Archivé - Évaluation de l’Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto

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Rapport final
Préparé par
Vérification interne et évaluation
Ministère des Finances Canada

Approuvé par le sous-ministre des Finances selon la recommandation du Comité de vérification et d’évaluation le 9 décembre 2013

Table des matières

Résumé

1.0 Contexte

2.0 Objectifs et portée de l’évaluation

3.0 Méthodologie

4.0 Constatations de l’évaluation

5.0 Conclusion

Étude comparative

Références

Annexe A : Modèle logique

Annexe B : Processus d’approbation des ententes de contribution

Annexe C : Enjeux examinés dans le cadre de l’évaluation et méthodes d’enquête

Annexe D : Le secteur riverain de Toronto

Annexe E : Échantillon de projets de l’IRSRT


Résumé

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation de l’Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto (IRSRT) qui a été faite par la Division de la vérification interne et de l’évaluation entre avril et septembre 2013. Cette évaluation répond aux exigences de l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, en vertu de laquelle les programmes de subventions et de contributions doivent être évalués tous les cinq ans. À ce titre, l’évaluation a examiné la pertinence et le rendement de l’IRSRT entre les exercices 2008-2009 et 2012-2013, période pendant laquelle les dépenses au chapitre des contributions ont totalisé 269,2 millions de dollars.

Le 20 octobre 2000, le gouvernement du Canada, la province de l’Ontario et la ville de Toronto ont chacun annoncé un engagement de 500 millions de dollars pour financer l’IRSRT. Dans ce contexte, une société sans but lucratif a été créée le 1er novembre 2001, la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto (SRSRT), également connue sous le nom de Waterfront Toronto, et elle a été chargée de diriger le réaménagement du secteur riverain. En outre, le gouvernement du Canada a mis sur pied un secrétariat fédéral, le Secrétariat de l’IRSRT, et l’a chargé de surveiller la contribution fédérale et la SRSRT pour son compte. La revitalisation du secteur riverain porte sur une superficie de plus de 2 000 acres et s’intéresse aux infrastructures urbaines traditionnelles, comme le transport local et les égouts, et aux aménagements urbains contemporains, comme la remise en état d’écosystèmes et de zones postindustrielles, et ce, afin d’apporter des avantages économiques et sociaux à la région.

Pertinence

À l’origine, l’IRSRT avait pour objet de préparer Toronto à être l’hôte des Jeux olympiques d’été de 2008. Toutefois, son objectif a été reciblé et elle s’est concentrée sur des activités visant à revitaliser le secteur riverain de Toronto et à favoriser le développement socioéconomique de la région. L’évaluation a permis de constater que les objectifs et les activités de l’IRSRT étaient conformes aux priorités stratégiques socioéconomiques du gouvernement du Canada ainsi qu’à ses rôles et à ses responsabilités. Depuis un certain temps maintenant, le gouvernement fédéral est fermement déterminé à investir dans les infrastructures partout au Canada, et notamment à apporter des contributions significatives aux activités d’aménagement de secteurs riverains de petite et de grande échelle. L’investissement dans l’IRSRT met en lumière l’importance de Toronto comme l’un des plus grands centres du commerce au Canada et rehausse son image internationale de métropole cosmopolite. La participation et la contribution du gouvernement fédéral à l’IRSRT étaient nécessaires, car elles ont facilité le transfert des terrains et renforcer la crédibilité du programme, ce qui a suscité de l’intérêt local et a encouragé des investissements supplémentaires de la part du secteur privé.

Rendement

L’évaluation a permis de constater que l’IRSRT avait atteint les résultats énoncés. Les projets financés par le gouvernement fédéral qui figuraient dans le plan de financement à long terme de la SRSRT ont été mis en œuvre avec succès et sont maintenant terminés. À ce titre, les terrains pollués du secteur ont été remis en état grâce à des travaux d’assainissement des sols, de nettoyage des canalisations principales et de décontamination des terres. L’IRSRT a apporté une contribution significative à la croissance et au développement économiques du secteur riverain, qui est en même temps devenu plus accessible et plus utilisable. Pour diriger les projets efficacement, la SRSRT a adopté une démarche reposant sur la consultation dans le cadre de laquelle le public était régulièrement consulté et tenu au courant de l’avancement des projets. Des portails ont été créés sur le site Web de la SRSRT pour que les parties prenantes et le grand public puissent suivre les projets et les commenter régulièrement. L’IRSRT a été gérée en fonction des politiques environnementales des trois paliers de gouvernement qui étaient en place au début du programme. Entre 2004 et 2013, la SRSRT a décroché plus de 50 prix de design urbain, de gestion environnementale et de consultations publiques.

L’évaluation a permis de constater que la structure de gouvernance avait été efficace et propice à des processus rigoureux, bien que longs. En particulier, la participation des trois paliers de gouvernement a permis d’imprimer une vision unique au programme et de lui donner de la crédibilité. Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT a assuré une surveillance méticuleuse de la gestion de la contribution fédérale et apporté de la rigueur aux pratiques de la SRSRT. Par ailleurs, le processus d’approbation des ententes de contribution et la structure même de ces accords ont suscité des retards pour certains projets. Par exemple, l’examen mené à chaque palier de gouvernement a rallongé considérablement les délais d’approbation. De plus, au niveau fédéral, les modalités de l’entente de contribution ne permettaient pas que le financement soit transféré d’un projet à un autre en cas de retard imprévu dans la mise en œuvre. Le seuil de 10 millions de dollars fixé par le Conseil du Trésor pour les ententes de contribution s’est révélé insuffisant pour de nombreux projets de l’IRSRT.

À l’origine, il avait été prévu que la contribution fédérale à l’IRSRT se terminerait à la fin de 2007-2008, mais le programme a été prolongé et le paiement final a été versé en 2012-2013. Il en est ressorti que les résultats atteints grâce aux fonds fédéraux ont été inférieurs à ce qui avait été prévu à l’origine.

Conclusion

Dans l’ensemble, on a constaté que l’IRSRT avait été pertinente et qu’elle avait atteint les résultats énoncés. On a également constaté que dans la mesure où c’était possible dans le cadre de la structure de gouvernance existante, l’IRSRT avait rationalisé ses processus pour en accroître l’efficience. Un examen a été fait de la structure de gouvernance de l’IRSRT dans le cadre de la présente évaluation dont les constatations (les « leçons apprises ») pourraient éclairer à l’avenir les vastes programmes de contributions qui recoupent plusieurs paliers de gouvernement ou qui font appel à plusieurs ministères fédéraux. En particulier, par souci d’efficience, il conviendrait qu’à l’avenir, les vastes programmes d’infrastructure soient conçus de façon à ce que les mécanismes qui régissent le système tripartite, notamment le processus d’approbation et la structure des ententes de contribution, permettent d’assurer un équilibre entre une surveillance adéquate et suffisamment de flexibilité pour répondre aux besoins du programme.

1.0 Contexte

1.1 Introduction

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation de l’Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto (IRSRT) qui a été faite par la Vérification interne et évaluation (VIE) entre avril et septembre 2013. Il avait été prévu que l’évaluation serait réalisée au cours de l’exercice 2013-2014 selon le Plan d’évaluation quinquennal 2012-2017 du ministère des Finances Canada, qui a été approuvé par le Sous-ministre en mars 2012[1]. L’évaluation répond aux exigences de l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, en vertu duquel les programmes de subventions et de contributions doivent être évalués tous les cinq ans.

1.2 Profil de l’IRSRT

Toronto avait présenté sa candidature pour l’organisation des Jeux olympiques d’été de 2008 et c’est dans ce contexte que l’IRSRT a vu le jour. C’était l’initiative la plus récente d’une série de tentatives ayant eu pour objet de transformer les terres riveraines de Toronto, de zone industrielle qu’elles étaient à l’époque, pour en faire un secteur riverain plus attrayant, plus accessible et plus dynamique. Même si la candidature de Toronto pour les Jeux olympiques n’a finalement pas été retenue, la planification et la mise en œuvre de l’initiative de revitalisation du secteur riverain se sont poursuivies, car on en attendait des avantages économiques et sociaux pour la région.

La revitalisation du secteur riverain de Toronto s’intéresse aux infrastructures urbaines traditionnelles, comme le transport local et les égouts, et aux aménagements urbains plus contemporains, comme la remise en état d’écosystèmes et de zones postindustrielles. L’initiative vise une superficie de plus de 2 000 acres et elle est l’un des plus grands projets de remise en état de friches industrielles dans un secteur riverain au monde[2].

Le 20 octobre 2000, le gouvernement du Canada, la province de l’Ontario et la ville de Toronto ont chacun annoncé un engagement de 500 millions de dollars pour financer l’IRSRT. Dans ce contexte, en vertu de la Loi sur la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto, une société sans but lucratif a été créée le 1er novembre 2001, la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto (SRSRT), aussi connue sous le nom de Waterfront Toronto, qui allait être chargée de diriger le réaménagement du secteur riverain. En sa qualité de bénéficiaire principal, la SRSRT recevait le financement consacré à l’IRSRT puis confiait la mise en œuvre des projets à contrat à des entreprises privées. Un Secrétariat fédéral de l’IRSRT a également été mis sur pied et chargé de veiller à ce que l’orientation stratégique fédérale soit respectée et de gérer et de coordonner des contributions fédérales totalisant 410 millions de dollars. Les 90 millions de dollars restants ont été gérés par Transports Canada et Infrastructure Canada. La contribution fédérale de 500 millions de dollars a été intégralement octroyée, le dernier paiement ayant été versé en janvier 2013. Le financement fédéral consistait en capitaux de démarrage pour lancer l’IRSRT, l’attente étant que la SRSRT mettrait à profit d’autres sources de financement, une fois l’initiative bien en selle. La Loi sur la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto donne à la SRSRT un mandat clair d’une durée de 25 ans.

À l’origine, l’engagement fédéral envers l’IRSRT devait aller de 2001-2002 à 2007-2008, mais il a été prolongé une première fois jusqu’à 2011-2012 et une seconde fois jusqu’en 2012-2013, pour prendre fin le 31 mars 2013. Le financement opérationnel du Secrétariat se poursuivra jusqu’au 31 mars 2014, pour permettre la clôture administrative du programme.

Compte tenu de ces prolongations, les dépenses réelles ont suivi une courbe à la baisse au fil du temps. Au cours des cinq derniers exercices financiers, soit entre 2008-2009 et 2012-2013, les dépenses de fonctionnement du Secrétariat (crédit 1) sont passées de 1,2 million de dollars à 440 000 $ et les montants des contributions (crédit 5), de 77 à 10 millions de dollars[3].

Les investissements étaient censés procurer des avantages sociaux et économiques à la région de Toronto. Les objectifs de l’IRSRT[4] étaient les suivants :

  • rehausser et améliorer la qualité de la vie dans la région de Toronto;
  • contribuer à un aménagement urbain durable;
  • rehausser et améliorer les infrastructures des transports en commun et du transport en général;
  • rehausser l’image du Canada, de l’Ontario et de Toronto sur la scène internationale;
  • élargir les occasions de croissance et de développement économiques; et,
  • renforcer la capacité de Toronto d’attirer, de former et de retenir des travailleurs du savoir.

Structure de gouvernance de l’IRSRT

D’entrée de jeu, l’IRSRT a relevé du ministre responsable de la région du Grand Toronto et/ou de la province de l’Ontario. Le rôle du gouvernement fédéral dans le cadre de l’IRSRT était triple : un rôle de leadership, en ce sens que des pouvoirs étaient délégués au ministre responsable de l’IRSRT; un rôle de surveillance de la SRSRT, par le biais de la nomination de membres du conseil d’administration et de la désignation conjointe du président ainsi que de l’exigence selon laquelle tout changement proposé au chapitre de la gouvernance devait être soumis à l’approbation des trois paliers de gouvernement; et un rôle de gestion de la contribution fédérale de 410 millions de dollars par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT[5]. Les membres du conseil d’administration nommés par le gouvernement fédéral avaient une responsabilité fiduciaire envers la SRSRT et ils agissaient indépendamment du Secrétariat fédéral de l’IRSRT. Ils ont joué un rôle actif dans la surveillance des activités de la SRSRT, notamment en assurant la bonne gérance des fonds et en faisant partie de divers comités du conseil chargés de dossiers particuliers.

Le directeur du Secrétariat fédéral de l’IRSRT faisait office d’autorité fonctionnelle pour les ententes de contribution[6] et avait la responsabilité de gérer les projets financés par le gouvernement fédéral. Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT a été hébergé dans divers ministères depuis sa création. Au cours des cinq dernières années, il s’est trouvé à la Direction du développement économique et des finances intégrées du ministère des Finances Canada.

Un comité directeur intergouvernemental (CDI) et un groupe de travail opérationnel (GTO) ont été mis sur pied pour assurer une gestion de programme judicieuse de l’IRSRT. Le CDI se compose des membres suivants qui représentent les trois paliers de gouvernement : le sous-ministre délégué du ministère des Finances Canada pour le gouvernement du Canada; le sous-ministre et le sous-ministre adjoint du Renouvellement de l’infrastructure pour le gouvernement de l’Ontario; et le directeur municipal et le directeur municipal adjoint pour la ville de Toronto. Le GTO est la principale tribune de coordination et de planification des activités de l’IRSRT et il rend compte des progrès et des résultats à la haute direction de chaque palier de gouvernement et au CDI. Le GTO se compose de fonctionnaires de programme des trois paliers de gouvernement et ses membres se réunissent trimestriellement pour assurer une approche coordonnée de la gestion des ententes de contribution et une approche stratégique en matière de gestion de projets de l’IRSRT.

Modèle de gouvernance du financement

En 2005, pour assurer une approche uniforme, un plan de financement à long terme (PFLT) a été établi grâce aux efforts combinés de la SRSRT et des autorités fédérales, provinciales et municipales. Le PFLT est examiné et mis à jour annuellement, avec l’approbation des trois paliers de gouvernement et de la SRSRT. Comme il avait été prévu[7] que le financement octroyé par le gouvernement fédéral prendrait fin plus tôt, les priorités fédérales et les dépenses correspondantes figuraient en premier lieu dans le PFLT, et les engagements des autres gouvernements étaient prévus pour les exercices financiers ultérieurs. Le PFLT comprenait tous les projets jusqu’en 2015 et incorporait les priorités individuelles et communes des trois gouvernements, tout en maintenant la vision globale et en assurant la cohérence de la revitalisation du secteur urbain.

Pour chaque projet figurant dans le PFLT, la SRSRT a établi une proposition individuelle détaillée[8]. Une fois le financement de cette proposition approuvé, la SRSRT travaillait avec le Secrétariat fédéral de l’IRSRT pour établir une entente de contribution qui définissait clairement les paramètres et conditions qui allaient régir le décaissement des fonds. S’il s’agissait de projets multilatéraux, les autorités provinciales et municipales participaient elles aussi au processus d’examen. Une fois avalisée, l’entente de contribution suivait le processus formel d’approbation par le Directeur, le Sous-ministre délégué, le Sous-ministre et finalement le Ministre[9]. Si des enjeux surgissaient pendant la mise en œuvre du projet, l’accord était modifié en fonction d’une demande de modification détaillée. À mesure que le projet avançait, la SRSRT présentait des états trimestriels des flux de trésorerie accompagnés de la documentation financière d’appui au Secrétariat fédéral; les documents étaient examinés et vérifiés par rapport aux coûts admissibles et les paiements étaient versés en conséquence.

Le reste de ce rapport d’évaluation se présente comme suit : la section 2 expose les objectifs et la portée de l’étude; la section 3 explique la méthodologie qui a été utilisée pour l’évaluation, y compris les questions qui ont été examinées et les méthodes utilisées pour la collecte des données; la section 4 présente les constatations de l’évaluation; et la section 5 est la conclusion du rapport.

2.0 Objectifs et portée de l’évaluation

L’objectif de l’évaluation était d’examiner la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) de l’IRSRT gérée par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT (410 millions de dollars) au cours des cinq derniers exercices financiers. Comme la contribution fédérale a pris fin, l’évaluation s’est concentrée sur les trois grands enjeux suivants :

  • Le financement accordé à la SRSRT a-t-il donné les résultats attendus?
  • La structure de gouvernance tripartite (trois gouvernements) a-t-elle été efficace et efficiente?
  • Quelles leçons importantes ont été tirées du programme?

3.0 Méthodologie

L’approche méthodologique utilisée dans le cadre de cette évaluation est fondée sur le modèle logique de l’IRSRT, que l’on trouve à l’annexe A. Le modèle logique illustre la chaîne de résultats de l’IRSRT à partir de laquelle on s’attend à ce que les activités et les extrants mènent aux résultats immédiats et intermédiaires et, en fin de compte, contribuent aux résultats finaux de l’IRSRT, à savoir le développement urbain durable et le renouvellement de l’infrastructure dans le secteur riverain de Toronto.

La méthodologie retenue correspond aux risques associés au programme ainsi qu’aux besoins de la direction. Il a été déterminé que le niveau de risque présenté par le programme était relativement faible, puisque la contribution fédérale aux projets de l’IRSRT avait pris fin le 31 mars 2013 et qu’aucun financement supplémentaire n’était prévu. Même si le ministère des Finances Canada continuera d’offrir un soutien stratégique à l’IRSRT, le Secrétariat fédéral de l’IRSRT sera démantelé d’ici la fin de 2013-2014.

Par ailleurs, la somme de travail consacrée à chacune des questions visées par l’évaluation[10] a été calibrée en fonction du niveau de risque. Par exemple, l’évaluation du risque a tenu compte du fait qu’une évaluation de la pertinence et du rendement de l’IRSRT a été réalisée en 2008 et qu’elle visait la période allant de 2000-2001 à 2007-2008. L’évaluation de 2008 a examiné en détail la pertinence du programme et aucune préoccupation n’en est ressortie. La raison d’être de l’IRSRT n’a pas changé depuis cette évaluation, de sorte qu’on a considéré que l’enjeu de la pertinence présentait un faible risque par rapport à d’autres enjeux; le niveau d’effort a été ajusté en conséquence. D’autre part, l’évaluation de 2008 a fait ressortir que la mise en œuvre de nombreux projets individuels avait subi des retards, en partie à cause de la nécessité d’obtenir des approbations des trois gouvernements. Par conséquent, des efforts considérables ont été consacrés à l’examen de cet enjeu et d’autres enjeux de gouvernance, et on peut s’attendre à ce que leurs résultats puissent servir lors de futures initiatives financées par plus d’un palier de gouvernement.

L’évaluation a déterminé dans quelle mesure les résultats immédiats et les résultats intermédiaires ont été atteints, et il a été tenu pour acquis que les résultats finaux en découleraient immédiatement[11]. Les résultats immédiats et intermédiaires se résument ainsi :

  • mise en œuvre et achèvement des projets;
  • occasions accrues de croissance et de développement économique;
  • infrastructure urbaine revitalisée;
  • processus environnementaux sains et gestion environnementale améliorée;
  • sensibilisation accrue de la collectivité; et,
  • accessibilité et utilisation accrues.

3.1 Enjeux examinés

On trouvera à l’annexe C le tableau des enjeux visés par l’évaluation et les méthodes d’enquête correspondantes. Les questions sont indiquées ci-dessous.

Pertinence

  • Dans quelle mesure le rôle, la mission, les objectifs et les activités de l’IRSRT étaient-ils conformes aux priorités, objectifs, rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?
  • La contribution fédérale découlait-elle d’un besoin démontrable? Les projets ont-ils été sélectionnés en fonction d’un besoin démontrable? Ces projets étaient-ils conformes aux objectifs du gouvernement fédéral?

Rendement : Réalisation des résultats escomptés

  • Dans quelle mesure les résultats escomptés de l’IRSRT ont-ils été réalisés? Quels facteurs ont empêché ou facilité la réalisation de ces résultats?
  • Quelles ont été les conséquences imprévues (bonnes ou mauvaises) de ce programme?

Rendement : Mise en œuvre du programme

  • Dans quelle mesure la structure de gouvernance et les processus ont-ils contribué à la réalisation efficace et efficiente du mandat de l’IRSRT et de ses objectifs? Un autre modèle aurait-il été plus efficient?
    • Quelle valeur ajoutée le système de gouvernance tripartite a-t-il apportée? Y a-t-il un autre système plus efficace qui aurait permis d’assurer la supervision nécessaire?
    • Dans quelle mesure le Secrétariat de l’IRSRT a-t-il représenté une valeur ajoutée? Dans quelle mesure a-t-il contribué à l’efficience et à l’efficacité des activités et de la gestion de l’IRSRT?

Efficience et Économie

  • Quels éléments importants ont permis ou empêché l’exécution efficace et efficiente des ententes de contribution? Certaines conditions ont-elles permis d’assurer et de maintenir la dynamique du système tripartite?
  • Quelles ont été les tendances au chapitre des sources de financement par rapport aux dépenses de la SRSRT? La SRSRT a-t-elle une stratégie réaliste en place pour assurer sa viabilité à l’échéance du financement gouvernemental?
  • Quelles leçons ont été tirées du programme?

3.2 Collecte et analyse des données

Une approche mixte a été utilisée qui faisait appel à des sources de données quantitatives et qualitatives. Des données quantitatives primaires ont été utilisées dans le cadre d’une analyse des dépenses de l’IRSRT. Des données quantitatives secondaires sur les résultats ont été recueillies lors d’études d’impact. En général, les données qualitatives ont été recueillies au moyen d’examens de documents, d’entrevues et d’une étude comparative. Une triangulation des données provenant des différentes sources a permis de valider les conclusions et les recommandations et de maximiser le degré de rigueur. Les quatre méthodes d’enquête utilisées ont été les suivantes :

Examen de documents administratifs et opérationnels

Les documents pris en considération aux fins de l’examen comprenaient des documents administratifs internes ainsi que des documents sur les processus opérationnels, par exemple les rapports sur les plans et priorités et les rapports ministériels sur le rendement; le plan opérationnel stratégique de Waterfront Toronto; et des documents administratifs fournis par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT. Des documents financiers ont été utilisés pour déterminer les tendances en matière de financement et de dépenses au fil du temps, l’accent étant mis plus particulièrement sur la part fédérale des contributions.

Documents de surveillance, audits, études d’impact, rapports sur la viabilité et autres rapports

L’IRSRT a réuni de nombreuses données sur le rendement et la SRSRT a produit un certain nombre de rapports d’évaluation, comme l’indique la stratégie de mesure du rendement établie par l’IRSRT en 2010[12]. Les audits, y compris les audits au niveau des projets, ont été réalisés en fonction des risques déterminés pendant la durée du programme et ils ont généralement été menés par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT. Parmi d’autres documents clés de la SRSRT, citons un rapport sur la viabilité, des études d’impact économique et des audits effectués par des consultants de l’extérieur et publiés sur le site Web de la SRSRT. De plus, conformément aux exigences relatives aux ententes de contribution, la SRSRT a recueilli des données sur le rendement trimestriellement et les a transmises au Secrétariat fédéral. Les données ont servi à surveiller les progrès aux différentes étapes de la mise en œuvre des projets. Ces rapports ont été examinés aux fins de l’évaluation du programme.

Entrevues avec les informateurs clés

Des entrevues auprès d’informateurs clés ont confirmé les constatations de l’examen des documents et ont permis de recueillir d’autres données qui n’étaient pas accessibles autrement. La méthodologie utilisée pour sélectionner les personnes qui allaient être interviewées est celle de l’échantillonnage discrétionnaire. Des listes des membres des différents groupes énumérés ci-dessous ont été obtenues et les personnes à interviewer ont été choisies selon leur nombre d’années d’expérience dans le cadre de l’IRSRT et leur rôle au sein du programme. On a pris soin d’assurer une représentation adéquate de chaque palier de gouvernement, de chaque secrétariat[13] et, quand c’était possible, de chacun des groupes suivants :

  • ministère des Finances;
  • employés de la SRSRT;
  • membres du conseil d’administration de la SRSRT;
  • membres du groupe de travail opérationnel; et,
  • représentants des parties prenantes du programme (voir la description ci-dessous).

Comme le programme était destiné à la collectivité de Toronto (dont les membres étaient les parties prenantes), on a interviewé des représentants de la collectivité, c’est-à-dire du groupe communautaire local, de la collectivité des affaires, de l’industrie touristique et d’un groupe environnemental pour recueillir leurs points de vue sur les avantages et inconvénients du programme.

Pièce 1 : Personnes interviewées
Groupe Nombre d’entrevues menées
Représentants de Finances 5
Groupe de travail opérationnel 4
SRSRT[14] 6
Parties prenantes de l’extérieur 5
Total 20

Étude comparative

Nous avons fait une étude comparative pour mieux comprendre la structure de gouvernance et son incidence sur l’efficacité et l’efficience au chapitre de l’achèvement des projets prévus. À cette fin, nous avons comparé la structure de gouvernance de l’IRSRT à celle du Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2010 à Vancouver (COVAN). Les deux projets se sont révélés assez semblables sur les plans de l’objet et de la structure pour permettre une comparaison des pratiques de gouvernance, et on s’attendait à ce qu’une analyse comparative donne des résultats intéressants. En particulier, deux éléments ont été examinés :

  • la valeur ajoutée que représente une entité distincte au sein d’un ministère du gouvernement fédéral, comme le Secrétariat fédéral de l’IRSRT, qui gérait directement un programme de contributions;
  • l’efficacité de la gouvernance tripartite et des exigences en matière de surveillance de l’IRSRT.

Aux fins de l’étude comparative, les données probantes relatives à l’IRSRT ont été recueillies dans le cadre d’entrevues avec des représentants de Finances et des membres de la SRSRT ainsi qu’un examen de deux dossiers et d’autres documents. Les données probantes se rapportant au COVAN ont été recueillies au moyen de questionnaires remplis par les représentants du gouvernement fédéral qui faisaient partie du COVAN, d’appels téléphoniques et de divers documents internes et externes, y compris l’évaluation sommative horizontale de l’investissement du gouvernement du Canada dans les Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2010 qui a été faite par Patrimoine canadien en 2012.

3.3 Limitations

La méthodologie d’évaluation présentait les trois limitations suivantes :

  • Si on veut se faire une idée objective du succès et des défis d’un programme comme l’IRSRT, la procédure habituelle dans le cadre d’une évaluation consiste à interviewer des personnes qui sont directement touchées par le programme, mais qui n’ont pas de liens avec les gestionnaires du programme. Malheureusement, il y a lieu[15] de penser que la plupart des entreprises individuelles et des résidents du secteur ne connaissent pas les réalisations de l’IRSRT ou les enjeux connexes. En l’absence d’une perspective externe sur le programme, il y a un risque de gauchissement de l’évaluation. Pour atténuer ce risque, la DVIE a interviewé des représentants de la collectivité qui connaissaient les activités et les extrants du programme. Les personnes interviewées appartenaient à l’industrie locale du tourisme, à l’association communautaire locale, à un groupe environnemental provincial et à la collectivité des affaires de Toronto. On a pu ainsi recueillir les points de vue d’un échantillon diversifié. Par conséquent, le risque de gauchissement a été réduit considérablement et les conclusions tirées de l’évaluation sont fiables.
  • Aux fins de l’étude comparative, il y avait très peu de programmes qui ressemblaient à l’IRSRT, mais on a choisi le COVAN car il s’est révélé le plus semblable à l’IRSRT sur les plans de l’objet et de la structure. Les conclusions de l’étude comparative sont données à titre d’exemple. Cette limitation a été davantage atténuée par un examen mené en complément de l’étude comparative, de documents qui évaluaient expressément les processus de gouvernance de la SRSRT, comme le rapport Mercer Delta de 2004. Par conséquent, cette limitation ne devrait avoir que des conséquences minimes.
  • Les données quantitatives primaires ont été restreintes aux données qui sont ressorties d’une analyse des données financières et d’une analyse des délais d’approbation dans le cadre des ententes de contribution. Toutefois, on a pu faire une analyse de données quantitatives secondaires à partir d’études externes de l’impact économique, et en particulier d’une analyse de l’effet multiplicateur estimé de l’investissement initial. En outre, comme cette évaluation s’est concentrée sur l’examen de la structure de gouvernance du programme, les données probantes de nature qualitative revêtaient plus de pertinence. Les constatations et les conclusions quantitatives et qualitatives ont été bien corroborées par les données probantes existantes.

4.0 Constatations de l’évaluation

4.1 Pertinence

Conformité aux priorités du gouvernement

L’évaluation a permis de confirmer que l’IRSRT était conforme aux priorités du gouvernement. Le champ d’action de l’IRSRT consiste à opérer des changements, par exemple la remise en état des sols à Sugar Beach et la construction d’une plateforme de protection contre les inondations dans le district West Don Lands, ce qui correspond à l’axe prioritaire du gouvernement fédéral d’investir dans les infrastructures à l’échelle nationale. Le Canada a fait des investissements substantiels dans les infrastructures depuis 1994 dans le cadre du programme Travaux d’infrastructure Canada, alors doté d’un budget de 2,4 milliards de dollars, qui a apporté une contribution à 40 000 projets municipaux, provinciaux et fédéraux d’infrastructure, notamment des projets de transport, des sites historiques et la remise en état des sols. De plus, le Plan Chantiers Canada établi en 2007 et les priorités mises de l’avant dans les plans d‘action économique entre 2009 et 2013 ont renforcé cet engagement[16].

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

On a constaté que le programme s’harmonisait avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. Le secteur riverain de Toronto revêt une importance internationale, et ce, pour plusieurs rasions : Toronto est considérée comme une métropole cosmopolite[17], l’un des centres du commerce au Canada et une plaque tournante pour une diversité d’événements commerciaux, sportifs et culturels internationaux, comme le Festival international du film qui s’y déroule chaque année. La candidature de Toronto aux Jeux olympiques d’été de 2008 témoigne de l’importance internationale de la ville, et dans ce contexte, des investissements dans son secteur riverait seraient considérés comme une responsabilité fédérale.

Comme on l’a vu ci-dessus, il y a un précédent pour une participation fédérale de cette nature. Le gouvernement fédéral a en effet fourni des capitaux de démarrage à une variété d’initiatives de partout au pays, y compris des projets dans des régions particulières dans le genre de l’IRSRT. Par exemple, au cours des dix dernières années, le Canada a engagé 12,5 millions de dollars pour plus de 40 projets de développement de secteurs riverains dans le Nord de l’Ontario. Entre 1975 et 1980, le gouvernement fédéral a accordé près de 175 millions de dollars[18] à un projet de revitalisation du secteur urbain et de développement portuaire à Halifax-Dartmouth, en Nouvelle-Écosse. Plus récemment, en 2011-2012, la Société du Vieux-Port de Montréal, qui est une société d’État fédérale, a reçu des crédits parlementaires de 30,3 millions de dollars. En décembre 2012, le gouvernement fédéral a annoncé un engagement de 46,3 millions de dollars pour l’assainissement du récif Randle dans le havre de Hamilton, en Ontario.

Besoin démontrable de la contribution fédérale

La contribution fédérale et la participation du gouvernement fédéral à l’IRSRT répondaient bel et bien à un besoin, selon les entrevues et les documents d’appui. La mise en valeur du secteur riverain, avec ses vestiges industriels et ses sols contaminés, est l’un des plus gros projets d’infrastructure en Amérique du Nord, ce qui nécessitait d’importantes injections de capitaux d’entrée de jeu. Sur le plan opérationnel, la participation directe du gouvernement fédéral s’imposait pour faciliter le transfert de terrains fédéraux à la SRSRT. Les représentants du ministère des Finances, du GTO et de la SRSRT ayant été interviewés convenaient aussi que la contribution fédérale avait été bénéfique pour le programme et avait renforcé la crédibilité de l’IRSRT, ce qui a suscité l’intérêt et le soutien de la collectivité locale.

4.2 Rendement

4.2.1 Efficacité : Réalisation des résultats escomptés

L’IRSRT a atteint les résultats escomptés du programme. Les données probantes à l’appui provenaient d’entrevues et elles ont été analysées parallèlement à des extraits de rapports de rendement produits par des consultants de l’extérieur. Deux documents ont joué un rôle de premier plan, c’est-à-dire le Waterfront Toronto Economic Impact Analysis (2001–2013) Report et le Corporate Social Responsibility and Sustainability Report 2012. Ces deux études, qui sont décrites ci-dessous, ont été amorcées et financées par la SRSRT. Le consensus parmi les personnes interviewées était que ces rapports reflètent la mesure dans laquelle les résultats ont été atteints.

Le Waterfront Toronto Economic Impact Analysis Report de 2013 examinait les impacts directs, indirects et induits des projets de l’IRSRT sur l’activité économique dans le secteur riverain[19], y compris en matière d’emploi, de développement immobilier et d’investissements privés. Le cabinet de consultants avait élaboré un modèle des intrants-extrants[20] pour estimer ces impacts à partir de données sur les dépenses de Waterfront Toronto. Les impacts induits ont été produits à partir d’une estimation de l’effet multiplicateur de l’investissement initial. Il faut faire preuve de prudence en ce qui concerne les impacts induits, car les effets multiplicateurs peuvent souvent être surestimés parce que les estimations : 1) ne tiennent pas compte de facteurs comme le prix dynamique ni d’autres changements d’ordre financier; et 2) ne calculent par les effets au niveau de l’économie dans son ensemble.

Le rapport sur la viabilité de 2012 porte sur la viabilité environnementale, sociale et économique de l’IRSRT. La viabilité est évaluée à partir du cadre de la Global Reporting Initiative (GRI 3.1), qui est une norme indépendante universellement acceptée pour rendre compte du rendement sur le plan de la viabilité

Mise en œuvre et achèvement des projets : Dans l’ensemble, les projets énumérés dans le plan de financement à long terme ont été mis en œuvre avec succès et terminés, dans la mesure où le permettait le financement qui leur a été attribué. On trouvera à l’annexe E un échantillon de ces projets qui donne une idée du genre d’activités financées par le gouvernement fédéral. Depuis 2001, le gouvernement fédéral a consenti des fonds à 56 projets de l’IRSRT. Les dossiers de tous ces projets sont maintenant fermés[21]. Dans certains cas, c’est la composante fédérale des travaux qui a été menée à bien — il a été déterminé que les autres composantes relevaient de la responsabilité de la province/de la municipalité. Les projets avaient respecté les budgets prévus, particulièrement en ce qui concerne la part fédérale des paiements. Des retards se sont produits dans certains projets pour diverses raisons, sur lesquelles on reviendra dans la section 4.2.2, Efficacité : Conception et mise en œuvre des projets.

Des audits des projets ont été menés à l’occasion en fonction des risques déterminés par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT, leur objet étant de déterminer que des contrôles étaient en place et que les règles et les règlements applicables étaient respectés. Un audit mené en 2011 au sujet du projet du système énergétique de district a relevé des irrégularités dans les dépenses du projet. La SRSRT et le Secrétariat fédéral ont réglé le problème et les remboursements nécessaires ont été faits au gouvernement.

Infrastructure urbaine revitalisée : Selon le rapport de 2012 sur la viabilité, l’infrastructure urbaine a été revitalisée et la facilité d’utilisation de la région à des fins de développement a été sensiblement rehaussée. L’IRSRT a réussi à remettre en état les terrains pollués de la région grâce, entre autres, à des travaux d’assainissement des sols, de nettoyage des canalisations principales et de décontamination des terres. L’aménagement du site de Sugar Beach et des districts de Port Lands et de West Don Lands en sont des exemples. Avant l’aménagement de Sugar Beach, il y avait 9 500 mètres cubes de terres contaminées sur le site — le quai du secteur riverain était complètement inaccessible. La terre a été remplacée, ce qui a servi de fondement pour la création subséquente de Sugar Beach, parc public urbain polyvalent. De la même façon, la préparation des sites de Port Lands et de West Don Lands a nécessité la remise en état et la gestion des sols ainsi que des enquêtes et des évaluations géo-environnementales, ce qui s’est traduit en fin de compte par la mise en place d’une infrastructure préliminaire en vue de l’aménagement de parcs publics.

L’aménagement des terres sous-valorisées et sous-utilisées du secteur riverain a permis d’améliorer les conditions de construction et la valeur des terrains a augmenté. Les travaux préliminaires préalables à l’aménagement de grands parcs urbains et lieux publics, qui ont consisté à veiller à ce que le zonage soit en place, à construire des routes et à mettre en place des services et à assainir les sols contaminés, ont permis d’établir un fondement pour d’autres investissements et de futures activités de revitalisation. Le rapport d’analyse de l’impact économique fait remarquer que l’activité immobilière entre 2004 et 2012 a connu un plus grand essor dans la région de Harbourfront (district central du secteur riverain) qu’ailleurs à Toronto. Le rapport ajoute qu’une analyse indépendante des prix immobiliers, particulièrement des prix à la revente, avait révélé des changements de prix plus importants dans le secteur riverain que dans d’autres quartiers de la ville.

Les districts d’East Bayfront et de West Don Lands ont souvent été cités comme exemples d’une revitalisation digne d’éloges. Une fois tous les travaux d’aménagement terminés[22], les terrains relevant du contrôle de Waterfront Toronto dans les districts d’East Bayfront et de West Don Lands devraient permettre la construction de 10 023 unités résidentielles, d’un million de pieds carrés d’espace de bureaux, de 230 000 pieds carrés de locaux pour le commerce de détail et de 937 000 pieds carrés d’espace à usage institutionnel[23]. Des entrevues auprès de membres de la collectivité du développement des affaires de Toronto ont confirmé que des sections importantes du secteur riverain seraient probablement demeurées des terrains vagues et des friches industrielles sous-utilisées si Waterfront Toronto n’avait pas amorcé les travaux de planification, de regroupement des terrains, de remise en état et de construction de l’infrastructure.

Processus environnementaux sains et gestion environnementale améliorée : La SRSRT a suivi une démarche étape par étape en matière de gestion environnementale, selon les politiques environnementales des trois gouvernements. Un cadre global de viabilité élaboré en 2005 exposait les processus environnementaux planifiés. Des évaluations environnementales ont été menées tout au long du cycle de vie des projets, et tout récemment, un rapport publié examine la viabilité environnementale globale de l’aménagement du secteur riverain.

Le cadre de viabilité de 2005 était un « plan de route » indiquant les étapes qui seraient suivies pour atteindre les cinq grands objectifs suivants : friches industrielles remises en état, consommation d’énergie réduite, construction d’immeubles écologiques, amélioration de la qualité de l’air et de l’eau, réseau de transports publics élargi et collectivités dynamiques dans le centre-ville. À l’appui de ce cadre, un plan de gestion environnementale a été adopté. Celui-ci exposait les politiques et les grands éléments de l’environnement qui feraient l’objet d’un suivi de bout en bout, y compris par exemple la qualité de l’air et la gestion des eaux souterraines. Tous les projets étaient censés répondre aux exigences des politiques environnementales municipales, provinciales et fédérales.

Des évaluations environnementales normales (générales) ont été menées régulièrement au sujet des projets d’infrastructure dans le cadre de la mise en œuvre des projets. Des évaluations environnementales individuelles ont été réalisées lorsqu’une étude plus détaillée s’imposait, par exemple si des enjeux environnementaux significatifs ressortaient pendant le processus de planification. De plus, pendant la construction des immeubles résidentiels, la norme d’or LEED[24] et les exigences minimales pour les immeubles écologiques[25] ont été suivies et des systèmes d’efficacité énergétique ont été mis en place.

Finalement, en 2012, le rapport sur la viabilité a évalué la mesure dans laquelle les projets étaient gérés en conformité des politiques environnementales établies au début du programme. Les réalisations de l’IRSRT citées dans le rapport comprenaient l’aménagement de parcs, l’amélioration de l’habitat aquatique et l’utilisation de sources d’énergie efficientes dans tous les projets. Par exemple, le parc Sherbourne Common est le premier parc au Canada dont la conception a intégré un système de gestion des eaux pluviales. En outre, en 2012, la SRSRT a gagné un prix d’excellence en viabilité urbaine octroyé par la GLOBE Foundation[26] au chapitre des exigences minimales actualisées pour les immeubles écologiques.

Sensibilisation accrue de la collectivité : Waterfront Toronto s’est montré efficace lorsqu’il s’agissait de consulter et d’informer le public au sujet des activités en cours et des événements à venir. En 2004, Waterfront Toronto a reçu le certificat d’excellence Foire de la qualité dans le secteur public pour le processus de consultation qui a accompagné la planification de son projet du district West Don Lands. En 2011, Waterfront Toronto a reçu deux prix IABC/Ovation pour les relations avec la collectivité et les relations avec les médias qu’elle a établies et qu’elle a su maintenir.

Lorsque Waterfront Toronto a été mis sur pied, une approche formelle a été élaborée pour la consultation du public et l’information destinée au public. Cette approche allait faire état des enjeux se rapportant à chaque genre de projet et des intervenants concernés. Le principal mécanisme de sensibilisation du public a été le site Web et il a été régulièrement mis à jour pour présenter les diverses activités de Waterfront Toronto. Des consultations publiques régulières au sujet des projets en cours et des plans à venir ont représenté l’autre mécanisme clé. Par exemple, une assemblée publique virtuelle et une réunion publique prévues pour octobre 2013 avaient été annoncées sur le site Web de Waterfront Toronto pour discuter des résultats du rapport sur la viabilité et consulter le public au sujet de l’avenir du Gardiner Expressway East, respectivement. Un examen de documents internes a permis de confirmer la fréquence des consultations publiques qui se sont tenues, y compris leurs dates. Waterfront Toronto a régulièrement consulté les intervenants pour obtenir des rétroactions sur les étapes de planification et de mise en œuvre des projets. Des portails ont été créés sur le site Web pour permettre au public et aux intervenants de participer au processus et de faire part de leurs commentaires aux équipes de projet.

Occasions accrues de croissance et de développement économiques : L’IRSRT a apporté une contribution significative à la croissance et au développement économiques dans le secteur riverain. Les personnes interviewées ont dit qu’une croissance et un développement économiques considérables avaient eu lieu et nous ont renvoyés au rapport d’analyse de l’impact économique de 2013 pour les chiffres précis et l’impact sur des éléments particuliers, comme la création d’emplois.

Par conséquent, les trois ordres de gouvernement ont dépensé jusqu‘à maintenant 1,26 milliard de dollars et l’étude estime que cet investissement direct sur des terrains publics  s’est traduit par les impacts suivants : 3,2 milliards de dollars de production économique canadienne, 16 200 années à temps plein d’emploi et 622 millions de dollars de recettes fiscales pour les gouvernements (348 M$ pour le gouvernement fédéral, 237 M$ pour le gouvernement provincial et 36 M$ pour le gouvernement municipal). On considère que les dépenses que les trois paliers de gouvernement ont consacrées à l’IRSRT ont été un catalyseur pour des investissements du secteur privé se chiffrant à 9,6 milliards de dollars[27] dans les quartiers du secteur riverain adjacents aux zones des projets de l’IRSRT.

Les projets de développement générés directement par Waterfront Toronto sont censés créer plus de 4 900 emplois permanents. Lorsque l’analyse est élargie à tous les projets, y compris les projets dans les quartiers adjacents (qui ont été lancés sous l’impulsion de l’IRSRT) et que la densité habituelle d’emploi pour la région est prise en considération, compte tenu de l’usage important qui est fait des terrains (commerce de détail/services, usage commercial, bureaux, usage institutionnel et industriel), on estime que les travaux d’aménagement se rapportant à l’IRSRT, une fois terminés, permettraient d’accueillir plus de 21 700 employés.

Une fois terminés, les projets se rapportant à l’IRSRT devraient représenter plus de 163 millions de dollars par année[28] en taxes foncières, dont 58 M$ sous forme de taxes scolaires et 105 M$ sous forme de taxes municipales. Les projets de développement générés directement par Waterfront Toronto devraient rapporter 51 millions de dollars en taxes foncières annuellement.

Selon la majorité des personnes interviewées pour le rapport d’analyse de l’impact économique de 2013, le développement du district Est du secteur riverain n’aurait pas été possible sans les investissements initiaux dans l’infrastructure faits par l’entremise de l’IRSRT. L’étude en conclut que l’IRSRT est la cause directe des avantages économiques résultant du récent développement dans la région.

Accessibilité et utilisation accrues : L’évaluation a permis de constater que le secteur riverain était devenu plus attrayant, plus accessible et plus utilisable ces dernières années, après l’achèvement de plusieurs projets de l’IRSRT, et qu’on a assisté à une augmentation considérable des parcs et autres aires publiques utilisables. Même si la plupart des personnes interviewées sont d’accord avec ce constat, certaines ont laissé entendre qu’il est peut-être trop tôt pour tirer des conclusions définitives au sujet de l’usage à long terme.

Les sites pollués du secteur riverain ont été nettoyés, ce qui permet diverses utilisations par les entreprises et les résidents intéressés. Des espaces nouvellement aménagés, comme Sugar Beach et le parc Mimico, ont accru l’accessibilité du secteur riverain. Des améliorations apportées à Cherry Beach et au parc Tommy Thompson en ont fait des sites plus fonctionnels. L’IRSRT a également donné l’impulsion initiale à l’aménagement de sites adjacents au secteur riverain, dont on estime qu’il a donné lieu à 16 600 unités résidentielles[29], à 4 millions de pieds carrés d’espace de bureaux, à 1,4 million de pieds carrés de locaux de commerce au détail et à 150 000 pieds carrés de nouveaux espaces industriels et institutionnels. Dans le cadre d’un projet privé de développement, le collège George Brown a ouvert un campus dans le secteur riverain qui a amené des étudiants et des intervenants connexes dans le secteur.

L’accessibilité du secteur riverain a été et continuera d’être limitée dans de multiples sites en raison des travaux de construction qui se poursuivent, par exemple le long de plusieurs îlots longeant le Queen’s Quay[30], en plein cœur du secteur riverain, et des sites qui seront utilisés pour les Jeux panaméricains. Les travaux de construction de ce genre devraient se prolonger jusqu’à la fin du programme, peut-être pendant au moins dix ans encore.

Résultats inattendus : L’IRSRT a donné lieu à divers résultats inattendus. En premier lieu, la coopération des trois paliers de gouvernement, la confiance mutuelle qu’ils se sont témoignés et leur mobilisation pour la réalisation de l’objectif commun de la réussite de l’IRSRT ont fait qu’à l’avenir, on s’attendra que les entreprises tripartites de cette envergure puissent connaître le succès en adoptant une approche semblable. Si cette entreprise particulière a donné de bons résultats, c’est avant tout parce que le but était bien défini et que, comme on verra dans la section 4.2.2, la partisannerie a été évitée dans les vues et les approches et que l’accent a été mis sur la collaboration.

Deuxièmement, on estime que la stratégie soigneusement élaborée de consultation publique et de participation du public que la SRSRT a produite en 2002 a « relevé la barre » des consultations publiques dans le cadre de projets de développement à grande échelle. Comme on l’a vu ci-dessus, Waterfront Toronto a remporté deux prix dans ce domaine en 2011. La participation de la collectivité et des parties prenantes a été considérable — pendant la phase de conception et même pendant la phase de mise en œuvre des projets. On s’attend donc désormais à ce que les futurs projets de développement à grande échelle adoptent eux aussi une approche « ouverte » semblable en matière de consultations publiques.

Finalement, Toronto a été choisie comme site des Jeux panaméricains de 2015 et les travaux d’aménagement de l’IRSRT sont vraisemblablement entrés en ligne de compte dans ce choix[31]. Une partie du district West Don Lands sera utilisée pour le village des athlètes, qui occupera deux millions de pieds carrés, ce qui accélérera probablement le rythme auquel ces terrains industriels seront transformés en un quartier à usage mixte viable à long terme.

4.2.2 Efficacité : Conception et mise en œuvre du programme

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que la structure de gouvernance a été efficace et propice à des processus rigoureux, bien que longs. Les versements fédéraux ont été utilisés aux fins prévues et les projets fédéraux ont bel et bien été mis en œuvre, et ce, sans que les budgets soient dépassés. L’aménagement du secteur riverain de Toronto est bien enclenché pour être mené à bien efficacement et le programme a déjà eu un impact économique significatif dans la région. L’étude de l’impact économique, les rapports sur le site Web et les entrevues montrent qu’il n’aurait pas été facile de mettre les projets en train et de les achever si le cadre de gouvernance actuel n’avait pas été en place, notamment la participation active des trois paliers de gouvernement. Par ailleurs, l’évaluation de 2008, les entrevues et d’autres documents ont révélé que certains projets avaient subi des retards, pour les raisons suivantes :

  • la complexité des structures multigouvernementales, avec des priorités différentes et des changements dans les gouvernements lors d’élections subséquentes;
  • au début, les processus d’approbation des ententes de contribution étaient longs et compliqués — ils ont été rationalisés par la suite;
  • au début de la mise en œuvre de l’IRSRT, lorsque la majorité des projets a été lancé, les exigences de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE) étaient considérables et il fallait consacrer beaucoup de temps à les respecter. Depuis, le gouvernement a simplifié la LCEE et le processus de conformité est dorénavant plus simple.

En plus des entrevues et de l’examen des documents, une étude comparative a été faite pour examiner en détail la structure de gouvernance et les processus du programme. L’analyse des données tirées de ces trois méthodes d’enquête a donné lieu aux constatations qui suivent.

Structure de gouvernance tripartite : En général, selon les données probantes recueillies, la structure tripartite s’est révélée utile. Le consensus parmi les personnes interviewées est qu’elle avait permis de s’entendre sur une vision à long terme unique pour l’IRSRT — autrement, les projets auraient été exécutés à la pièce. Avant l’IRSRT, de nombreux plans avaient été formulés pour revitaliser le secteur riverain de Toronto, mais ils s’étaient révélés impossibles à mettre en œuvre. Par exemple, la plus grande partie des biens immobiliers du secteur riverain appartenait à l’un ou l’autre des trois paliers de gouvernement, de sorte qu’il a fallu des transferts de propriété avant que les projets d’aménagement puissent commencer à être envisagés.

Avec la structure tripartite, l’examen et la mise à jour annuels du plan de financement à long terme (PFLT) était une composante nécessaire à l’appui de la vision unique. Le PFLT devait être approuvé par les trois paliers de gouvernement, de sorte que les discussions et la coopération ont été favorisées à tous les paliers. Une fois le PFLT avalisé, chaque proposition de projet à titre individuel était préparée puis soumise à l’approbation du gouvernement directement intéressé. Des préoccupations avaient été soulevées au sujet de la redondance apparente du processus qui consistait à obtenir des approbations pour chaque proposition de projet alors que le PFLT était déjà approuvé. Cependant, la politique du Conseil du Trésor stipule que chaque entente de contribution doit comporter des renseignements détaillés sur le projet et notamment donner des estimations précises accompagnées d’un montant maximum ainsi que faire état des processus et des contrôles de surveillance et d’évaluation en place. Le PFLT, quant à lui, se voulait seulement un plan général donnant des renseignements de base sur les projets à l’intention des parties prenantes.

Les représentants des trois paliers de gouvernement au sein du groupe de travail opérationnel ont affirmé qu’ils examinaient l’approche et le budget connexe pour chaque projet individuel. Les discussions lors des réunions étaient non partisanes et étaient influencées davantage par l’objectif mutuel de la revitalisation du secteur urbain que par les cycles politiques des trois paliers de gouvernement. L’ordre du jour des réunions était équilibré car il pouvait être établi par plus d’un palier de gouvernement. La participation des trois paliers de gouvernement a également assuré la transparence du processus de planification et celle des dépenses. Par exemple, le Secrétariat fédéral faisait un suivi trimestriel des projets et veillait à ce que les documents appropriés aient été soumis avant que les versements soient approuvés. La participation des trois paliers de gouvernement a également aidé à promouvoir des objectifs sociaux et environnementaux.

Par ailleurs, la complexité de la structure tripartite a représenté un défi dans le processus de gouvernance. Par exemple, concilier les différentes priorités des trois gouvernements demandait beaucoup de temps. S’y retrouver dans les différents processus administratifs gouvernementaux lorsqu’il s’agissait d’obtenir des approbations s’est révélé long et compliqué pour la SRSRT. De la même façon, les exigences différentes des trois paliers de gouvernement en matière de production de rapports ont alourdi le fardeau redditionnel de la SRSRT. Un autre défi a consisté à maintenir le dynamisme du programme après une élection à l’issue de laquelle l’un des gouvernements avait changé. La nouvelle administration avait généralement d’autres priorités que l’administration précédente, et parfois une toute autre perspective de l’IRSRT dans son ensemble.

Globalement, la participation fédérale a été jugée utile. Par conséquent, le rôle fédéral se poursuivra au-delà de l’échéance de mars 2013, mais les responsabilités changeront quelque peu. À partir de cette date, le gouvernement du Canada continuera de nommer quatre membres du conseil d’administration de la SRSRT et en désignera le président conjointement avec la ville et la province. Le gouvernement fédéral devrait aussi consentir à tout changement de gouvernance de la SRSRT, comme le stipule la Loi sur la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto; faire partie du comité directeur intergouvernemental de l’IRSRT; et continuer de jouer un rôle public visible dans le cadre de l’IRSRT, y compris en participant aux activités de communication au moment approprié. Toutefois, le ministre fédéral responsable de l’IRSRT n’approuvera plus le PFLT annuel de l’IRSRT et les représentants fédéraux au sein du groupe de travail opérationnel ne joueront plus qu’un rôle d’observateurs[32].

Processus d’approbation des ententes de contribution : Les délais d’approbation des ententes de contribution étaient parfois longs et ont donné lieu à certains retards, de sorte que les coûts de construction ont augmenté[33].

Un défi mentionné par les personnes interviewées a été confirmé ultérieurement par une analyse des délais d’approbation des ententes de contribution : chaque étape supplémentaire d’examen par les autorités gouvernementales donnait lieu à un délai supplémentaire dans le processus (pièce 2). Le temps moyen nécessaire pour une entente fédérale unilatérale était de 99 jours, alors que le temps moyen des ententes multilatérales était de 203 jours. Compte tenu de ces écarts notables dans les délais d’approbation, les projets ont fini par être financés presque exclusivement par des ententes unilatérales. Il faut aussi savoir que le budget des projets faisant appel aux trois paliers de gouvernement était généralement beaucoup plus important que celui des projets financés par une entente unilatérale.

De plus, conformément à une condition imposée par le Conseil du Trésor, le montant des contributions fédérales se limitait à 10 millions de dollars. Pour tout montant au-delà de ce seuil, le Secrétariat fédéral devait demander l’autorisation du Conseil du Trésor, ce qui a occasionné des retards importants car le processus d’approbation s’en trouvait rallongé de plusieurs semaines, parfois de plusieurs mois. Comme les projets comportaient souvent un vaste élément d’infrastructure, leur coût était souvent supérieur au seuil autorisé de 10 millions de dollars. Cet enjeu a été soulevé dans l’évaluation de 2008, parallèlement à une discussion d’options de rechange. Toutefois, dans une décision subséquente, le Conseil du Trésor n’a pas modifié le seuil de financement. Les conclusions du rapport de la vérification de 2005 de l’IRSRT menée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) ont contribué à renforcer cette contrainte, en recommandant que des règles plus strictes soient adoptées, avec des seuils clairement définis. Cela s’est traduit par le financement de projets de petite envergure et des ententes de contribution de petite envergure, dont chacune devait être approuvée individuellement. Par conséquent, cet aspect du financement a continué d’être une entrave pour le programme. Les modalités des ententes de contribution constituaient un autre défi[34], en ce sens que le financement ne pouvait pas être réattribué d’un projet à l’autre en cas de retard inattendu dans la mise en œuvre (par exemple des travaux qui attendaient des permis de zonage de la ville).

Pièce 2 : Délais d’approbation des ententes de contribution
Genre d’entente de contribution Temps moyen d’approbation (en jours) Montant moyen (en millions) Fourchette des montants (en millions)
Unilatérale fédérale 99 7,8 $ 0,9 $ à 21,1 $
Unilatérale provinciale 156 32,8 $ 3,4 $ à 62,1 $
Unilatérale municipale 166 15,9 $ 7,6 $ à 35,7 $
Multigouvernementale 203 51,7 $ 21,6 $ à 89,3 $
Note 1 : Parmi les quatre ententes de contribution dont le financement provenait de plus d’un gouvernement, deux étaient des ententes trilatérales (89,3 M$ et 21,7 M$) et deux des ententes bilatérales entre la ville et la province (51,3 M$ et 44,5 M$).
Note 2 : Le financement provincial, le financement municipal et le financement multigouvernemental a été calculé à partir de quatre ententes de contribution dans chaque cas et le financement fédéral, à partir de 14 ententes de contribution.

Secrétariat fédéral de l’IRSRT : Dans l’ensemble, le Secrétariat fédéral a apporté une valeur considérable à l’IRSRT — ce qu’ont confirmé les entrevues et l’étude comparative. Le Secrétariat fédéral a assuré une surveillance considérable de la SRSRT et de la gestion des contributions fédérales. Les agents examinaient les propositions de projet, préparaient les ententes de contribution, vérifiaient les paiements par rapport aux progrès, auditaient les paiements au besoin et confirmaient que les projets étaient conformes aux objectifs clés du programme. Le Secrétariat examinait le PFLT en détail et a souvent posé des questions pour s’assurer que les propositions présentaient clairement une raison d’être, des échéances et des budgets raisonnables. L’évaluation a permis de constater que les exigences redditionnelles ont apporté de la rigueur aux pratiques de la SRSRT. Le Secrétariat a également pu maintenir un équilibre entre deux éléments, à savoir répondre aux préoccupations de la SRSRT tout en fournissant une assurance au gouvernement du Canada.

Toutefois, le Secrétariat était une entité autonome créée pour suivre le ministre responsable de la région du Grand Toronto plutôt que d’être intégrée à un ministère en particulier. Par conséquent, le Secrétariat a été transféré de ministère plusieurs fois entre 2003 et 2008, ce qui a représenté un fardeau administratif significatif. En effet, le Secrétariat a été obligé de rétablir de nombreux processus administratifs après chaque transfert, notamment les modalités de versement des paiements à la SRSRT, la paye des employés et les services de soutien intégrés (p. ex. finances, services juridiques, ressources humaines, audits et évaluations) de son nouveau ministère d’accueil. Le Secrétariat est situé au ministère des Finances depuis 2008, ce qui a assuré une certaine stabilité à la fonction. De plus, la continuité et la stabilité de la gestion du Secrétariat au cours des sept dernières années ont renforcé ses capacités d’offrir une valeur ajoutée.

Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto : La mission de Waterfront Toronto, telle qu’elle a été énoncée en 2002, est [traduction] de placer Toronto à l’avant-plan des grandes villes du monde au 21e siècle en aménageant dans son secteur riverain de nouvelles collectivités, de nouveaux parcs et de nouveaux lieux publics attrayants et accessibles, favorisant la croissance économique dans les industries créatives du savoir, redéfinissant la façon dont la ville, la province et le pays sont perçus dans le monde[35]. À l’origine, il avait été prévu que cette mission durerait 25 ans.

Cependant, à l’instar des autres paliers de gouvernement, le gouvernement fédéral a fourni des capitaux de démarrage entre 2000-2001 et 2012-2013 pour assurer le lancement de l’initiative de revitalisation; le financement du gouvernement provincial s’étalera de 2000-2001 à 2016-2017 et celui de la municipalité, de 2000-2001 à 2020-2021.

En vertu de la Loi sur la SRSRT, qui régit le fonctionnement de la SRSRT, la Société ne peut lever de capitaux ni emprunter sans l’approbation des trois paliers de gouvernement. En 2007, une certaine souplesse a été apportée à la structure de financement, lorsque les trois gouvernements ont autorisé la SRSRT à recueillir des revenus en prélevant des loyers et des droits et en offrant en location ou en vendant les terrains municipaux, provinciaux et fédéraux qui lui avaient été cédés à des fins de développement.

Des modèles de financement de rechange ont été examinés et proposés dans le cadre de l’étude de 2004 de Mercer Delta et dans le rapport de 2007 de PricewaterhouseCoopers. Une possibilité consistait à passer à un modèle de société de développement responsabilisée qui disposerait de mécanismes supplémentaires pour lever des fonds, à part la vente ou la location de terrains. Une solution de rechange proposée par la SRSRT consistait en un seul paiement de transfert pluriannuel conditionnel. Une autre option était de traiter la SRSRT comme une société d’État et de lui consentir un financement de base ou financement global, c’est-à-dire un montant forfaitaire qui lui serait accordé annuellement et qui s’accompagnerait d’exigences redditionnelles. Ces options auraient élargi la flexibilité financière de la SRSRT en lui assurant plus d’autonomie, et on aurait pu s’attendre à ce que les délais attribuables aux approbations ou à des problèmes de mise en œuvre soient raccourcis. Par ailleurs, le rôle de surveillance du Secrétariat fédéral aurait été beaucoup plus complexe. L’audit mené par RHDCC en 2005 appuyait le maintien de l’approche initiale, car il recommandait des contrôles plus stricts en matière de financement et une structure de gouvernance resserrée. De plus, on avait constaté que les propositions de projet de la SRSRT manquaient occasionnellement de détails suffisants au sujet des coûts, ce qui soulignait la nécessité de mécanismes redditionnels solides. Par conséquent, le modèle de financement existant, même s’il était fastidieux, facilitait une surveillance attentive du programme et de ses dépenses.

Compte tenu de l’ampleur que continuera d’avoir le programme à l’avenir, un plan réaliste approuvé s’impose pour permettre à la SRSRT d’aller chercher des fonds supplémentaires selon ses besoins pour s’acquitter de son mandat[36]. La municipalité continuera de lui octroyer des fonds jusqu’en 2021 et la Société disposera d’autres sources de revenus, comme la vente et la location de terrains à des fins d’aménagement. Pour l’exercice 2013-2014, la SRSRT se proposait de gérer ses revenus de façon à disposer d’une réserve suffisante en cas de retards possibles dans le versement de son financement. La SRSRT a exposé cette approche générale dans sa stratégie opérationnelle et elle est actuellement en train d’élaborer une stratégie financière plus exhaustive dans son plan de revitalisation Waterfront Toronto 2.0[37], notamment des approches possibles pour aller chercher des revenus supplémentaires et atteindre l’autosuffisance, comme la possibilité d’emprunter des fonds. Ce plan n’a pas encore été examiné par les trois paliers de gouvernement. En l’absence d’une stratégie de viabilité financière approuvée et compte tenu des contraintes actuelles que lui impose la Loi sur la SRSRT, on ne sait pas exactement comment la SRSRT s’assurera de disposer du financement nécessaire pour achever les travaux d’aménagement prévus à long terme. Des retards dans la formulation et l’approbation d’un plan adéquat pourraient ralentir l’aménagement du secteur riverain.

4.2.3 Efficience et économie

Comme prévu, puisque les contributions fédérales devaient prendre fin en 2012-2013, les dépenses de fonctionnement (crédit 1) et les montants des contributions (crédit 5) ont diminué ces dernières années, car il faut moins de personnel pour gérer le nombre réduit d’ententes de contribution. La pièce 3 montre la ventilation des dépenses au cours des cinq derniers exercices financiers.

Des gains d’efficience ont été réalisés au fil des ans de diverses façons, notamment les ententes de contribution unilatérales ou bilatérales qui ont été privilégiées, de sorte que le processus d’approbation était moins long. De plus, les ententes de contribution renfermaient des clauses standard utilisées pour la plupart des projets d’IRSRT, de sorte que la plus grande partie des ententes de contribution pouvaient être approuvées sans examen supplémentaire de la part de la Direction des services juridiques du ministère des Finances.

Pièce 3 : Dépenses réelles[38]
Fonctionnement et entretien — crédit 1 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Salaires (y compris les RASE[39]) 815 974 $ 706 542 $ 678 406 $ 444 084 $ 262 847 $
Produits et services 346 951 $ 125 476 $ 247 506 $ 48 725 $ 67 003 $
Redevance ministérielle[40] S.O. 235 983 $ 227 212 $ 170 000 $ 115 000 $
Total du crédit 1 1 162 925 $ 1 068 001 $ 1 153 124 $ 662 809 $ 444 850 $
Contributions — crédit 5 77 411 044 $ 67 098 869 $ 79 453 606 $ 35 226 544 $ 9 987 006 $

Lors des réunions du GTO, les discussions entre les représentants des trois paliers de gouvernement ne visaient pas des points de vue ou des objectifs partisans — la partisannerie n’était pas de mise, ce qui a favorisé des discussions efficaces et efficientes.

Il faut également savoir que depuis 2008, la SRSRT a apporté quelques changements à ses processus afin d’en accroître l’efficience. Par exemple :

  • la SRSRT a décidé de recourir à des services juridiques internes, plutôt que d’avoir recours à des services de l’extérieur comme c’était le cas à l’origine; et,
  • la SRSRT a mis en œuvre des services d’approvisionnement plus efficients.

Cependant, la contribution fédérale de 500 millions de dollars a été versée plus tard que prévu. À l’origine, le paiement final devait être versé en 2007-2008, mais il ne l’a été qu’en 2012-2013. Par conséquent, la contribution a permis d’en faire moins que ce qui avait été prévu à l’origine[41], car les retards ont occasionné un accroissement des coûts au fil du temps, par exemple les coûts de construction. Il faut faire remarquer que des retards se produisent souvent dans des projets d’infrastructure complexes, particulièrement ceux qui relèvent d’un régime gouvernemental tripartite.

5.0 Conclusion

Dans l’ensemble, on a constaté que l’IRSRT était pertinente et qu’elle avait atteint les résultats énoncés de manière efficiente, en plus d’avoir donné certains résultats positifs inattendus. Toutefois, l’analyse de la structure et des processus de gouvernance a permis de dégager des « leçons apprises » qui pourraient éclairer à l’avenir les vastes programmes de contributions qui recoupent plusieurs paliers de gouvernement fédéral ou qui font appel à plusieurs ministères fédéraux. On reviendra sur ces leçons ci-dessous.

La participation des trois paliers de gouvernement à l’IRSRT s’est révélée utile pour les raisons suivantes :

  • Le soutien des trois paliers de gouvernement a renforcé la crédibilité du programme et a assuré un soutien plus vaste que ce qui aurait été possible autrement.
  • La collaboration, parallèlement à un plan d’ensemble (par exemple le plan de financement à long terme), a favorisé une vision cohérente unique.
  • Les objectifs sociaux et environnementaux de chaque palier de gouvernement ont progressé plus facilement.
  • Vu la présence de multiples partenaires et intervenants, il est devenu important d’assurer la reddition de comptes et la transparence pour les trois paliers de gouvernement et les investisseurs de l’extérieur.

L’évaluation a permis de déterminer que le Secrétariat fédéral a été efficace lorsqu’il s’agissait de préserver une approche de planification cohésive et d’assurer la surveillance des projets faisant appel à de multiples partenaires ainsi qu’à de vastes sommes d’argent. Les exigences redditionnelles du Secrétariat ont apporté de la rigueur aux pratiques de l’IRSRT.

Pour autant, l’évaluation a permis de constater que les mécanismes utilisés pour régir les systèmes tripartites et le financement des projets devraient être réexaminés soigneusement, l’objectif étant d’établir un équilibre entre une surveillance adéquate et suffisamment de flexibilité pour répondre aux besoins du programme. La rigidité des structures de financement a occasionné des retards dans la mise en œuvre des projets, ce qui s’est traduit par une augmentation des coûts. C’était particulièrement vrai pour l’IRSRT qui comptait un grand nombre de projets d’infrastructure. Voici des changements à la structure de financement qui pourraient être envisagés au moment de la planification de programmes de financement à l’avenir :

  • Le seuil de 10 millions de dollars pour les ententes de contribution a posé des défis; une meilleure façon de faire serait peut-être de déterminer un seuil maximum pour les contributions qui correspond aux risques du programme et satisfait ses besoins. La suffisance de ce maximum pourrait être réexaminée périodiquement.
  • Une structure de financement plus flexible permettrait vraisemblablement d’améliorer l’efficience. On a vu des options en ce sens dans la section 4.2.2. Toutefois, la recherche d’une structure plus efficiente devrait être mise en balance avec le risque associé au programme.
  • Peu importe le mécanisme de financement retenu, la rationalisation des exigences redditionnelles entre les trois paliers de gouvernement contribuerait à réduire le fardeau des rapports.

Étude comparative

L’objet de cette étude était de comparer l’IRSRT à un programme semblable pour repérer les pratiques exemplaires en matière de gouvernance et de gestion de programmes de grande envergure, en particulier des programmes intégrant des projets de construction d’infrastructure. Le programme d’aménagement des sites des Jeux olympiques de Vancouver a été choisi parce que la conception des systèmes était semblable à celle de l’IRSRT.

Le Comité d’organisation des Jeux olympiques de Vancouver (COVAN), qui était une société sans but lucratif, a été mis sur pied le 30 septembre 2003 et chargé de la planification et de l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2010. Sa mission était de veiller à ce que des avantages sociaux et économiques en découlent ainsi que des legs durables pour les Canadiens et les Canadiennes. Le COVAN avait un conseil d’administration composé de 20 membres désignés par les trois paliers de gouvernement, le Comité olympique canadien, le Comité paralympique canadien et les Premières Nations locales. Un Secrétariat fédéral avait été constitué au sein du ministère du Patrimoine canadien et il a assuré l’administration diligente du financement et offert des fonctions de secrétariat pour coordonner la participation de plusieurs ministères, organismes et comités fédéraux aux divers dossiers concernant les Jeux.

Le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial avaient chacun engagé 290 millions de dollars dans le cadre d’ententes de contribution pour l’aménagement des sites des Jeux olympiques de Vancouver. Les villes de Vancouver, de Whistler et de Richmond ont investi 380 millions de dollars de plus. Les sites comprenaient des sites consacrés aux compétitions à proprement parler et d’autres sites, comme le Centre olympique et paralympique de Vancouver, le Parc olympique et paralympique de Whistler, l’Anneau de Richmond et les villages olympiques et paralympiques de Vancouver et de Whistler. Tous ces sites ont remporté le prix international d’excellence pour des pratiques de construction écologiques décerné par la GLOBE Foundation et le World Green Building Council. En plus de l’aménagement des sites, différents partenaires de financement ont créé le Fonds de dotation des Jeux (FDJ) pour assurer du financement opérationnel pour divers sites et financer le sport amateur et le perfectionnement des entraîneurs partout au Canada. Le gouvernement fédéral et la province ont chacun engagé 55 millions de dollars pour le FDJ.

On a constaté suffisamment de points communs entre l’IRSRT et le COVAN pour qu’une comparaison intéressante puisse être faite des processus de gouvernance. Pour chaque programme : 1) les trois paliers de gouvernement (fédéral, provincial et municipal) ont fourni du financement et assuré une surveillance; 2) des secrétariats fédéraux avaient été mis sur pied et leurs rôles et responsabilités étaient semblables; 3) les paiements de transfert étaient classés dans la catégorie des programmes de subventions et de contributions; 4) la taille et l’importance des programmes étaient semblables pour le gouvernement fédéral; et 5) chaque programme revêtait une dimension internationale pour le Canada.

Comme on pouvait s’y attendre, il y avait aussi un certain nombre de différences entre les deux programmes. Par exemple, les échéanciers des projets n’étaient pas comparables : le COVAN devait respecter des délais fixes et immuables sur une période de sept ans, tandis que les délais de l’IRSRT ont été prolongés lorsque la candidature de Toronto aux Jeux olympiques d’été de 2008 n’a pas été retenue. L’étude comparative a pris ces différences en considération, mais s’est concentrée sur les processus de gouvernance entourant le financement et les approbations, en s’attachant particulièrement à la composante d’infrastructure des deux programmes. Les sections qui suivent présentent et analysent les pratiques exemplaires des deux programmes.

Secrétariats fédéraux

Le Secrétariat de l’IRSRT et celui du COVAN ont tous deux joué des rôles importants pour le gouvernement fédéral. Tout en fournissant de l’orientation à la SRSRT et au COVAN, les secrétariats fédéraux ont coordonné la participation du gouvernement fédéral et veillé à ce que les politiques, les lois et les règlements fédéraux soient respectés. Ils ont également fait un suivi de la mise en œuvre des grands projets de construction pluriannuels par le biais d’un contrôle continu, d’audits et d’évaluation des projets et ils ont tenu des séances d’information régulières avec la haute direction. Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT a fourni un apport au Plan de financement à long terme (PFLT) et le Secrétariat fédéral des Jeux olympiques de Vancouver a adopté un plan opérationnel pour son programme. Ces documents de planification ont contribué à faire en sorte que les activités et extrants demeurent conformes aux priorités du programme.

En outre, les deux secrétariats fédéraux ont assuré continuité et stabilité à leurs programmes respectifs. Le Secrétariat de l’IRSRT a été transféré d’un ministère à un autre à plusieurs reprises avant 2009, ce qui a alourdi considérablement le fardeau administratif; toutefois, les données et la documentation du programme étaient conservées en autonomie au Secrétariat, ce qui a réduit les défis des ajustements fréquents. Au cours des cinq dernières années, le Secrétariat a été hébergé au ministère des Finances, ce qui a stabilité la mise en œuvre du programme. Toutefois, la situation n’était pas idéale, puisque ce ministère ne met habituellement pas en œuvre de programmes d’infrastructure. Dans le cas des Jeux olympiques de Vancouver, un cadre fédéral de coordination exposait la structure de gouvernance et désignait le Secrétariat fédéral comme guichet unique pour la trentaine de ministères, organismes et comités fédéraux ayant participé à l’organisation des Jeux.

Structure multipartite

Comme la nature tripartite de l’IRSRT et l’existence du PFLT, la nature multipartite des Jeux olympiques de Vancouver, l’entente multipartite et le plan opérationnel ont contribué au maintien d’une vision unique tout au long du programme, tout en permettant à chaque palier de gouvernement de se concentrer sur ses priorités. La structure multipartite a également contribué à réduire les répercussions des cycles politiques sur les programmes (p. ex., élections ou changements dans les priorités gouvernementales), car le plan d’action était déterminé conjointement par des représentants des trois paliers de gouvernement. De plus, la participation du secteur public a favorisé la promotion d’un plan d’action commun reposant sur les avantages sociaux et économiques à long terme. Par exemple, les objectifs de l’IRSRT comprenaient des occasions accrues de développement, des processus environnementaux sains et une gestion environnementale saine, tandis que les Jeux olympiques de Vancouver étaient censés offrir des legs d’ordre sportif, social, culturel et environnemental pour toute la population canadienne.

Structure de financement

Le degré de flexibilité de la structure de financement s’est répercuté sur l’efficience du processus d’approbation. Pour les Jeux olympiques de Vancouver, le gouvernement fédéral et la province ont relevé leur engagement respectif, qui est passé de 235 millions de dollars à 290 millions de dollars dans chaque cas pour l’aménagement des sites sportifs, et ce, pour suivre la hausse des coûts de construction. De plus, l’établissement d’un partenariat avec la Colombie-Britannique a permis de gérer les interruptions dans les flux de trésorerie, la province ayant moins de restrictions en matière de financement que le gouvernement fédéral. Le cycle de financement annuel et les prévisions des flux de trésorerie établies par les gestionnaires de projet ne correspondaient pas toujours aux besoins des projets. Par exemple, lorsque les travaux de construction se sont accélérés ou ont ralenti en hiver à cause des conditions climatiques, la province était plus facilement en mesure de combler des pénuries temporaires de liquidités que le gouvernement fédéral.

La participation des trois paliers de gouvernement, toutefois, a occasionné certains retards administratifs reliés au processus d’approbation des ententes de contribution, qui se sont traduits par des interruptions des flux de trésorerie pour la SRSRT comme pour le COVAN. La SRSRT et le COVAN ont adopté des stratégies d’atténuation et ont travaillé en collaboration avec leurs partenaires de financement respectifs pour faire face à ces défis. Cela a aidé à minimiser les impacts des structures de paiement existantes, qui n’étaient pas toujours assez flexibles pour de gros projets de construction pluriannuels. En outre, le modèle de financement de l’IRSRT a été rationalisé au cours des dernières années, en ce sens que les ententes de contribution unilatérales ont été privilégiées, quand c’était possible, ce qui a considérablement réduit les délais d’approbation. Ce modèle a facilité la gestion du programme et allégé le fardeau de la négociation d’ententes de contribution, tout en respectant les politiques fédérales.

Références

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Waterfront Toronto. Long-term Funding Plan, 2011-12, 2012-13.

Waterfront Toronto. News. Waterfront Toronto invites you to participate in a virtual townhall, le 25 septembre 2013. Consultation le 1er août 2013.

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Waterfront Toronto. Sustainability Framework, le 27 juillet 2005. Consultation le 1er août 2013.

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Waterfront Toronto. Waterfront Toronto Strategic Business Plan 2011-12, le 29 juin 2011. Consultation le 30 juillet 2013.

Annexe A : Modèle logique

Annexe A : Modèle logique

[Annexe A - version texte]

Annexe B : Processus d’approbation des ententes de contribution

Annexe B : Processus d’approbation des ententes de contribution

[Annexe B - version texte]

Annexe C : Enjeux examinés dans le cadre de l’évaluation et méthodes d’enquête

Enjeux examinés dans le cadre de l’évaluation et méthodes d’enquête
Note : Le « X » dénote que cette méthode a été utilisée
Enjeux examinés et questions d’évaluation Méthodes d’enquête Pages

Examen de la documentation Évaluations et surveillance Entrevues Étude comparative
Besoin continu du programme, conformité aux priorités du gouvernement et harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement          
Pertinence 1 : Dans quelle mesure le rôle, la mission, les objectifs et les activités de l’IRSRT étaient-ils conformes aux priorités, objectifs, rôles et responsabilités du gouvernement fédéral? X   X   8-9
Pertinence 2 : La contribution fédérale découlait-elle d’un besoin démontrable? Les projets ont-ils été sélectionnés en fonction d’un besoin démontrable? Ces projets étaient-ils conformes aux objectifs du gouvernement fédéral?     X   9
Conception et mise en œuvre du programme          
Rendement 1 : Dans quelle mesure la structure de gouvernance et les processus ont-ils contribué à la réalisation efficace et efficiente du mandat de l’IRSRT et de ses objectifs? Un autre modèle aurait-il été plus efficient? X X X X 15-19, 22-23
Rendement 1a : Quelle valeur ajoutée le système de gouvernance tripartite a-t-il apportée? Y a-t-il un autre système plus efficace qui aurait permis d’assurer la supervision nécessaire? X   X X 15-16, 22-23
Rendement 1b : Dans quelle mesure le Secrétariat de l’IRSRT a-t-il représenté une valeur ajoutée? Dans quelle mesure a-t-il contribué à l’efficience et à l’efficacité des opérations et de la gestion de l’IRSRT? X   X X 17, 22-23
Réalisation des résultats escomptés          
Rendement 2 : Dans quelle mesure les résultats attendus de l’IRSRT ont-ils été réalisés? Quels facteurs ont empêché ou facilité la réalisation de ces résultats? X X X   10-14
Rendement 3 : Quelles ont été les conséquences imprévues (bonnes ou mauvaises) de ce programme? X   X   14
Efficience et économie          
Rendement 4 : Quels éléments importants ont permis ou empêché l’exécution efficace et efficiente des ententes de contribution? Certaines conditions ont-elles permis d’assurer et de maintenir la dynamique du système tripartite? X X X X 19-20, 22-23
Rendement 5 : Quelles ont été les tendances au chapitre des sources de financement par rapport aux dépenses de la SRSRT? La SRSRT a-t-elle une stratégie réaliste en place pour assurer sa viabilité à l’échéance du financement gouvernemental? X   X   19-20
Rendement 6 : Quelles leçons ont été tirées du programme? X   X X 20-23

Annexe D : Le secteur riverain de Toronto

Annexe D : Le secteur riverain de Toronto

[Annexe D - version texte]

Annexe E : Échantillon de projets de l’IRSRT

Échantillon de projets de l’IRSRT
Projets Montant Objectifs
Ententes trilatérales    
Embellissement permanent du district Port Lands Total : 14 168 836 $
M : 1 865 727 $
P : 2 303 109 $
F : 10 000 000 $
Commencer les travaux d’aménagement dans le district Port Lands, et notamment : rue Leslie, terrains de sport de transition, piste Martin Goodman et corridors d’accès au Parc du lac Ontario.
Ajout d’une deuxième plateforme à la station de métro Union Total : 86 233 000 $
M : 40 000 000 $
P : 30 000 000 $
F : 16 233 000 $
Installer une deuxième plateforme au sud de la plateforme existante pour améliorer la circulation pour les usagers de la Toronto Transit Commission (TTC) et du réseau GO.
Ententes fédérales    
Parc Tommy Thompson 7 800 000 $ Terminer la mise en œuvre du plan maître du Parc Tommy Thompson. Une fois les travaux terminés, le parc aura été intégralement transformé en un parc à l’état naturel en milieu urbain et servira à des activités récréatives et touristiques.
Conception de parcs dans le district East Bayfront et d’une promenade longeant le bord de l’eau 8 678 000 $ Terminer la conception des parcs et des lieux publics dans le district East Bayfront.
Terrains de sport de transition 5 000 000 $ Aménager des terrains de sport dans le district Port Lands à l’intention des résidents de Toronto et de la Région métropolitaine de Toronto tout en remettant en état des terrains dégradés sous-utilisés.
Parc et square de la rivière Don — Construction 9 800 000 $ Aménager le parc et le square de la rivière Don, et notamment réaliser des travaux de préparation des sites, de mise en place des installations et de réaménagement du relief du sol pour assurer une protection contre les risques d’inondation.
Aménagement de la plage Sugar Beach au Canada – services et installations spéciales 4 560 724 $ Terminer l’aménagement des installations de service et des installations spéciales pour la plage Sugar Beach au Canada, et notamment : dispositifs d’écoulement des eaux pluviales et installations sanitaires, dispositifs d’eaux domestiques, dispositifs de traitement des eaux, installations électriques et éclairage dans le stationnement.
Plage Sugar Beach au Canada – routes, aménagement paysager et dispositifs et accessoires 6 826 761 $ Terminer les travaux d’aménagement de la plage Sugar Beach au Canada, et notamment les routes et le pavage, l’aménagement paysager et les dispositifs et accessoires.
Parc de la Plage Sugar Beach au Canada – préparation du site 917 818 $ Terminer la préparation du site du parc de la plage Sugar Beach au Canada.
Naturalisation et protection contre les inondations de la rivière Don – Phase 2 1 299 990 $ Mener à bien les évaluations environnementales de l’embouchure de la rivière Don au point de jonction avec le secteur Nord-est du port intérieur de Toronto.
Acquisition de terrains stratégiques au 291, boul. Lake Shore Est 12 404 239 $ Acheter le 291, boul. Lake Shore Est, dans le district East Bayfront.
Square Harbourfront Canada – planification et conception 3 500 000 $ Réaliser une étude de viabilité pour évaluer la conception, la programmation et la faisabilité financière de travaux visant à transformer un stationnement de surface de 3,5 acres en un parc urbain et un centre culturel dynamiques à usages mixtes au-dessus d’un nouveau stationnement souterrain.
District West Don Lands (WDL) – traitement des sols 4 300 000 $ Retirer approximativement 75 000 mètres cubes de terre provenant du district WDL et mettre en œuvre un projet pilote de remise en état des sols qui remettra l’équivalent d’approximativement 25 000 mètres cubes de terre.

1 Le Plan d’évaluation quinquennal a été établi en conformité avec la Politique sur l’évaluation du gouvernement du Canada, qui stipule que toutes les dépenses de programme directes des ministères doivent être évaluées au moins tous les cinq ans. Pour obtenir le Plan d’évaluation quinquennal, il suffit d’en faire la demande à la VIE du ministère des Finances Canada.

2 Plan opérationnel stratégique de Waterfront Toronto.

3 On trouvera une ventilation détaillée des dépenses de chaque exercice financier à la pièce 3 de la Section 4.2.3.

4 Il s’agit des objectifs généraux selon le cadre de référence initial. Les résultats attendus de l’IRSRT sont énumérés dans la section 3.0 et on les retrouve dans le modèle logique de l’annexe A.

5 Documents internes, ministère des Finances.

6 Conformément au Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert du Conseil du Trésor.

7 Une présentation au Conseil du Trésor approuvée en avril 2007 (document no 833532) prolongeait l’IRSRT jusqu’au 31 mars 2011. Ensuite, en 2009, les ministres ont approuvé une nouvelle prolongation jusqu’au 31 mars 2012.

8 Le Secrétariat fédéral a élaboré un certain nombre d’outils pour veiller à ce que les propositions de projet réunissent les bons éléments : des lignes directrices sur les exigences relatives aux propositions, des lignes directrices sur l’examen des propositions, des lignes directrices sur les rapports financiers et les rapports d’étape, et un gabarit d’entente de contribution. Le gabarit a été produit au début de l’initiative, mais il a été réexaminé par les Services juridiques du ministère des Finances Canada lorsque le programme a été transféré au ministère en 2008.

9 Ce processus est illustré à l’annexe B.

10 Les enjeux visés par l’évaluation et les méthodes d’enquête correspondantes sont énumérés dans le tableau de l’annexe C. Les enjeux sont conformes aux questions fondamentales énoncées dans la Directive sur la fonction d’évaluation du Conseil du Trésor.

11 Une infrastructure urbaine revitalisée assortie d’une gestion évaluation améliorée permettrait de supposer que les résultats finaux (c’est-à-dire développement urbain durable et renouvellement de l’infrastructure) ont été atteints.

12 L’élaboration d’une stratégie de mesure du rendement est une exigence du Conseil du Trésor.

13 Le Secrétariat fédéral, le Secrétariat municipal ainsi que l’équipe chargée du programme au sein du gouvernement provincial.

14 Ce groupe comprend les membres du conseil d’administration de la SRSRT ainsi que des membres du personnel de la SRSRT.

15 Par exemple, selon la figure 3 du rapport d’évaluation de 2008 de l’IRSRT, 69 % de toutes les entreprises du secteur riverain ne connaissaient pas ou connaissaient peu les activités de l’IRSRT.

16 Cette information est tirée du Plan d’action économique de 2013 du gouvernement fédéral.

17 Selon l’indice des grandes villes du monde de 2012 produit par A.T. Kearney et le Chicago Council on Global Affairs, Toronto se classait au 16e rang dans le monde pour les critères suivants : niveaux d’activité commerciale, échange d’information, engagement politique, capital humain et expérience culturelle.

18 Les sommes d’argent sont en dollars constants.

19 On trouvera à l’annexe D une carte de la région indiquant les principaux districts visés.

20 Le modèle des intrants-extrants a été élaboré par urbanMetrics, le cabinet qui a rédigé le rapport. Il s’inspire des tableaux de Statistique Canada sur les intrants-extrants.

21 Trois projets ont été annulés. Par exemple, ShakespeareWorks s’est révélé un échec commercial qui s’est soldé par l’insolvabilité de l’entreprise.

22 D’après des résultats estimés à l’issue des travaux d’aménagement qui sont présentés dans l’étude sur l’impact économique, p. 64.

23 Espace à usage institutionnel réfère au campus du Collège George Brown et au YMCA local.

24 Leadership in Energy and Environmental Design (LEED).

25 Les normes minimales pour les immeubles écologiques définissent des mesures et des cibles de rendement minimales pour les travaux de construction qui se rapportent à l’énergie, à l’eau, aux déchets, aux transports et aux matériaux. Elles ont été élaborées en 2006 à l’origine et leur mise à jour la plus récente remonte à 2012.

26 Les prix GLOBE sont les prix environnementaux annuels les plus prestigieux du Canada pour des réalisations exceptionnelles en gérance de l’environnement.

27 Economic Impact Study, pp. ii-ix.

28 Idem, p. 72.

29 Idem, p. 64.

30 Les travaux de construction du Queen’s Quay doivent se terminer en 2015, avant la tenue des Jeux panaméricains. Toutefois, les travaux de construction et de transformation dans d’autres districts du secteur riverain se poursuivront jusqu’à la fin du mandat de Waterfront Toronto.

31 David Peterson, président du comité qui a présenté la candidature de Toronto en 2009, a dit de l’IRSRT que ce nouveau projet d’aménagement répondra exceptionnellement bien aux besoins des Jeux et qu’un patrimoine exceptionnel sera légué à la ville de Toronto.

32 Ce nouveau rôle a été exposé dans une note d’information au Ministre des Finances qui a été approuvée en décembre 2012.

33 Par exemple, la hausse des coûts de construction attribuable à l’inflation a été citée comme une des raisons du relèvement du montant réservé à l’un des projets notés comme étant en retard dans le PFLT.

34 L’annexe G de la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor expose les dispositions que doivent comprendre les ententes de financement relatives à des contributions, et notamment que le financement doit être utilisé pour le but décrit dans l’entente.

35 Waterfront Toronto’s Annual Report 2002-03, p. 1.

36 En vertu de la Loi sur la SRSRT adoptée par la province en 2002, la SRSRT s’est vu confier un mandat de 25 ans.

37 La stratégie financière tiendra compte du nouveau règlement municipal de Toronto sur les frais de développement entré en vigueur le 1er novembre 2013 et elle comprend le financement de projets énumérés dans la version préliminaire du plan Waterfront Toronto 2.0. Les frais de développement sont des droits imposés par la municipalité aux promoteurs au moment de la délivrance de permis de construction qui vont contribuer à financer l’infrastructure nécessaire pour la fourniture de services municipaux aux nouveaux sites, comme les rues et les canalisations d’eau.

38 Les données ont été fournies par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT.

39 Régimes d’avantages sociaux des employés.

40 La redevance ministérielle est le montant facturé au Secrétariat fédéral de l’IRSRT pour l’utilisation des services ministériels (par ex., services juridiques, services de communication, etc.)

41 Le Plan de gestion de 2012-2013 indiquait que les estimations initiales des coûts (en 2001) étaient de 17 milliards de dollars en tout sur 30 ans. Les estimations avaient doublé en 2012-2013 pour atteindre 34 milliards de dollars; l’une des principales raisons citées en était la montée en flèche des coûts de construction.