Archivé - Protection des infrastructures essentielles et protection civile Rapport d’évaluation sommative Projet exécuté pour le compte du ministère des Finances Canada

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5 mai 2008


Table des matières

Résumé

1 Contexte

1.1 Introduction
1.2 Description de l’Initiative
1.3 Évaluation des objectifs et des enjeux
1.4 Méthodologie

2 Constations et conclusions de l’évaluation

2.1 Pertinence

2.2 Atteinte des objectifs

2.3 Efficacité au plan du coût et autres choix

3 Conclusions sommaires

3.1 Pertinence
3.2 Atteinte des objectifs
3.3 Efficacité au plan du coût et autres choix

4 Annexe

Annexe 1: Grille de recension des documents
Annexe 2: Guide des entrevues


Résumé

Contexte

Le présent rapport contient les constatations, les conclusions et les recommandations de l’évaluation sommative des activités du ministère des Finances du Canada (MFC) dans le cadre du volet de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (PIE et PC) de l’Initiative globale sur la sécurité publique et l’antiterrorisme, pour la période comprise entre 2002–2003 et 2006–2007. L’évaluation a porté sur la pertinence des activités du MFC, sur leur efficacité au plan du coût, ainsi que sur les progrès réalisés par rapport aux objectifs énumérés ci­après.

  • Élaborer un cadre et des processus de communications pour traiter des événements et situations d’urgence ou de crise négatifs dans le secteur financier à l’échelle nationale et internationale.
  • Encourager les participants du secteur financier à établir et à élaborer des programmes et des plans de protection des infrastructures essentielles, de même qu’à coordonner ces programmes et plans.

Pertinence

Le ministère des Finances du Canada sert de courroie de transmission de l’information provenant d’autres ministères et organismes gouvernementaux de même que d’organismes internationaux et étrangers pour le profit des institutions, des organisations et des associations faisant partie du secteur financier. De plus, il représente le secteur financier lors de rencontres et d’activités d’organismes fédéraux et internationaux.

Les objectifs et activités à long terme du Ministère sont conformes aux buts globaux de l’Initiative. Les énoncés des objectifs et des activités établis tout au début de la participation du Ministère tendent à décrire l’approche à prendre plutôt que les buts à atteindre. Davantage de clarté et de précision entourant les objectifs et activités aurait été d’une grande utilité, non seulement pour exécuter le travail, mais aussi pour évaluer les progrès.

La participation du MFC à l’Initiative continue d’être nécessaire, bien que les intervenants interviewés aient indiqué qu’une expansion du rôle s’impose—le MFC doit assumer la direction de l’exécution des mesures de PIE et de PC, ce qui comprend des simulations d’exercices sur maquette et des exercices de plus grande envergure pour mettre à l’essai des aspects particuliers des plans d’urgence ou des plans de continuité des opérations.

Atteinte des objectifs

Les objectifs constituent essentiellement des énoncés des activités qui doivent avoir lieu et, en ce sens, ils ont été atteints étant donné :

  • qu’un cadre de communications à utiliser pendant les crises a été établi, et
  • que l’on peut présumer que les activités exécutées constituent une forme d’encouragement et de coordination.
  • Des objectifs à court terme peuvent être dérivés des activités prévues, à savoir :
  • mieux faire connaître les infrastructures essentielles, les interdépendances ainsi que les plans de continuité des opérations et de protection civile dans le secteur financier, et
  • assurer des communications efficaces pendant les étapes de planification et en cas d’urgence ou de crise touchant le secteur financier.

On constate que, depuis le lancement de l’Initiative, la connaissance de la PIE et de la PC dans le secteur financier s’est accrue, ce qui tient en partie aux activités du MFC, en partie à l’expérience acquise par les institutions financières en matière de traitement des urgences réelles (pendant la durée de l’Initiative) et en partie aux exigences plus rigoureuses du surintendant des institutions financières (sous l’influence du MFC).

Le MFC compte principalement sur les mécanismes en vigueur et sur les événements spéciaux pour assurer les communications au cours des étapes de planification de la PIE et de la PC. L’équipe d’évaluation n’a trouvé aucune preuve de l’établissement d’un cadre de communications qui veille à ce que les besoins en communications de toutes les organisations et administrations publiques pertinentes soient pris en compte ni de l’établissement de processus ou de structures qui évitent le dédoublement et assurent l’uniformité des messages.

Efficacité au plan du coût et autres choix

Le recours aux mécanismes décisionnels et de communications en vigueur a assuré l’efficacité au plan du coût des activités du MFC.

1 Contexte

1.1 Introduction

Le présent rapport contient les constatations, les conclusions et les recommandations d’une évaluation sommative de l’Initiative de protection des infrastructures essentielles et de protection civile, s’inscrivant dans l’Initiative globale sur la sécurité publique et l’antiterrorisme.

1.2 Description de l’Initiative

Le budget de 2001 a prévu le versement de 190 millions de dollars sur cinq ans à douze organismes fédéraux au titre de la sécurité publique et de l’antiterrorisme (SPAT) pour renforcer la capacité du Canada en matière de protection civile (PC) et de protection des infrastructures essentielles (PIE). Cette initiative était dirigée par le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC), qui est devenu Sécurité publique Canada, en collaboration avec onze autres organismes, dont le ministère des Finances.

Le ministère des Finances est le principal ministère de liaison chargé du secteur financier sous réglementation fédérale. Les objectifs à long terme suivants ont été établis :

  • Élaborer un cadre et des processus de communications pour traiter des événements et situations d’urgence ou de crise négatifs dans le secteur financier à l’échelle nationale et internationale.
  • Encourager les participants du secteur financier à établir et à élaborer des programmes et des plans de protection des infrastructures essentielles, de même qu’à coordonner ces programmes et plans.

Dans le cadre de cette initiative, 1,4 million de dollars ont été attribués au ministère des Finances sur cinq ans (de 2002–2003 à 2006–2007) pour l’exécution des activités suivantes :

  • Coordonner les efforts avec Sécurité publique Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC), la Banque du Canada (BC) et l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) afin de mieux faire connaître les infrastructures essentielles, les interdépendances ainsi que les plans de continuité des opérations (PCO) et de protection civile dans le secteur financier.
  • Travailler de concert avec les institutions financières et les associations de l’industrie afin de mieux faire connaître les infrastructures essentielles, les interdépendances ainsi que les plans de continuité des opérations et de protection civile dans le secteur financier et d’encourager les institutions financières à adopter les mesures d’urgence qui conviennent.
  • Entretenir des rapports avec Sécurité publique Canada, les provinces, l’administration américaine et d’autres administrations étrangères concernant les nouveautés et les progrès dans ces domaines.
  • Coordonner les procédures de planification des mesures d’urgence et les documents de référence sur ces procédures avec les organismes du secteur financier, les institutions financières et les associations de l’industrie.

Le Ministère a confié ces activités additionnelles à l’effectif en place à la Division du secteur financier.

1.3 Évaluation des objectifs et des enjeux

La présente évaluation sommative a été menée parce que le CT avait demandé que soit évaluée l’initiative de la SPAT. Elle a porté sur les enjeux et questions suivants, pour la période comprise entre le début du financement et janvier 2007.

Pertinence

  • Une vision et une série d’objectifs clairs et pertinents ont-ils été adoptés pour les activités menées dans le cadre de l’initiative?
  • La contribution du Ministère à l’initiative était-elle conforme aux priorités pangouvernementales en matière de protection civile?
  • La contribution du Ministère est-elle toujours nécessaire?

Atteinte des objectifs

  • Les activités prévues ont-elles été mises en œuvre et exécutées? Ont-elles donné les résultats prévus?
  • Dans quelle mesure les objectifs globaux ont-ils été atteints?
  • Des résultats inattendus ont-ils été obtenus?

Efficacité au plan du coût et autres choix

  • Les structures décisionnelles et de gestion appropriées ont­elles été instaurées pour atteindre les objectifs du programme?
  • Les objectifs ont-ils été atteints d’une manière efficace au plan du coût?
  • Faut-il prendre en compte des options ou des solutions de rechange pour augmenter l’efficacité au niveau du coût ou l’efficience de la prestation?

1.4 Méthodologie

L’évaluation a suivi deux champs d’enquête : un examen de documents et des entrevues avec des répondants clés.

L’examen de documents a poussé plus loin celle qui avait été menée dans le cadre de l’évaluation formative et a porté notamment sur les documents énumérés à l'annexe 1.

En tout, 19 représentants des organismes suivants ont été interviewés :

  • le ministère des Finances;
  • le Bureau du surintendant des institutions financières;
  • la Banque du Canada;
  • l’Association canadienne des paiements;
  • l’Association des banquiers canadiens;
  • Sécurité publique Canada;
  • le ministère des Finances de l’Ontario;
  • Gestion des situations d’urgence Ontario;
  • la Société d’assurance-dépôts du Canada;
  • l’Agence de la consommation en matière financière du Canada.

Le guide des entrevues, reproduit à l’annexe 2, a servi de liste de contrôle pour veiller à ce que tous les enjeux pertinents aient été abordés avec chaque personne interviewée.

2 Constations et conclusions de l’évaluation

Les questions de l’évaluation ont orienté les efforts de collecte des données, mais elles n’ont pas été jugées satisfaisantes à titre de principe d’organisation du rapport. C’est pourquoi la présente section s’articule donc autour des thèmes principaux qui sont ressortis de chaque enjeu d’évaluation.

2.1 Pertinence

2.1.1 Objectifs

L’un des objectifs de la présentation au Conseil du Trésor portant le financement de l’ensemble de l'initiative de la SPAT est d’« assurer un monde plus sûr et plus sécurisé » pour « garantir la santé, la sûreté, la sécurité et le bien-être économique du Canada et des Canadiens. » L’énoncé de la vision de la Direction de la politique du secteur financier du ministère des Finances du Canada est « servir l’intérêt public canadien en élaborant des politiques et en fournissant des conseils pour promouvoir l’intégrité, la stabilité et la compétitivité du système financier canadien. » Cet énoncé couvre la gamme complète des activités de la Direction et, ainsi, s’applique au rôle que le ministère des Finances du Canada assume dans le cadre de l’initiative de la SPAT. Un énoncé de vision particulier pour ce rôle ne semble toutefois pas exister.

Les objectifs à long terme du ministère des Finances du Canada et les quatre volets des activités de programmes établis pour l’utilisation des fonds au titre de la SPAT concordent avec les buts globaux de cette initiative sur une période de cinq ans. Les énoncés des objectifs et des activités ont été rédigés tout au début de la participation du Ministère et avaient tendance à décrire l’approche à retenir plutôt que les buts à atteindre. Le recours à des termes tels que « coordonner », « mieux faire connaître », « travailler de concert avec », « encourager », et « établir des rapports » se sont révélés moins utiles à mesure que l’initiative évoluait et devenait davantage centrée sur les résultats et les jalons. Par conséquent, davantage de clarté et de précision entourant les objectifs et activités aurait été d’une grande utilité, non seulement pour exécuter le travail, mais aussi pour évaluer les progrès.

Un examen des objectifs de l’initiative globale de la SPAT et de ceux d’autres activités connexes du gouvernement fédéral, comme le Programme national de protection des infrastructures essentielles, a montré que les priorités pangouvernementales et les résultats escomptés n’avaient pas changé sensiblement au cours de la période visée par l’examen. Les énoncés des objectifs et des activités du ministère des Finances du Canada étaient conformes à ces priorités et résultats escomptés tout au long de la période visée.

Même si cet élément n’est pas expressément indiqué dans les objectifs, le MFC estime que son rôle s’applique uniquement aux institutions financières fédérales et non à l’ensemble du secteur financier (p. ex., les institutions sous réglementation provinciale ne sont pas prises en compte). Puisque la SPAT ne se limite pas aux secteurs sous réglementation fédérale, il semblerait donc exister un écart qu’une initiative renouvelée pourrait combler. Autrement, les éventuels objectifs révisés doivent préciser qu’ils s’appliquent uniquement au secteur financier sous réglementation fédérale.

Recommandation

Que les objectifs de la deuxième étape de l’initiative de la SPAT soient plus clairs et plus précis et qu’ils tiennent compte du rôle et du secteur de compétence du MFC.

2.1.2 Besoin soutenu

2.1.2.1 Rôle actuel

Le Ministère s’acquitte de son rôle en servant de courroie de transmission de l’information provenant d’autres ministères et organismes gouvernementaux ainsi que d’organismes internationaux et étrangers que peuvent utiliser les organisations et associations faisant partie du secteur financier. La Division du secteur financier s’acquitte de ce rôle en permanence en ce qui a trait au secteur financier dans son ensemble et non seulement en ce qui a trait à la PIE et à la PC. Puisque le Ministère a choisi de ne pas ajouter d’employés chargés d’exécuter les tâches requises dans le cadre de l’initiative et que certaines activités du genre avaient déjà été lancées avant l’injection du financement supplémentaire au titre de la SPAT, la question est de savoir si oui ou non le MFC reconnaît qu’il joue lui-même un rôle distinct dans ses opérations au chapitre de la PC et de la PIE.

En dépit de la variété des intervenants en matière de PIE et de PC dans le secteur financier, on a constaté peu de cas de dédoublement ou de chevauchement des activités. Par exemple, il incombe au Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) de réglementer et de surveiller les institutions financières constituées sous le régime d’une loi fédérale, et il détient le pouvoir d’exiger la prise de mesures et la présentation de rapports, pouvoir que ne possède pas le MFC. Conscient de cette répartition des responsabilités, le MFC a travaillé de concert avec le BSIF dans le cadre des travaux du Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) pour veiller à ce que les institutions financières deviennent obligées de soumettre des rapports au BSIF sur l’état de leurs PCO conformément aux fonctions de supervision ordinaires du BSIF. Le CSIF est l’un des nombreux mécanismes de coordination regroupant tous les organismes fédéraux intervenant dans le secteur financier, et il peut cerner et régler des enjeux émergents du secteur, ce qui comprend ceux liés à la PC et à la PIE. Au niveau provincial, Gestion des situations d’urgence Ontario (GSUO) s’acquitte de responsabilités dans les domaines de la PIE et de la PC et dirige le Programme de fiabilité des infrastructures essentielles de l’Ontario. Grâce à cette coopération avec le ministère des Finances de l’Ontario, le MFC a collaboré avec des parties prenantes du secteur financier de la province depuis 2004. En outre, l’Association des banquiers canadiens (ABC) a ses propres comités de coordination qui traitent directement avec ses membres sur la scène de la PC et de la PIE, et le MFC communique avec l’ABC concernant les enjeux de PC et de PIE.

Le MFC compte sur ces nombreux organismes pour s’acquitter du niveau approprié de planification de la PC et de la PIE, mais il lui incombe de veiller à ce que les autres parties soient informées, à ce que les préoccupations soient formulées et à ce que toutes les parties pertinentes soient « tenues au fait ». Les partenaires du MFC dans le secteur estiment qu’il est une courroie de transmission logique vers les autres ministères et organismes fédéraux.

2.1.2.2 Rôle en évolution

D’importants changements de la nature et de la complexité du travail de protection civile et de protection des infrastructures essentielles sont survenus dans le secteur depuis le lancement de l’initiative de la SPAT en 2002, changements qui ont touché la nature de la contribution que le ministère des Finances du Canada doit apporter. Reposant sur la solide assise des PCO et de la PIE émergente dans les organismes particuliers du secteur (avec certaines interrelations), les travaux n’ont cessé de progresser vers des exercices de planification bilatérale et multilatérale et certains exercices connexes.

Plusieurs des personnes interviewées estimaient qu’elles étaient arrivées au stade de leur planification où elles devaient aborder les interdépendances avec d’autres secteurs (p. ex., avec les secteurs des télécommunications et de l’énergie, qui ne sont pas réglementés par le ministère des Finances du Canada), mais elles constataient qu’aucun plan ni aucun mécanisme de coordination n’avait été instauré pour traiter de cette question. Des réunions spéciales et des communications informelles ont eu lieu, mais elles estiment que le MFC est le mieux placé pour représenter les besoins du secteur auprès de Sécurité publique Canada. En outre, plusieurs organismes du secteur financier sont d’avis que la nature essentielle du secteur lui-même n’est pas assez reconnue par les responsables de la planification de haut niveau, bien que les représentants du MFC qui ont été interviewés confirment que le secteur financier est l’un des 10 premiers secteurs des infrastructures essentielles de SPC. Le rôle du MFC consiste à encourager, à coordonner et à communiquer, mais la définition de ce rôle pourrait être élargie afin d’englober l’assurance de la direction de certains enjeux. Si le MFC n’est pas la courroie principale de transmission entre le secteur financier et d’autres organismes gouvernementaux, il incombe alors au secteur de faire en sorte que ses préoccupations et ses impressions soient prises en compte lorsque d’autres plans qui le touchent sont dressés. Les représentants du MFC interviewés ont déclaré qu’ils déterminaient lesquelles de ces préoccupations et impressions devaient être communiquées à d’autres au gouvernement. Ainsi, le MFC s’estime être plus qu’une simple courroie de transmission, en ce sens qu’il est appelé à faire preuve de jugement lorsqu’il s’agit de déterminer ce qui doit être communiqué.

2.1.2.3 Rapports internationaux

Un consensus assez impressionnant se dégage concernant la capacité des organismes du secteur financier canadien, en particulier ceux du secteur privé, d’évaluer les risques liés à la continuité de leurs opérations. Mais, vu les liens internationaux solides du secteur financier canadien, il devient de plus en plus nécessaire d’obtenir des renseignements d’autres sources pour être en mesure de bien saisir la nature et le gravité des menaces à la fourniture continue des services essentiels et à la prise de mesures essentielles pour les combattre.

À l’heure actuelle, les liens internationaux sont principalement [1] avec le Forum pour la stabilité financière, un organisme international dont les membres proviennent du G7 et d’autres organisations financières internationales ainsi que d’autres pays, dont Hong Kong et la Suisse, qui traite d’enjeux multinationaux susceptibles d’influer sur le fonctionnement du secteur financier mondial. Le MFC soumet des rapports d’étape au FSF et présente des questions d’intérêt. L’équipe d’évaluation n’a constaté aucun élément qui prouverait que les résultats des délibérations au FSF sont communiqués systématiquement aux membres du secteur financier du Canada. Bien que de telles communications se produisent de manière spéciale (p. ex., les pratiques officielles sont affichées sur le site Web du BSIF), il demeure nécessaire d’instaurer un plan de communications plus structuré pour veiller à ce que l’information soit partagée systématiquement et rapidement au Canada.

2.1.2.4 Mise à l’essai des plans d’urgence

La planification des mesures d’urgence, surtout la planification de la reprise des opérations, est passablement avancée dans le secteur financier canadien. Des plans à cet égard ont été instaurés à quelques occasions et, la plupart du temps, ils ont été efficaces. On procède à une certaine mise à l’essai au moyen d’exercices de simulation sur maquette de la mise en œuvre simultanée des plans de certains des organismes. Toutefois, un grand exercice auquel participeraient toutes les grandes organisations du secteur financier n’a jamais eu lieu. Depuis le lancement de l’initiative de la SPAT, la nature et la gravité des menaces qui pèsent sur la prestation continue des services essentiels dans le secteur financier n’ont cessé d’évoluer. Ainsi, une pandémie nuirait sérieusement au fonctionnement du système financier et obligerait plusieurs des intervenants à mettre en place leurs plans d’urgence à peu près au même moment. Certaines des personnes interviewées estiment que le moment est venu de tenir un exercice à l’échelle du secteur qui serait fondé sur un scénario d’une grave urgence de longue durée. Elles sont d’avis que le ministère des Finances du Canada représente l’organisme tout désigné pour assumer la direction de cet exercice. Un exercice aussi complet devrait être précédé d’une série de simulations sur maquette qui mettraient à l’essai certains volets des plans d’urgence ou des plans de continuité des opérations. Les interdépendances représentent un exemple de ces volets particuliers.

Recommandation

Que le ministère des Finances du Canada assume la direction de l’organisation d’un exercice à l’échelle du secteur pour mettre à l’essai le caractère satisfaisant des plans d’urgence en vigueur pour composer avec des urgences de grande envergure et de longue durée.

2.1.2.5 Incidence sur la dotation en personnel

Les ressources que le MFC peut utiliser pour s’acquitter de ses responsabilités en vertu de l’initiative de la SPAT sont statiques et disponibles à temps partiel. De plus, la responsabilité a été attribuée à différents membres de l’effectif au fil de cette initiative, ce qui s’est traduit par des courbes d’apprentissage répétées qui ont nuit à l’efficacité. Plusieurs des personnes interviewées ont fait savoir que l’absence de continuité au ministère a débouché sur la réception d’information inégale.

L’endroit où se situe le programme dans le Ministère peut également avoir des incidences. Si le MFC espère jouer un rôle de chef de file plus dominant et avoir la capacité de déterminer une partie du programme interministériel, il serait souhaitable que le programme soit confié à un échelon de la hiérarchie supérieur à l’échelon actuel et que des ressources spécialisées possédant de l’expérience de la PC et de la PIE lui soient affectées.

Recommandation

Que des ressources spécialisées à temps plein possédant de l’expérience de la PIE et de la PC soient affectées à la Division du secteur financier.

2.2 Atteinte des objectifs

2.2.1 Définir les objectifs

Les activités du MFC visaient les deux objectifs à long terme suivants :

  • Élaborer un cadre et des processus de communications pour traiter des événements et situations d’urgence ou de crise négatifs dans le secteur financier à l’échelle nationale et internationale.
  • Encourager les participants du secteur financier à établir et à élaborer des programmes et des plans de protection des infrastructures essentielles, de même qu’à coordonner ces programmes et plans.

Des objectifs à court terme peuvent être dérivés des activités prévues, à savoir :

  • mieux faire connaître les infrastructures essentielles, les interdépendances ainsi que les plans de continuité des opérations et de protection civile dans le secteur financier et
  • assurer des communications efficaces pendant les étapes de planification et en cas urgence ou de crise touchant le secteur financier.

L’évaluation formative a signalé le manque de spécificité des objectifs, et les difficultés qui en découlent ont trait à la détermination de la mesure dans laquelle les résultats prévus ont été atteints. La présente évaluation sommative a connu les mêmes difficultés.

Étant donné que les rapports soumis pendant la période ont porté sur les activités plutôt que sur les résultats, peu d’information est connue sur l’influence que le MFC a exercée sur les préparatifs du secteur financier en cas d’urgence ou de crise. La rapport annuel de 2006–2007 signale les éléments suivants à titre de résultats :

  • une rencontre entre le MFC et l’Association des banquiers canadiens sur la planification en cas de pandémie;
  • la promotion de mesures prises par des institutions financières du secteur privé pour traiter des enjeux liés à la planification de la continuité des opérations et à la planification en cas de pandémie;
  • les rencontres d’un groupe de travail;
  • l’élaboration d’un plan de communications ministériel et la rédaction d’infocapsules à l’intention du ministre des Finances lors d’un incident de sécurité national impliquant le secteur financier.

Ces exemples types de résultats indiqués dans le rapport annuel sont de fait des extrants[2]. Lorsqu’il définit les résultats qu’il attend, le MFC est dans une situation difficile : bien que le résultat à long terme de plans efficaces soit la protection de l’infrastructure essentielle du secteur financier en cas d’urgence ou de crise, l’atteinte de ce résultat ne peut être mesurée en l’absence d’urgence ou d’essais par l’entremise d’exercices.

Les activités du ministère visent à assurer que le secteur financier est doté de plans de PIE et de PC, qui sont habituellement considérés comme des extrants et non comme des résultats. Toutefois, en ce qui concerne l’initiative de la SPAT, l’existence même de plans constitue le résultat ciblé. Il serait peut-être préférable d’énoncer comme suit les résultats attendus des activités du MFC : des plans clairs, pratiques, appropriés et intégrés.

Recommandation

Que le ministère des Finances du Canada formule des objectifs ou résultats attendus à court terme particuliers, qui sont mesurables, à l’égard de ses activités permanentes dans le cadre d’une initiative de la SPAT renouvelée.

2.2.2 Mise en œuvre

Les quatre activités énoncées par le Ministère au début de l’initiative ont été mises en œuvre. Les éléments de preuve foisonnent quant à l’augmentation du degré de collaboration entre les organismes fédéraux s’occupant de PIE et de PC dans le secteur financier au cours de la période visée par l’examen. La recension des documents et les entrevues ont montré que les activités de partage de l’information sont nombreuses par suite de l’initiative de la SPAT. Aucun résultat inattendu important n’a été signalé, bien que l’on puisse prétendre que le travail stimulé par l’initiative de la SPAT ait été à l’origine de la planification d’urgence en cas de pandémie qui a cours dans le secteur.

L’équipe d’évaluation a trouvé passablement d’éléments probants d’activités accrues dans les domaines de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile dans le secteur depuis 2002. Si l’on ne sait pas bien dans quelle mesure cette augmentation des activités peut être attribuée aux activités du Ministère, la recension des documents et les entrevues ont montré que le ministère des Finances du Canada a soutenu et encouragé cette évolution de même que facilité l’échange de renseignements pertinents.

2.2.3 Mieux faire connaître

On constate que la connaissance de la PIE, des interdépendances des infrastructures essentielles, des PCO et de la PC dans le secteur financier est meilleure maintenant qu’en 2002. Cette situation tient en partie aux efforts dans le cadre de l’initiative de la SPAT, en partie à l’expérience acquise en matière de traitement des urgences réelles et en partie aux exigences plus rigoureuses qui ont été instaurées. Ainsi, le BSIF examine maintenant les plans de continuité des opérations des institutions financières fédérale, et la Banque du Canada a instauré des mécanismes de coordination de ces plans auprès des organisations de systèmes de paiements. Il convient de signaler cependant que la plupart des parties prenantes ont indiqué que leurs activités pendant la période d’examen s’étaient déroulées plus ou moins selon les plans initiaux.

2.2.4 Assurer les communications

L’équipe d’évaluation a recherché des éléments probants de la discussion ou de l’établissement d’un cadre de communications pour veiller à ce que les besoins en communications de toutes les organisations et administrations publiques pertinentes aient été pris en compte et que des procédés ou des structures aient été établis pour éviter le dédoublement et assurer l’uniformité des messages. Elle n’a rien trouvé, si ce n’est des mécanismes préexistants et un protocole d’entente entre le MFC et SPPCC qui délimite les responsabilités en cas de crise financière.

Elle a toutefois trouvé des éléments prouvant qu’un cadre de communications à utiliser en cas d’urgence ou de crise avait été établi. Ainsi, le MFC tient une liste des coordonnées des personnes-ressources qu’il diffuse auprès de toutes les parties compétentes.

Les activités du Ministère en matière de partage de l’information et de collaboration avec SPC, les provinces, les États-Unis et d’autres gouvernements étrangers semblent avoir été sporadiques pendant la période visée par l’examen. Dans l’ensemble, les organismes et institutions financières fédéraux se servent des voies de communication en place avec les organisations internationales pour partager les renseignements. Puisqu’elles existent principalement à d’autres fins, ces organisations accordent rarement une grande priorité à la PIE et à la PC.

Le ministère des Finances du Canada entretient de bons rapports avec SPC, mais il est moins actif dans ses rapports avec les gouvernements étrangers. Les travaux menés de concert avec le ministère des Finances de l’Ontario, s’inscrivant dans le programme de protection des infrastructures essentielles de Gestion des situations d’urgence Ontario, se poursuivent depuis 2004. Dernièrement, passablement d’interactions ont eu lieu avec l’Ontario, puisque la plupart des infrastructures essentielles sont situées à Toronto.

Dans le secteur, le Ministère a organisé des rencontres et des séances d’information, et exécuté quelques activités de surveillance et de présentation de rapports visant des activités à d’autres niveaux et dans d’autres pays. Certaines parties prenantes ont signalé que le partage de l’information avec le MFC les avait incitées à accorder plus d’attention à certaines activités, à prendre davantage conscience des mécanismes en place et à créer de nouvelles voies de coordination des efforts.

La coordination des activités de PIE et de PC dans le secteur financier prend quelque fois la forme de postes inscrits à l’ordre du jour de comités de coordination, comme le CSIF et le sous-comité de CSIF. Le ministère des Finances du Canada est représenté dans presque tous ces organismes et joue un rôle de premier plan dans certains d’entre eux, ce qui lui procure des occasions de faire progresser ses objectifs en matière de SPAT. Quelques-unes des personnes interviewées étaient d’avis que le moment était venu pour que le ministère des Finances du Canada mette sur pied dans le secteur un comité de coordination au niveau de travail pour faciliter l’échange d’information et la planification transsectorielle.

2.3 Efficacité au plan du coût et autres choix

2.3.1 Gestion et processus décisionnel

Les structures de gestion et décisionnelles en place tirent parti d’une bonne compréhension des rôles que doivent jouer les différentes organisations visées dans le cadre de l’initiative de la SPAT. Dans une large mesure, ces rôles sont des prolongements logiques des raisons d’être de ces organisations. Ce facteur revêt une importance particulière étant donné que la formulation des objectifs et des activités ne se prête pas à l’établissement d’une saine structure de gestion et décisionnelle qui englobe le secteur dans son ensemble, tant le secteur public que le secteur privé. Au niveau du gouvernement fédéral, le CSIF sert de tribune de partage de l’information et de discussion entre les organismes fédéraux sur des questions de surveillance et de stabilité financière, ce qui comprend les stratégies et les plans d’action pour régler les problèmes dans le secteur et dans les institutions particulières [3].

L’initiative n’est confiée à aucun organisme décisionnel interorganisationnel particulier et permanent dans le secteur. On recourt plutôt à la présentation de points devant faire l’objet de décisions à des comités et groupes de travail en place, tandis que d’autres points sont réglés par voie de consultations spéciales. Vers la fin de la période visée par l’examen, la représentation du ministère des Finances du Canada dans le secteur et son rôle de défenseur des intérêts prennent plus d’importance. Il aurait eu plus de facilité à s’acquitter de ce rôle s’il avait chargé un organisme de rapprocher les points de vue et préoccupations divergents et de cerner les enjeux prioritaires devant être pris en compte par le CSIF et d’autres organisations pertinentes.

Recommandation

Que le MFC mette sur pied un groupe de travail sur le secteur financier auquel participeraient des représentants des secteurs privé et public et qui serait chargé d’améliorer la coordination de la PIE et de la PC dans le secteur financier et de veiller à ce que les écarts au chapitre de la planification soient cernés et comblés.

2.3.2 Surveillance et présentation de rapports

Comme nous l’avons indiqué précédemment, l’absence de données concrètes constitue l’une des difficultés que nous avons connues lors de l’évaluation des incidences des activités du MFC. Le MFC relève de SPC et lui soumet des rapports annuels, mais ces derniers traitent principalement des activités menées au cours de l’année écoulée. Il convient de préciser que SPC n’a pas demandé de renseignements sur les résultats—par exemple, « combien d’institutions sont dotées de plans? » ou « combien de plans sont conformes aux exigences du BSIF? » —qui sont directement liés aux objectifs déclarés du MFC. Néanmoins, de telles données auraient permis une évaluation plus exacte des progrès réalisés par le secteur. Le MFC est conscient du fait que les rapports sur ces renseignements pourraient contenir des données commerciales confidentielles, et c’est pourquoi il n’est pas en mesure de présenter des rapports publics sur les progrès relativement aux objectifs déclarés. L’établissement d’objectifs à court terme plus précis éviterait ce problème et permettrait d’élaborer un processus de mesure du rendement et de présentation de rapports.

2.3.3 Efficacité au plan du coût

L’équipe d’évaluation a constaté que les éléments tels que l’efficacité au plan du coût, l’efficience de la prestation ou les solutions de rechange aux mécanismes en place n’occupaient pas beaucoup de place dans l’esprit des personnes interviewées ni dans la documentation recensée. La plupart des organismes du secteur financier considèrent les initiatives de la SPAT comme un prolongement de leurs responsabilités permanentes normales et, par conséquent, ils n’établissent pas de coûts distincts à leur égard. Les institutions financières estiment de fait que les nouvelles techniques et technologies s’inscrivent dans les examens permanents qu’elles mènent pour déceler les gains d’efficience de l’ensemble de leurs opérations, ce qui comprend la PIE et la PC. La plupart des moyens choisis pour exécuter l’initiative de la SPAT dans le secteur financier sont intrinsèquement efficaces au plan du coût puisqu’ils recourent largement aux mécanismes et pouvoirs en place. On a donc constaté, entre autres, que le nombre de ressources spécialisées au ministère des Finances du Canada était peu élevé, d’où l’absence d’incitatif à trouver des gains d’efficience.

Dans le cadre de son enquête, l’équipe d’évaluation n’a pas eu connaissance de moyens d’organiser le travail autrement qu’en suivant le mode général d’organisation. On s’entend en général pour dire que le ministère des Finances du Canada était le ministère tout désigné pour diriger l’initiative de la SPAT dans le secteur financier et que les organisations participantes étaient bien celles qui devaient intervenir. On a proposé des modifications de la manière d’exécuter le programme afin de le rendre plus efficient, à savoir mettre l’accent sur une meilleure exposition des objectifs et des activités et des liens entre eux, un système régularisé de surveillance et de présentation de rapports et la mise en œuvre d’un procédé officiel de mesure du rendement. Le fait de disposer d’une ressource spécialisée possédant de l’expertise dans le secteur ainsi qu’en matière de PIE et de PC et le fait de confier le rôle de responsable du ministère des Finances du Canada à un poste plus en vue serviraient à augmenter l’efficacité au plan du coût de l’investissement du Ministère.

3 Conclusions sommaires

La structure du rapport permet de présenter à la direction de l’information utile sur des grands thèmes. La présente section résume les conclusions auxquelles est arrivée l’équipe d’évaluation concernant les questions d’évaluation précises.

3.1 Pertinence

Une vision et une série d’objectifs clairs et pertinents ont­ils été adoptés pour les activités menées dans le cadre de l’initiative? La contribution du Ministère à l’initiative était-elle conforme aux priorités pangouvernementales en matière de protection civile?

Les activités menées par le MFC dans le cadre de l’initiative de la SPAT étaient conformes aux priorités ministérielles et pangouvernementales.

La contribution du Ministère est-elle toujours nécessaire?

Oui, bien qu’il soit recommandé d’élargir la contribution du Ministère afin qu’elle englobe un rôle de leadership plus proactif.

3.2 Atteinte des objectifs

Les activités prévues ont-elles été mises en œuvre et exécutées? Ont-elles donné les résultats prévus?

Les activités prévues ont été mises en œuvre et des résultats ont été produits

Dans quelle mesure les objectifs globaux ont-ils été atteints?

Un cadre de communications a été établi et doit être utilisé pendant les crises. Il n’existe aucun cadre officiel de communications pour les étapes de planification—le MFC compte sur des mécanismes en place et spéciaux.

Le deuxième objectif « encourager et coordonner » ne se prête pas à la mesure des résultats. Cependant, l’équipe d’évaluation a conclu que l’on pouvait présumer que les activités menées constituent une forme d’encouragement et de coordination.

Des résultats inattendus ont-ils été obtenus?

Aucun résultat inattendu n’a été obtenu.

3.3 Efficacité au plan du coût et autres choix

Les structures décisionnelles et de gestion appropriées ont-elles été instaurées pour atteindre les objectifs du programme?

Les activités menées sont semblables à celles que le MFC exécute déjà dans le cadre de ses responsabilités permanentes de promotion de la solidité et de la sécurité du secteur financier. Par conséquent, le MFC recourt aux structures décisionnelles et de gestion en place.

Les objectifs ont-ils été atteints d’une manière efficace au plan du coût?

Le Ministère n’a pas ajouté d’employés et a utilisé dans une grande mesure les mécanismes en place au titre des communications, ce qui a minimisé les coûts.

Faut-il prendre en compte des options ou des solutions de rechange pour augmenter l’efficacité au plan du coût ou l’efficience de la prestation?

Non. Les recommandations liées à la dotation en personnel et à la mesure du rendement visent à améliorer l’efficacité dans son ensemble plutôt qu’à réduire les coûts.


Nota:

1. Outre les interactions principales avec le FSF, le MFC entretient également des contacts périodiques avec les États Unis et le Royaume Uni. [Retour]

2. Selon les définitions du SCT, les extrants désignent « des produits ou des services directs issus d’une initiative » (par exemple, des rapports, des réunions et des plans), tandis qu’un résultat désigne « une conséquence externe ». [Retour]

3. Description des autorités et organismes du secteur financier, ministère des Finances Canada (sans date). [Retour]


Annexe

Annexe 1 : Grille de recension des documents

Grille de recension des documents
Indicateurs de rendement Preuve de / recherche de : Réponses

Clarté et pertinence des
énoncés de la vision et des objectifs

Mesure dans laquelle la vision et
les objectifs tiennent compte de
la vision et des objectifs de
la SPAT
1. Énoncés de la vision
(SPAT et ministère des
Finances)
 
2. Énoncés des objectifs
(SPAT et ministère des
Finances)
 

Mesure dans laquelle les activités
ministérielles donnent suite aux
priorités de la PC et de la SPAT
3. Énoncés des activités  
4. Énoncés des priorités de
la PC et de la SPAT
 

Comparaison entre les activités
prévues et les activités instaurées
(y compris motifs des éventuelles
divergences)

Nombre et genres d’activités de
partage de l’information
exécutées (p. ex., conférences,
consultations, rencontres
intrasectorielles)

Décisions et mesures prises par
suite des activités du Ministère

Mesure dans laquelle des
partenariats ont été créés ou
améliorés au gouvernement et
dans le secteur financier
5. Activités prévues  
6. Activités instaurées (y
compris partage de
l’information)
 
7. Résultats de
conférences, rencontres,
etc.
 
8. Partenariats et activités
en partenariat
 

Mesure dans laquelle SPPCC, le
BSIF, la SADC, la BC et l’ACFC ont
collaboré ou ont coordonné leurs
activités par rapport au secteur
financier

Étendue de la collaboration avec
les institutions financières et les
associations de l’industrie

Mesure dans laquelle a augmenté
la connaissance des
infrastructures essentielles, des
interdépendances et de la
planification de la continuité des
opérations et de la protection
civile dans le secteur

Mesure dans laquelle le secteur
financier prend les mesures d’urgence
qui s’imposent

Degré de coopération entre les
organismes, institutions et
associations de l’industrie du
secteur financier en matière de
procédures de planification
d’urgence et de documents de
référence sur ces procédures;
mesure dans laquelle les écarts
constatés ont été comblés

Étendue du partage de
l’information et de la
collaboration avec SPPCC, les
provinces, les États Unis et
d’autres gouvernements étrangers
9. Projets et activités
conjoints
 
10. Nouveaux projets et
activités pertinents
exécutés par suite des
activités du ministère
des Finances
 
11. Cas de coopération pour
l’élaboration de
procédures et de
documents
 
12. Réunions, échanges
d’information
 

Changements par rapport aux
plans initiaux

Émergence de sujets critiques ou
d’intérêt particulier non pris en
compte dans les plans initiaux
13. Plans initiaux énoncés  
14. Documentation des
changements apportés
aux plans
 

Mesure dans laquelle les rôles et
responsabilités sont appropriés et
bien énoncés

Existence et caractère approprié
des systèmes de surveillance et
de présentation de rapports

Rétroaction sur les procédés de
gestion et décisionnels
15. Énoncé des rôles
et responsabilités
 
16. Système de surveillance
et de présentation de rapports
 
17. Processus de gestion
et décisionnel
 

Mesures prises pour recibler
les activités

Stratégies élaborées pour traiter
des problèmes ou des enseignements
tirés
18. Des mesures sont-elles
prises pour recibler
les activités?
 
19. Des stratégies sont-elles
élaborées pour traiter des
problèmes ou des
enseignements tirés?
 

Annexe 2 : Guide des entrevues

Évaluation des activités du ministère des Finances se rapportant à la planification d’urgence et à la protection des infrastructures essentielles

Le Zeta Group mène cette évaluation au nom du ministère des Finances, le ministère responsable de la liaison avec le secteur financier sous réglementation fédérale. Le rôle du Ministère est de faciliter l’échange de renseignements, de mieux faire connaître dans le secteur financier les besoins en matière de planification d’urgence pour protéger les infrastructures essentielles et d’encourager la prise de mesures. La présente évaluation porte sur la période de cinq ans comprise entre 2002 et janvier 2007.

Les questions du guide visent à obtenir des renseignements concernant les différents éléments du rôle du Ministère et leur incidence sur le secteur financier. N’hésitez pas à sauter les questions que vous ne vous sentez pas en mesure de répondre.

Toutes vos réponses sont confidentielles.


1. Quel est votre rôle en matière de planification d’urgence et de protection des infrastructures essentielles? À votre avis, quel est le rôle du ministère des Finances et quel devrait-il être? Ces rôles sont-ils appropriés?

Concernant les activités

2. Trouve-t-on du dédoublement ou du chevauchement entre les activités menées par le ministère des Finances et celles d’autres organismes? Veuillez fournir des exemples.

3. Quelles mesures d’urgence avez-vous exécutées par rapport au secteur financier? Diffèrent-elles des plans initiaux? Comment et pourquoi?

4. Avez-vous collaboré avec d’autres organisations du gouvernement et du secteur financier ou coordonné vos activités avec les leurs? Veuillez fournir des exemples.

5. Dans quelle mesure l’échange de renseignements et la collaboration à l’égard des procédures de planification d’urgence et des documents de référence concernant ces procédures sont-ils efficaces et se font-ils en temps opportun? (Veuillez fournir des exemples.)

  • Entre SPC, le provinces, les États-Unis et d’autres gouvernements étrangers?
  • Entre le ministère des Finances et des institutions financières et associations de l’industrie?
  • Entre des organismes, institutions et associations de l’industrie du secteur financier?

6. À quelles activités d’échange de renseignements avez-vous participé? Ont-elles connu du succès? Quels ont été les résultats?

Concernant la gestion et les processus

7. Des écarts ont-ils été constatés dans les procédures de planification et les documents de référence? Comment les écarts constatés ont-ils été réglés?

8. Des changements ont-ils été apportés par rapport aux plans initiaux? Pourquoi?

9. Des questions d’intérêt particulier ou des questions critiques non prises en compte dans les plans initiaux ont-elles fait surface? Comment ont-elles été réglées?

10. Comment les activités et les progrès sont-ils surveillés et signalés? Le système de surveillance et de présentation de rapports est-il suffisant et approprié?

11. Le processus décisionnel est-il approprié?

12. Avez-vous dû recibler vos activités? Comment avez-vous fait?

13. Des problèmes ont-ils surgi? Lesquels? Comment ont-ils été réglés?

14. Quels éléments fonctionnent particulièrement bien? Ces renseignements ont-ils été communiqués à d’autres? Des changements ont-ils été apportés par suite de ces réussites?

Concernant les résultats

15. Les institutions financières canadiennes sont-elles en mesure d’évaluer leurs risques et de préparer des plans d’urgence?

16. Le secteur financier prend-il actuellement les mesures d’urgence qui s’imposent? Veuillez fournir des exemples.

17. Des partenariats nouveaux ou améliorés ont-ils vu le jour par suite des activités du Ministère?

18. Les activités du Ministère ont-elles influé sur vos décisions et vos mesures?

19. Les institutions financières et associations de l’industrie disposent-elles de plans et de meures d’urgence complètes et à jour? Veuillez fournir des exemples.

20. Estimez-vous que le secteur financier est maintenant plus au courant des questions entourant les interdépendances des infrastructures essentielles, la planification de la continuité des opérations et la protection civile? Dans quelle mesure cette prise de conscience peut-elle être attribuée aux activités du ministère des Finances?

21. Avez-vous d’autres commentaires ou suggestions?