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Archivé - Évaluation décennale du Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes

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RAPPORT D’ÉVALUATION FINAL

Présenté au
Ministère des Finances

par
Capra International Inc.

Personne‑ressource :
Gunter Rochow
Capra International Inc.
Adresse : 1557, promenade Bella Vista, Cumberland (Ont.) K4C 1A7 Canada
Téléphone : 613 833‑2494, télécopieur : 613 833‑1989, courriel : grochow@capra.net

7 décembre 2010

Tables des matières 

Version PDF - [1.52 mo]

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Acronymes

Sommaire

1. CONTEXTE

2. CONTEXTE DE l’ÉVALUATION

3. MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

4. QUESTIONS D’ÉVALUATION ET CONSTATATIONS

5. CONCLUSIONS

6. RECOMMANDATIONS

Annexe 1 : Matrice des questions d’évaluation

Annexe 2 : Modèle logique

Acronymes
AIC Association internationale de la conformité
ARC Agence du revenu du Canada
ARC-Exécution Direction de l’exécution et des divulgations (impôt sur le revenu -TPS/TVH) de l’ARC
ARC-OB Direction des organismes de bienfaisance de l’ARC
ASF Agent des services frontaliers
ASFC Agence des services frontaliers du Canada
BM Banque mondiale
BSIF Bureau du surintendant des institutions financières
CANAFE Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada
CARF Cours d’analyse des renseignements financiers
CCPP Comité consultatif public-privé
CHARTE Charte canadienne des droits et libertés
CIC Citoyenneté et Immigration Canada
CST Centre de la sécurité des télécommunications
DDC Déclaration relative à un déboursement de casino
DMTEE Déclaration de mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets
DOD Déclarations d’opérations douteuses
DOIE Déclaration d’opérations importantes en espèces
DRTV Déclaration de renseignements transmis volontairement
DT Déclaration de télévirement
DVC Devoir de vigilance à l’égard de la clientèle
EJ Entraide juridique
ETF Entreprises de transfert de fonds
ETP Équivalent temps plein
FAT Financement des activités terroristes
Finances Canada Ministère des Finances Canada
FMI Fonds monétaire international
G-7 Groupe des Sept
G-8 Groupe des Huit
G-20 Groupe des Vingt
GAFC Groupe d’action financière des Caraïbes
GAFI Groupe d’action financière
GAFISUD Groupe d’action financière d’Amérique du Sud
GAPBA Groupe Asie-Pacifique sur le blanchiment d’argent
GC Gouvernement du Canada
GEI Groupe d’entraide internationale (au ministère de la Justice)
GRC Gendarmerie royale du Canada
IF Institution financière
IFF Institution financière fédérale
INLBA Initiative nationale de lutte contre le blanchiment d’argent
Justice Canada Ministère de la Justice du Canada
LEOB Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité)
LRPCFAT Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
MAECI Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
OR-GAFI Organisme régional du type GAFI
OSBL Organisme sans but lucratif
PAP Pénalités administratives pécuniaires
PC Produit de la criminalité
PAE Pays étranger
PE Protocole d’entente
PIC Programme international de la conformité
RCAT Renforcement des capacités antiterroristes
RCN Région de la Capitale nationale
RMR Rapport ministériel sur le rendement
RPC‑FAT recyclage des produits de la criminalité et financement des activités terroristes
REM Rapport d’évaluation mutuelle
Régime Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
RPC Recyclage des produits de la criminalité
RSMTEE Rapport de saisie relatif à des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets
SCRS Service canadien du renseignement de sécurité
SMA Sous‑ministre adjoint
SPC Sécurité publique Canada
SPLT sécurité publique et lutte contre le terrorisme (Initiative de la)
SPPC Service des poursuites pénales du Canada
TEJ Traité d’entraide juridique
UIPC Unité intégrée des produits de la criminalité
ULBA Unités de lutte contre le blanchiment d’argent
UN Nations Unies
URF Unité du renseignement financier
VG Vérificateur général du Canada

Sommaire

Le recyclage des produits de la criminalité (RPC) et le financement des activités terroristes (FAT) sont des crimes de nature transnationale qui touchent tous les Canadiens. Pour s’attaquer à cette activité criminelle, le régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité (LRPC) a été établi en 2000, et le mandat de lutte contre le financement des activités terroristes a été ajouté en 2001, à titre d’initiative horizontale comprenant des partenaires financés et non financés. Au cours des dix dernières années, il a évolué pour en arriver à sa forme actuelle. Les partenaires financés comprennent le ministère des Finances Canada (Finances Canada), le ministère de la Justice du Canada (Justice Canada), le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC), le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), l’Agence du revenu du Canada (ARC) - Direction de l’exécution et des divulgations (Impôt sur le revenu – TPS/TVH), l’Agence du revenu du Canada – Direction des organismes de bienfaisance, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Les partenaires non financés englobent Sécurité publique Canada (SPC), le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

Le régime canadien de lutte contre le RPC‑FAT (le Régime) se compose des activités de partenaires financés et non financés, de même que d’organismes provinciaux, régionaux et municipaux de réglementation et d’application de la loi, de même que des entités du secteur privé qui ont des obligations en vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT) et de son règlement d’application. Le fonctionnement du Régime est assujetti aux modalités de la LRPCFAT et d’autres lois, notamment le Code criminel du Canada, la Loi sur les douanes, la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) et la Loi de l’impôt sur le revenu. Les intérêts du Régime canadien sont représentés à l’échelle internationale au sein du Groupe d’action financière (GAFI) sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.

La présente évaluation, qui porte sur la période écoulée entre 2000 et 2010, est commandée par le Conseil du Trésor. Les constatations issues de l’évaluation sont nécessaires pour favoriser le processus décisionnel touchant le financement permanent des partenaires du Régime. Elles serviront également à l’imminent examen parlementaire quinquennal de la LRPCFAT. Deux enjeux fondamentaux sont abordés dans l’évaluation grâce à de nombreux éléments de preuve : (1) la pertinence du Régime (nécessité du Régime, sa concordance avec les priorités de l’État et avec les rôles et responsabilités fédéraux); et (2) le rendement du Régime (efficacité [atteinte des résultats escomptés], sa mise en œuvre, de même que l’efficience et l’économie du Régime).

Des données ont été recueillies par de nombreux moyens et auprès de plusieurs sources, et ils ont ensuite été intégrés à un triangle de constatations pour appuyer les conclusions et les recommandations. Les méthodes de collecte des données comprennent :

  • l’examen de quelque 166 documents et fichiers;
  • l’examen et l’analyse de bases de données, y compris la collecte de données sur le rendement des partenaires du Régime, la prestation de renseignements budgétaires et l’exécution d’un sondage sur les dépenses financières auprès des partenaires du Régime;
  • des entrevues auprès de 34 personnes réputées intervenants clés au sujet des activités du Régime;
  • la tenues de dix séances de discussion de groupe (six dans le secteur public et quatre dans le secteur privé);
  • l’exécution de 13 études de cas sur les activités du Régime;
  • la tenue d’un sondage électronique auquel 256 personnes ont répondu.

Conclusions

En nous fondant sur l’analyse des renseignements recueillis, nous avons tiré les conclusions qui suivent au sujet des enjeux d’évaluation :

1. Le Régime est nécessaire pour lutter contre la menace que pose le RPC‑FAT, activité qui n’a pas diminué depuis la mise en œuvre du Régime en 2000. Le Régime constitue une mesure d’intervention efficace pour donner suite à la menace du RPC‑FAT à l’échelle mondiale. Il demeure pertinent parce que ses activités appuient les priorités du gouvernement du Canada (GC) au plan de la justice, des systèmes financiers, de la sécurité nationale et de la protection des renseignements personnels; en outre, les objectifs du Régime sont perçus comme correspondant aux mandats des partenaires, même si les mandats de tous les partenaires, sauf le CANAFE, sont plus vastes que le RPC‑FAT.

2. Le Régime a fait des progrès en vue d’atteindre les résultats escomptés, c’est‑à‑dire :

a. satisfaire à ses obligations internationales auprès des Nations Unies et ses engagements envers le GAFI (le Canada est réputé se conformer totalement ou en grande partie à 36 des 40+9 recommandations du GAFI touchant le RPC‑FAT);

b.   s’acquitter de ses obligations au titre du RPC‑FAT tout en assurant l’équilibre entre l’application de la loi, et la protection des renseignements personnels et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte);

c. intensifier la coordination et la mise en commun des renseignements concernant le Régime, et améliorer l’échange d’information avec les partenaires internationaux par une participation importante des partenaires et leur leadership dans le cadre d’activités et de tribunes internationales, la sensibilisation et la formation dans le domaine de la lutte contre le RPC‑FAT, et l’exécution soutenue de mesures d’entraide juridique et de demandes d’extradition;

d. améliorer les niveaux de liaison, de coopération et de partage de l’information du Régime au pays, au cours des cinq dernières années par des détachements du personnel entre les partenaires, des activités conjointes, des protocoles d’entente (PE) au sujet de la mise en commun de renseignement sur la conformité, et des PE sur l’accès aux bases de données;

e. améliorer la qualité des données déclarées au CANAFE en vertu des dispositions de la LRPCFAT;

f. accroître de quelque 200 % le nombre de déclarations du CANAFE aux partenaires du Régime et aux partenaires internationaux entre 2006 et 2010;

g. continuer de recueillir et de conserver des fonds se rapportant au RPC‑FAT.

3. Le Régime a vraisemblablement contribué à la mise en place d’un contexte hostile au RPC‑FAT et(ou) qui a dissuadé le RPC‑FAT et a réduit la rentabilité du crime et la probabilité d’activités terroristes.

4. Le Régime est réputé économique, dans la mesure où l’économie peut être déterminée à l’aide de données financières et de renseignements sur le rendement, parce que le financement direct du Régime a incité les partenaires à utiliser des fonds d’autres sources, et des solutions plus économiques que le Régime actuel n’ont pas été déterminées de façon concluante.

5. Le Régime est plus efficient, plus particulièrement depuis 2008, mais le recours intégral aux déclarations proactives du CANAFE ne l’est pas. Cette inefficience provient des mandats organisationnels et peut‑être de la répartition des fonds du Régime, et des limites de partage des renseignements qui sont imputables à certaines dispositions de la Loi et de son règlement.

6. Nous ne pouvons tirer de conclusions au sujet de l’évolution du nombre d’enquêtes qui ont débouché sur le dépôt d’accusations et des condamnations pour des infractions liées au recyclage des produits de la criminalité parce que le genre de données requises pour de telles décisions n’est pas disponible.

7. Nous ne pouvons préciser si le public est mieux sensibilisé qu’il y a dix ans aux initiatives de lutte contre le RPC‑FAT parce qu’il n’a pas été sondé sur cette question. Le public a pris part à un sondage en 2006 pour mesurer son impression sur la portée du recyclage des produits de la criminalité et du financement des activités terroristes et la menace qu’ils représentent pour la société, mais il n’a pas été questionné sur ses connaissances et son opinion relativement aux activités du Régime concernant la lutte contre le RPC‑FAT.

8. La question des répercussions imprévues a été étudiée dans le cadre de l’évaluation. Les évaluateurs n’ont constaté aucun impact imprévu pendant l’étude de ce programme.

Recommandations

À partir des constatations et des conclusions de la présente évaluation, nous formulons les recommandations suivantes :

1. Le Régime devrait être maintenu à titre d’initiative horizontale en appliquant au moins le même niveau de ressources qu’à l’heure actuelle. En outre, en consultation avec les partenaires du Régime, Finances Canada devrait effectuer un examen et formuler des recommandations au sujet de la répartition des fonds entre les partenaires du Régime; ces recommandations comprendraient une évaluation détaillée du bien fondé et de l’application des niveaux de financement actuels par les partenaires, compte tenu de leurs obligations au titre des activités de la lutte contre le RPC‑FAT.

2. Finances Canada devrait chapeauter un Groupe de travail interministériel auquel participeraient les partenaires du Régime pour déterminer les étapes futures devant permettre au Régime de continuer de mieux se conformer à ses engagements internationaux et à examiner les enjeux clés suivants :

a. les lois et règlements relatifs au Régime (LRPCFAT et les lois habilitantes connexes des partenaires) qui peuvent limiter le partage des renseignements dans le but de déterminer les solutions susceptibles d’exiger la modification des lois/règlements ou des changements opérationnels en vue d’éliminer les obstacles qui entravent le fonctionnement efficace et efficient des activités du Régime;

b. les préoccupations soulevées par les entités déclarantes, comme l’indique le présent rapport, dans le but d’aborder ces préoccupations, le cas échéant, au sujet de la façon dont les exigences liées à la LRPCFAT sont respectées;

c. les incohérences relevées dans les données et les statistiques sur le rendement du Régime afin d’accroître sa capacité de faire rapport avec précision sur ses réalisations;

d. la question de savoir si le cadre de gestion et de responsabilisation du Régime et le modèle logique doivent être mis à jour, plus particulièrement en ce qui touche les rôles et responsabilités du BSIF, du ministère de la Justice (dans sa forme actuelle à la suite de la création du SPPC), et de l’unité GRC‑RPC, et relativement aux résultats actuellement escomptés, qui ne mentionnent pas la mesure du nombre d’accusations de RPC‑FAT déposées et du nombre de condamnations imposées.

3. Finances Canada devrait envisager la possibilité d’effectuer un sondage d’opinion publique pour préciser le niveau de sensibilisation du public à la menace posée par le RPC‑FAT et aux mesures de lutte contre le RPC‑FAT dans le cadre du Régime. Ce sondage fournirait une base d’information devant servir aux évaluations futures, et permettrait de déterminer le degré d’acceptation du Régime dans le public.

1. Contexte

1.1 Origines et évolution du Programme

Le recyclage des produits de la criminalité (RPC) et le financement des activités terroristes (FAT) constituent des problèmes mondiaux qui exigent une intervention internationale concertée. Par conséquent, le G‑7 a mis sur pied en 1989 le Groupe d’action financière (GAFI) pour aider les pays à coordonner leurs efforts de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité. En 2001, le mandat du GAFI a été élargi pour englober la lutte contre le financement des activités terroristes. Le GAFI est un organisme intergouvernemental qui a pour but d’élaborer et de promouvoir, à l’échelle nationale et internationale, des politiques de lutte contre le RPC et le FAT. Le GAFI est un « organisme chargé de l’élaboration de politiques » qui fait en sorte de susciter la volonté politique nécessaire en vue de la réforme nationale des lois et règlements visant à lutter contre le RPC et le FAT. Jusqu’à maintenant, 180 instances se sont engagées à se conformer aux 40 recommandations du GAFI sur la lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et aux neuf recommandations spéciales prônant la lutte contre le financement des activités terroristes.[1] En outre, le GAFI examine périodiquement la conformité des membres aux 40+9 recommandations et il propose des améliorations.[2]

Le GAFI surveille le progrès de ses membres au chapitre de la mise en œuvre des mesures nécessaires, examine les techniques de lutte contre le RPC‑FAT et les contre‑mesures, et préconise l’adoption et l’application de mesures convenables à l’échelle mondiale. Dans le cadre de l’exécution de ces activités, le GAFI collabore avec d’autres organismes internationaux qui prennent part à la lutte contre le RPC‑FAT.

En 2000, le Canada a promulgué la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité (LRPC). Il a mis sur pied un système obligatoire de déclaration des opérations financières douteuses, des transferts transfrontaliers d’espèces et d’effets importants, et de certaines opérations visées par règlement. La loi mettait en place le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) pour recueillir et analyser des déclarations d’opérations financières et divulguer l’information pertinente aux organismes d’application de la loi et de renseignement. En décembre 2001, la LRPC a été modifiée pour y intégrer des mesures visant à combattre le FAT; elle a été rebaptisée Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT).

L’Initiative nationale de lutte contre le blanchiment d’argent (INLBA) a été lancée en 2000 et elle a été élargie par la suite pour constituer l’actuel Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (le Régime). En décembre 2006, des modifications proposées à la LRPCFAT ont reçu la sanction royale et ont permis de mettre la loi canadienne à niveau pour qu’elle soit davantage conforme aux normes internationales de RPC‑FAT établies par le GAFI, notamment au chapitre du risque intérieur. Parmi les modifications, mentionnons des exigences plus rigoureuses d’identification des clients, la création d’un mécanisme d’inscription pour les entreprises de transfert de fonds, et l’imposition de pénalités administratives pécuniaires pour des infractions de conformité mineures et graves qui forment une alternative aux peines au criminel. La plupart des modifications apportées à la réglementation sont entrées en vigueur en juin 2008.[3]

En 2010, après le dépôt du budget fédéral, des modifications corrélatives ont été apportées à la LRPCFAT pour tenir compte des changements touchant les règlements qui accompagnent le Code criminel et considérer l’évasion fiscale une infraction sous‑jacente du recyclage des produits de la criminalité au Canada. En outre, une partie a été ajoutée à LRPCFAT (mais n’est pas encore entrée en vigueur) pour permettre au gouvernement de prendre des mesures afin de protéger le système financier canadien contre les menaces de RPC‑FAT posées par des instances et des entités étrangères qui ne disposent pas de mécanismes de contrôle suffisants et efficaces pour combattre le RPC‑FAT.

1.2 Structure du Programme 

Le régime canadien de lutte contre le RPC‑FAT est une initiative horizontale comprenant des partenaires financés et non financés. Les partenaires financés comprennent le ministère des Finances du Canada (Finances Canada), le ministère de la Justice du Canada (Justice Canada), le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC), le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), l’Agence du revenu du Canada (ARC) - Direction de l’exécution et des divulgations (Impôt sur le revenu – TPS/TVH), l’Agence du revenu du Canada – Direction des organismes de bienfaisance, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Les partenaires non financés englobent Sécurité publique Canada (SPC), le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

Le Régime applique le cadre législatif, réglementaire et stratégique qui sous‑tend les mandats et les activités de lutte contre le RPC‑FAT de ses partenaires. Il comprend les activités de lutte contre le RPC‑FAT de ses partenaires, de même que celles des organismes provinciaux participants chargés de l’application de la loi et de la règlementation, et des entités qui ont des obligations, entre autres au chapitre de la déclaration en vertu de la LRPCFAT et de ses règlements connexes. Les partenaires doivent également remettre à Finances Canada un rapport annuel sur la mesure de leur rendement dans le cadre de leurs activités de RPC‑FAT.

Le Canada est membre actif et participant du GAFI et du Groupe Asie‑Pacifique sur le blanchiment d’argent (GAPBA) et observateur au Groupe d’action financière d’Amérique du Sud (GAFISUD). Les partenaires du Régime sont également responsables de participer à des activités internationales et de partager leurs connaissances et leur expertise au chapitre des normes du GAFI, des tendances et des typologies en matière de RPC‑FAT, et des pratiques exemplaires au titre de la lutte contre le RPC‑FAT.

1.2.1 Rôle du ministère des Finances Canada 

De concert avec sa vaste attribution au plan de la réglementation du secteur financier, le ministère des Finances Canada (Finances Canada) assure l’administration globale du Régime. Il élabore des politiques régissant la lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, notamment la LRPCFAT et son règlement d’application, en collaboration avec les partenaires du Régime, d’autres ministères et organismes, les provinces, le secteur privé (notamment des associations de l’industrie) et des organismes non gouvernementaux. Il chapeaute un comité directeur composé de sous‑ministres adjoints (SMA), un groupe de travail interministériel, un comité consultatif sur le financement illicite qui est composé de partenaires du Régime, et un comité consultatif public‑privé comprenant des participants du secteur privé et des participants du Régime. Finances Canada participe également aux activités d’élaboration de la politique stratégique intérieure et internationale qui appuient les engagements du gouvernement du Canada au chapitre de la lutte contre le RPC‑FAT. Il dirige la délégation canadienne au GAFI, au Groupe d’action financière des Caraïbes (GAFC), au Groupe Asie‑Pacifique sur le blanchiment d’argent (GAPBA) et au Groupe d’action financière d’Amérique du Sud (GAFISUD). Il recueille également des indicateurs annuels de la mesure du rendement auprès des partenaires du Régime.

1.2.2 Rôle du Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE)

Le CANAFE est l’unité canadienne du renseignement financier (URF). Son mandat est énoncé dans la LRPCFAT. Il a pour but principal de recueillir et d’analyser des renseignements sur les opérations financières qui peuvent servir à repérer, appréhender et poursuivre des personnes prenant part à des activités de RPC‑FAT.

Le CANAFE est un organisme indépendant des services de police et d’autres ministères et organismes auxquels il peut fournir des renseignements financiers, par exemple le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Ses mandat et pouvoirs ont pour but, entre autres, de protéger la vie privée des personnes et les droits conférés par la Charte. Il relève du ministre des Finances, qui rend compte de ses activités au Parlement. Le CANAFE est régi par la LRPCFAT et son règlement d’application; ses activités consistent à :[4]

  • recueillir et analyser des renseignements sur les opérations financières déclarées comme douteuses, de même que l’information sur les opérations importantes en espèces et les télévirements de grande valeur;
  • veiller à la conformité de l’identification des clients, des déclarations, de la tenue de registres et d’autres obligations de conformité;
  • déclarer des cas de renseignements financiers à l’organisme compétent en matière d’application de la loi, au SCRS ou à d’autres organismes désignés en vertu de la loi pour appuyer les enquêtes et les poursuites;
  • sensibiliser davantage le public et mieux comprendre les questions relatives au RPC‑FAT;
  • exécuter ses activités tout en assurant la protection des renseignements personnels qui lui sont confiés;
  • enregistrer les entreprises de transfert de fonds;
  • imposer des pénalités administratives pécuniaires pour non–respect de la LRPCFAT.

Entités déclarantes

Un grand nombre d’entités représentant une gamme diversifiée d’entreprises financières et non financières ont des obligations aux termes de la LRPCFAT et de son règlement d’application, notamment déclarer au CANAFE les opérations douteuses et autres opérations financières visées par règlement, et elles doivent évaluer le risque de RPC‑FAT dans le cadre de leurs activités. Au nombre de ces entités, mentionnons :[5]

  • les banques régies par la Loi sur les banques et les banques étrangères autorisées, au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques, dans le cadre des activités que ces dernières exercent au Canada;
  • les coopératives de crédit, caisses d’épargne et de crédit et caisses populaires régies par une loi provinciale et les associations régies par la Loi sur les associations coopératives de crédit;
  • les sociétés d’assurance-vie et sociétés d’assurance-vie étrangères régies par la Loi sur les sociétés d’assurances ainsi que les sociétés d’assurance-vie régies par une loi provinciale;
  • les sociétés régies par la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt;
  • les sociétés de fiducie régies par une loi provinciale;
  • les sociétés de prêt régies par une loi provinciale;
  • les personnes et les entités autorisées en vertu de la législation provinciale à se livrer au commerce des valeurs mobilières ou d’autres instruments financiers, ou à la fourniture de services de gestion de portefeuille et de conseils en placement;
  • les personnes et les entités qui se livrent aux opérations de change, ou qui exploitent une entreprise qui remet des fonds ou transmet des fonds par tout moyen ou par l’intermédiaire d’une personne, d’une entité ou d’un réseau de télévirement ou qui émet ou rachète des mandats-poste, des chèques de voyage ou d’autres titres négociables semblables, à l’exclusion des chèques libellés au nom d’une personne ou d’une entité;
  • les personnes et les entités qui se livrent à l’exploitation d’une entreprise ou à l’exercice d’une profession ou d’activités visées par un règlement pris en vertu de l’alinéa 73(1)a) de la LRPCFAT;
  • les personnes et les entités qui se livrent à l’exploitation d’une entreprise ou à l’exercice d’une profession visées par un règlement pris en vertu de l’alinéa 73(1)b) de la loi susmentionnée lorsqu’elles exercent les activités mentionnées aux règlements;
  • les casinos, au sens des règlements, y compris ceux qui sont contrôlés par Sa Majesté ou dont elle est propriétaire;
  • les ministères et mandataires de Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province qui se livrent à l’acceptation de dépôts, qui vendent des mandats-poste au public ou qui vendent des métaux précieux réglementaires, lorsqu’ils exercent les activités mentionnées aux règlements pris en vertu de l’alinéa 73(1)c) de la loi susmentionnée;
  • les employés des personnes et entités visées dans l’une des catégories précédentes.

1.2.3 Rôle de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) 

En sa qualité de service de police national, et de service de police provincial ou local sur bien des territoires du Canada, la GRC joue un rôle fondamental dans le régime canadien de lutte contre le RPC‑FAT. Elle enquête sur des cas de RPC‑FAT et porte des accusations, effectue des arrestations et saisit des fonds ou des biens soupçonnés d’être le produit de la criminalité ou utilisés (ou à utiliser) dans le cadre d’activités criminelles de nature terroriste. La GRC assure la liaison avec les services de police internationaux pour l’échange de renseignements criminels. Ses agents de liaison de partout dans le monde participent au règlements d’affaires de lutte contre le RPC‑FAT.

Les unités de lutte contre le blanchiment d’argent (ULBA) de la GRC sont les principaux bénéficiaires de renseignements sur le recyclage des produits de la criminalité, ou ce que la LRPCFAT désigne comme des communications du CANAFE. Les ULBA reçoivent également des renseignements de certaines autres sources (p. ex. de l’ASFC en ce qui touche le programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces de l’ASFC; d’entités déclarantes qui fournissent des renseignements sur une base volontaire; d’autres unités de la GRC; d’organismes d’application de la loi et de renseignement; et d’institutions financières et du public). À la réception des renseignements, les ULBA procèdent à une évaluation provisoire pour déterminer si une enquête criminelle est justifiée. Si des mesures plus poussées sont réputées pertinentes, les unités transmettent le dossier à l’unité intégrée des produits de la criminalité (UIPC). Les ULBA peuvent également fournir des déclarations de renseignements transmis volontairement (DRTV) au CANAFE, qui les analyse de concert avec d’autres renseignements tirés de sa base de données. Une DRTV est une déclaration renfermant des renseignements transmis volontairement au CANAFE au sujet de doutes sur des activités de RPC ou FAT. Si la DRTV, de même que les autres renseignements, fait en sorte que le CANAFE franchit un seuil légal de motifs raisonnables de soupçonner que les renseignements seraient propices à une enquête et(ou) à des accusations de RPC ou de FAT, il communique les renseignements pertinents à la GRC.

Les unités de lutte contre le financement des activités terroristes (LFAT) de la GRC représentent un autre groupe qui reçoit des communications du CANAFE, et d’organismes nationaux et étrangers d’application de la loi et de renseignement. Ces services reçoivent des communications du CANAFE et lui fournissent des DRTV au sujet du présumé FAT et, le cas échéant, ils effectuent des enquêtes à l’aide de ces communications. Ils repèrent et identifient les personnes ou les entités prenant part à des activités d’accumulation et de transfert de fonds liés au terrorisme et, dans la mesure du possible, ils obtiennent des éléments de preuve aux fins de poursuites. Ils participent également aux enquêtes sur le FAT à l’étranger. Les unités de LFAT peuvent permettre de détecter les écarts et faiblesses du système financier. Lorsque des organismes de bienfaisance semblent avoir participé au FAT, les unités doivent transmettre les cas à l’ARC (Direction des organismes de bienfaisance). Les unités de LFAT jouent un rôle important pour appuyer les programmes de formation et d’attestation relatifs à la lutte contre le RPC de l’Association internationale de la conformité (AIC), le régime de liste du Code criminel, et les listes d’organismes terroristes établies par les Nations Unies

Enfin, la GRC joue un rôle important dans la formation et la sensibilisation des partenaires et du secteur privé au titre de la lutte contre le RPC‑FAT, et aux tribunes régionales et internationales, notamment le GAFI, le GAPBA et le GAFC. En effet, la GRC a offert une aide technique directe et de la formation aux services de police des pays en développement pour les aider à effectuer leurs enquêtes sur la lutte contre le RPC‑FAT et pour améliorer leurs techniques d’enquête.

1.2.4 Rôle de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC)

L’ASFC est chargée de l’administration et de l’application de la partie 2 de la LRPCFAT, qui exige que chaque personne ou entité déclare à un agent de l’ASFC l’importation ou l’exportation d’espèces ou d’effets d’une valeur de 10 000 $ et plus. En vertu de la LRPCFAT, ou de toute autre loi, le montant d’espèces et(ou) d’effets qu’une personne peut introduire au Canada ou en sortir n’est pas limité.

L’obligation de déclaration en vertu de la LRPCFAT incombe à la personne ou à l’entité qui importe ou exporte les espèces ou effets. Pour faciliter le respect de ces exigences de déclaration, l’ASFC a créé les formulaires suivants :

  • La Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces ou d’instruments monétaires [Particulier (E677)] – ce formulaire est utilisé pour déclarer des situations où l’importateur ou l’exportateur transporte lui‑même les espèces ou les effets à la frontière;
  • La Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces ou d’instruments monétaires [Général (E667)] – ce formulaire est utilisé pour déclarer toutes les autres situations, notamment l’envoi par la poste, l’expédition par messager ou le transport au nom d’une autre personne;
  • La Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces et d’instruments monétaires complétée par la personne responsable du moyen de transport (E668) – ce formulaire est utilisé pour regrouper tous les instruments en espèces et instruments monétaires transportés par la personne responsable du moyen de transport. En outre, l’importateur ou l’exportateur doit remplir le formulaire E667.

Les agents des services frontaliers (ASF) sont chargés d’appliquer l’obligation de déclaration sur les mouvements transfrontaliers, y compris l’inspection des bagages et leur transport, et de questionner et fouiller des personnes qui n’ont pas déclaré ou qui ont faussement déclaré des espèces ou des effets. Les ASF peuvent saisir des espèces et des effets qui ne sont pas déclarés et dont la valeur est supérieure au seuil de déclaration. Les espèces ou effets non déclarés saisis sont confisqués sans modalités de libération lorsque les ASF se doutent que les espèces ou effets proviennent d’activités criminelles ou représentent des fonds destinés à des activités de FAT. Dans tous les autres cas, le montant saisi est retourné une fois la pénalité payée. Les ASF sont formés pour reconnaître les divers effets et les cas éventuels de non‑conformité.

En vertu du Régime, l’ASFC applique le programme de déclaration sur les mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets et elle doit transmettre l’information contenue dans les déclarations et provenant des saisies au CANAFE. L’organisme transmet également des renseignements à la GRC et aux services de police compétents (p. ex. les services de police des provinces et d’autres pays). L’ASFC collabore étroitement avec Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) pour empêcher le mouvement transfrontalier de non‑citoyens qui exécutent des activités de RPC ou de FAT.

1.2.5 Rôle de l’Agence du revenu du Canada (ARC) 

Dans bien des cas, les activités de RPC et FAT comprennent l’évasion de l’impôt prévu par la Loi de l’impôt sur le revenu et(ou) la Loi sur la taxe d’accise. Ces lois sont administrées par l’ARC. La Direction de l’exécution et des divulgations (impôt sur le revenu -TPS/TVH) de l’ARC reçoit les communications du CANAFE lorsque l’analyse révèle des motifs raisonnables de soupçonner que les renseignements se rapportent à une enquête et(ou) une poursuite pour infraction liée au RPC‑FAT et que le CANAFE conclut que les renseignements se rapportent  à une infraction relative à l’évasion de l’impôt ou d’un droit de douane. La Direction applique des mesures de conformité d’après les communications du CANAFE qui sont fournies dans le but de déterminer s’íl y a eu tentative d’éluder l’impôt appliqué par l’ARC. À la suite de ces mesures de conformité, l’ARC‑Exécution fournit au CANAFE des résultats statistiques, des renseignements généraux et une rétroaction sur la communication.

Une autre partie de l’ARC, la Direction des organismes de bienfaisance, administre le régime d’enregistrement des organismes de bienfaisance en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. Bien que tous les organismes sans but lucratif (OSBL) du Canada, y compris les organismes de bienfaisance enregistrés[6] sont assujettis aux dispositions du Code criminel du Canada portant sur le terrorisme, l’ARC n’est chargée que de la réglementation détaillée des organismes de bienfaisance qui sont enregistrés aux fins de la Loi de l’impôt sur le revenu. Les activités de présélection et d’examen de l’ARC‑Organismes de bienfaisance ont pour but d’empêcher les organismes liés au terrorisme d’obtenir l’enregistrement et de repérer et d’annuler l’enregistrement de ces organismes. L’ARC‑Organismes de bienfaisance participe le plus possible aux efforts globaux du gouvernement pour lutter contre le FAT en partageant efficacement les renseignements sur les programmes. Plus particulièrement, la Direction des organismes de bienfaisance de l’ARC peut soumettre des communications à la GRC, au SCRS et au CANAFE, que ce soit de son propre chef ou après réception d’une demande, des renseignements spécifiques se rapportant à des enquêtes criminelles portant sur la sécurité nationale, sous réserve de situations précises énoncées à l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu.

La Direction reçoit des renseignements de la GRC, du SCRS et du CANAFE qui lui permettent de compléter son examen du refus ou de l’annulation du statut d’organisme de bienfaisance, le cas échéant. De concert avec la Sécurité publique (SP), l’ARC est également chargée d’appliquer des volets spécifiques du Régime en vertu de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), pour empêcher le recours à des organismes de bienfaisance aux fins du FAT.

1.2.6 Rôle du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS)

Le SCRS a pour mandat de recueillir, d’analyser et de transmettre au gouvernement du Canada de l’information et des renseignements sur les menaces à la sécurité nationale du Canada. Les renseignements recueillis par le SCRS peuvent également être communiqués à d’autres partenaires du Régime pour les aider à exécuter leurs activités courantes à l’intérieur du Régime. Par exemple, le SCRS collabore étroitement avec des partenaires nationaux tels la Direction des organismes de bienfaisance de l’ARC afin d’empêcher l’exploitation des organismes de bienfaisance canadiens pour financer des activités terroristes. Le SCRS fournit des DRTV au CANAFE au sujet des activités susceptibles de constituer une menace pour la sécurité du Canada et il reçoit des communications du CANAFE au sujet de cette activité. De même, le SCRS communique périodiquement avec la GRC relativement aux questions touchant le FAT.

1.2.7 Rôle du ministère de la Justice du Canada 

Le ministre de la Justice/Procureur général du Canada dirige le ministère de la Justice du Canada (Justice Canada). Ce dernier est chargé de rédiger et de modifier les dispositions législatives traitant du droit criminel et de la procédure connexe en se reportant aux directives de l’exécutif, de même qu’aux consultations nécessaires au Canada en rapport avec la rédaction et la modification susmentionnées. En cette qualité, Justice Canada offre des conseils juridiques sur les infractions liées au RPC‑FAT aux autres partenaires du Régime. Le ministre de la Justice et les fonctionnaires qu’il désigne, le Groupe d’entraide internationale (GEI), sont chargés des activités dans le cadre de la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle et la Loi sur l’extradition, les deux principales lois habilitant le Canada à offrir la coopération internationale aux partenaires canadiens du Régime, d’une part, et aux partenaires internationaux du Canada en vertu de traités, d’autre part.

Le GEI négocie et administre les traités canadiens d’entraide juridique (TEJ) et d’extradition. Il met à la disposition des partenaires canadiens et des autorités étrangères des TEJ, c’est‑à‑dire des éléments de preuve devant servir dans des affaires criminelles, et des traités d’extradition qui favorisent le transfert de personnes en vue de poursuites au Canada ou à l’étranger. Les activités relatives aux TEJ et aux traités d’extradition permettent d’atteindre deux objectifs importants du Régime : (1) appuyer les enquêtes et poursuites auxquelles sont mêlés des éléments de preuve et(ou) des personnes se trouvant à l’étranger; et (2) donner suite aux engagements du Canada en matière de RPC‑FAT à l’échelle internationale. Le besoin des TEJ fait également partie des recommandations du GAFI, plus particulièrement la Recommandation no 36, qui invite les instances à offrir l’éventail le plus large possible de mesures d’entraide juridique pour les enquêtes ayant trait au RPC et au FAT, et à faire la preuve de l’efficacité des TEJ.

Le ministère de la Justice a connu de profonds changements au cours de la période d’évaluation. En décembre 2006, on a mis sur pied le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) dont le mandat consiste à intenter des poursuites pour infractions criminelles commises en vertu des lois fédérales, mais il ne tient pas compte du volet international des activités du ministère de la Justice. Cet aspect continue à relever du ministère de la Justice, qui l’a confié au GEI. Avant 2006, le rôle du GEI n’était pas distinct, il était intégré à la fonction générale de « poursuite » du ministère de la Justice.

Le ministère de la Justice est également chargé de préparer un rapport annuel sur ses activités relatives aux TEJ dans le cadre du Régime. De même, le Groupe des politiques en matière criminelle offre un soutien au Régime en assistant aux réunions du GAFI et en y apportant sa contribution, tandis que le Groupe de la sécurité nationale fournit des conseils et un soutien au chapitre du terrorisme et du FAT.

1.2.8 Rôle du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC)

Le SPPC est un organisme fédéral créé en décembre 2006 en vertu de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Il exécute le mandat du Procureur général du Canada en matière de droit criminel en menant des poursuites pour infractions criminelles aux termes des lois fédérales et en prenant part au renforcement du système de justice pénale. Le SPPC est un organisme indépendant qui rend compte au Parlement par l’entremise du Procureur général du Canada. Il fournit également des conseils juridiques de nature constitutionnelle et au chapitre de la Charte et, au besoin, une aide dans des cas de litige. Il est chargé de fournir des conseils juridiques aux organismes d’application de la loi dans le cadre de leurs enquêtes, et d’intenter des poursuites qui découlent de ces enquêtes.

1.2.9 Rôle de Sécurité publique Canada (SP) 

Le soutien offert par SP au Régime comporte de nombreuses facettes et il touche ses nombreux aspects. SP participe à l’élaboration des politiques et programmes de lutte contre le RPC‑FAT. La GRC, le SCRS et l’ASFC sont unis dans un même portefeuille au sein de la SP et ils relèvent du même ministre. En outre, SP collabore avec la GRC, le SCRS et l’ASFC dans le cadre de dossiers d’intérêt horizontal ou commun. Elle préside le Comité de coordination interministérielle pour l’inscription à la liste des entités et particuliers liés à des activités terroristes, à l’appui des attributions législatives du ministre de la Sécurité publique, entre autres recommander l’établissement de la liste des entités terroristes en vertu du Code criminel du Canada. De concert avec l’ARC, SP est chargée d’un volet essentiel des activités du Régime aux termes de la Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité), c’est‑à‑dire empêcher le recours aux organismes de bienfaisance aux fins du FAT.

1.2.10 Rôle du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF)

Le mandat du BSIF est issu de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières (Loi sur le BSIF) et des lois qui régissent les institutions financières fédérales (IFF) (la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d’assurances, la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, et la Loi sur les associations coopératives de crédit). Le BSIF règlemente et surveille les IFF, qui se composent des banques, des sociétés d’assurances fédérales, des associations coopératives de crédit et des sociétés de fiducie et de prêt fédérales. Les IFF représentent environ 80 % du secteur financier réglementé du Canada. À l’exception des sociétés d’assurances multirisques fédérales, toutes les IFF sont assujetties à la LRPCFAT. Aux termes de la Loi sur le BSIF, l’organisme a pour objectif de surveiller les IFF afin de déterminer si leur situation financière est saine et si elles se conforment aux lois qui les régissent et aux exigences de surveillance en vertu des lois, de faire en sorte que les institutions financières adoptent des politiques et procédures visant à contrôler et à gérer les risques, et de surveiller et d’évaluer les événements ou enjeux intégrés ou sectoriels qui peuvent affecter la situation financière des IFF.

Le BSIF est membre du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, dont les principes de base exigent que les organismes de surveillance soient convaincus que les banques mettent en place les politiques et procédures convenables, notamment des règles strictes en matière de connaissance du client, qui préconisent des normes éthiques et professionnelles élevées dans le secteur financier et qui empêchent que les banques servent, de façon intentionnelle ou non, à exécuter des activités criminelles. Des dispositions semblables formulées par l’Association internationale des contrôleurs d’assurance s’appliquent au secteur de l’assurance‑vie.

Le BSIF et les organismes provinciaux de réglementation financière ne sont pas mentionnés dans la LRPCFAT; ils n’ont donc aucun pouvoir direct pour assurer la conformité à ses dispositions ou pour l’appliquer dans leurs secteurs d’activité respectifs. Cette question relève entièrement de la compétence du CANAFE. Toutefois, le BSIF émet des directives aux IFF au sujet de l’adoption de politiques et procédures par les institutions financières dans le but de contrôler et de gérer les risques, et il a émis des directives sur la lutte contre le RPC‑FAT dans le cadre d’une série de lignes directrices énonçant de saines pratiques commerciales et financières.

Le BSIF joue un rôle de surveillance pour le compte du Régime; il évalue les mécanismes de contrôle de la gestion des risques des IFF et ainsi, il aborde des enjeux qui affaiblissent leurs procédures de conformité aux exigences juridiques du Régime. Le BSIF[7] et le CANAFE sont autorisés en vertu de la LRPCFAT de s’échanger des renseignements pour assurer la conformité des IFF aux dispositions de la Partie  1 de la LRPCFAT, et ils ont signé un protocole d’entente afin de rendre ce pouvoir fonctionnel.

Le BSIF appuie le processus d’établissement de la liste des terroristes (en vertu de la Loi sur les Nations Unies et du Code criminel du Canada) en créant, en affichant et en mettant à jour des listes consolidées de noms décrits à la section 1.2.11 ci‑après, y compris les avis de mise à jour destinés au secteur financier. Le BSIF n’a pas le devoir légal d’afficher ces listes, mais le fait de son propre chef pour veiller à ce que les institutions financières en saisissent bien l’importance. Les institutions financières auxquelles ces mesures s’appliquent doivent filtrer leurs clients en permanence et adresser un rapport mensuel à leurs organismes de réglementation financière (le BSIF dans le cas des IFF) au sujet des montant globaux bloqués.

1.2.11 Rôle du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI)

Le MAECI doit mettre en œuvre des éléments des efforts du Canada en vue de lutter contre le financement des activités terroristes. Il est chargé de désigner les entités et les personnes au Canada associées à des activités terroristes et dont les noms figurent sur la liste du Comité du Conseil de sécurité mis en place conformément à la résolution 1267des Nations Unies ou en vertu de la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies. Cette désignation est autorisée au Canada en vertu de la Loi sur les Nations Unies et son règlement d’application, et elle bloque les actifs des entités et interdit l’accumulation de fonds en leur nom.

Le MAECI est également l’interlocuteur et le négociateur principal du Canada au titre des conventions et des traités des Nations Unies que le Canada a signés.[8] Certains d’entre eux portent sur le RPC, le FAT et d’autres enjeux relatifs à la sécurité publique, notamment la corruption et les drogues illicites. Depuis 2005, le Programme d’aide au renforcement des capacités anti‑terroristes (PARCA) a permis de satisfaire rapidement et efficacement aux besoins des États bénéficiaires qui ne disposent pas des lois, politiques, plans, programmes de formation ou expertise opérationnelle nécessaires pour empêcher et atténuer les actes terroristes. Plus de 15 ministères et organismes fédéraux collaborent pour faire progresser le meilleur programme possible de renforcement de la capacité pour les États dont les intérêts de lutte contre le terrorisme entrecoupent ceux du Canada. Les fonds du PARCA ont été affectés à des projets de RPC et FAT appuyés par les partenaires du Régime, dans des pays et des organismes clés dans les Caraïbes et en Asie‑Pacifique.

1.2.12 Rôle des entités provinciales 

Certains ministères et organismes, organismes de réglementation et organismes d’autoréglementation provinciaux, participent au Régime de lutte contre le RPC–FAT. Les organismes provinciaux, territoriaux et municipaux chargés de l’application de la loi, notamment la Police provinciale de l’Ontario, la Sûreté du Québec et les services de police municipaux participent aux travaux des diverses unités intégrées des produits de la criminalité (UIPC). Les procureurs de la Couronne et tribunaux provinciaux peuvent prendre part aux poursuites portant sur le RPC‑FAT. Les organismes provinciaux et territoriaux de réglementation du secteur financier, par exemple la Commission des services financiers de l’Ontario, la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario et l’Autorité des marchés financiers du Québec fournissent un soutien au chapitre de l’élaboration des politiques et règlements, de même que des conseils sur leur application. De même, les organismes d’autoréglementation comme l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières et l’Institut Canadien des Comptables Agréés, peuvent fournir une aide sous forme d’activités de sensibilisation et de liaison se rapportant à la lutte contre le RPC‑FAT.

1.2.13 Lois et organismes connexes 

Le Régime, de même que sa législation sous‑jacente (la LRPCFAT et son règlement d’application, et les lois et règlements fédéraux et provinciaux régissant le secteur financier) doivent être envisagés dans le contexte d’autres lois et initiatives nationales et internationales qui favorisent l’atteinte des objectifs à long terme du Régime. Au niveau national, certaines autres initiatives et lois ont un lien avec le Régime :

  • Le Comité national de coordination (CNC) sur le crime organisé (1997) et le Programme national de lutte contre le crime organisé (2000) – le CNC et ses cinq comités de coordination régionaux/provinciaux (CCR) œuvrent à des niveaux différents en vue d’attendre un but commun (créer un lien entre les organismes d’application de la loi et les stratèges de la politique publique pour combattre le crime organisé). Le CNC constitue la principale tribune qui examine la progression du Programme national de lutte contre le crime organisé. Ce programme a été adopté par les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux. Le RPC a été reconnu comme une priorité spécifique.
  • L’initiative de l’unité intégrée des produits de la criminalité (UIPC) de la GRC représente un projet interministériel visant à contribuer à la désorganisation, au démantèlement et à la neutralisation des spécialistes du crime organisé et des groupes criminalisés. La Sécurité publique coordonne les politiques et préside le Comité principal de la gouvernance de l’UIPC, et elle coordonne les travaux du Comité consultatif des partenaires de l’UIPC.
  • L’Initiative de sécurité publique et de lutte contre le terrorisme (SPLT), et la Loi antiterroriste et la Loi sur la sécurité publique — après le 11 septembre 2001, un comité spécial du Cabinet chargé de la sécurité publique et de la lutte contre le terrorisme a été créé et chargé d’élaborer une intervention pour donner suite à de possibles menaces terroristes. Des fonds ont été attribués pour renforcer la sécurité à la frontière et exécuter certaines initiatives afin de mieux protéger les Canadiens. La Loi antiterroriste et la Loi sur la sécurité publique renfermaient des mesures visant à modifier des lois clés. La Loi antiterroriste vise à lutter contre le terrorisme au moyen de dispositions qui ont pour but d’appuyer la détection, la désorganisation et la neutralisation des activités et groupes terroristes. La Loi sur la sécurité publique prévoyait la modification de la LRPCFAT pour permettre au CANAFE de recueillir des renseignements se rapportant au RPC et au FAT qui sont stockés dans des bases de données sur la sécurité nationale et échanger avec des organismes de réglementation sectoriels de l’information au sujet de la conformité à la Partie 1 de la LRPCFAT.
  • La Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) a été promulguée en décembre 2001 en vertu de la Partie 6 de la Loi antiterroriste. Cette loi comporte trois objectifs, notamment faire la preuve de l’engagement du Canada à participer aux efforts internationaux visant à refuser d’aider ceux qui s’adonnent à des activités terroristes, préserver l’intégrité du système d’enregistrement des organismes de bienfaisance du Canada en empêchant les organismes qui appuient des activités terroristes d’obtenir ou de conserver leur statut d’organisme de bienfaisance enregistré en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, et de maintenir la confiance des contribuables canadiens à savoir que les avantages de l’enregistrement des organismes de bienfaisance sont réservés aux organismes qui n’ont que des visées de bienfaisance. La loi a été spécialement conçue pour protéger le recours à des renseignements de nature délicate dans le cadre du processus décisionnel à savoir s’il convient d’accorder ou d’annuler l’enregistrement d’un organisme de bienfaisance.
  • Les modifications apportées au Code criminel du Canada en 1989, et qui ont entraîné la création de la Partie XII.2 et les divers outils de procédure visant la possession de produits de la criminalité et du RPC. Une série de modifications connexes s’appuient sur les pouvoirs en matière de droit criminel ou les améliorent sensiblement pour enquêter, poursuivre et aborder la question des produits de la criminalité et les éléments criminels accessoires. Ces modifications portent sur tous les aspects des produits de la criminalité, y compris la détermination d’infractions spécifiques, des mandats de perquisition spéciaux, des ordonnances de blocage et un régime de confiscation. La loi confère le pouvoir de confisquer et de bloquer le produit de certains crimes et offre l’immunité aux personnes qui déclarent volontairement des opérations douteuses aux services de police.
  • La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés précise qu’un résident permanent ou un étranger ne peut être admis au pays pour s’être adonné à des activités criminelles comme le RPC au‑delà des frontières nationales.
  • Les mesures d’entrée sur le marché qui visent à empêcher les criminels ou leurs associés de détenir une participation importante ou majoritaire, ou une fonction de gestion dans une institution financière sont contenues dans les lois financières fédérales et provinciales (par exemple, l’article 27 de la Loi sur les banques). Ces mesures comprennent également l’évaluation des administrateurs et des membres de la haute direction des institutions financières assujetties aux principes fondamentaux reposant sur les critères d’aptitude, notamment ceux qui se rapportent à l’expertise et à l’intégrité. Par exemple, dans le secteur fédéral, des mesures de ce genre sont contenues dans la Loi sur les banques, dans la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, dans la Loi sur les sociétés d’assurances et dans la Loi sur les associations coopératives de crédit.
  • L’ASFC est chargée de fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités touchant la sécurité nationale et facilitent la libre circulation des personnes et des biens qui satisfont à toutes les exigences des lois relatives aux programmes. La Loi sur les douanes est l’une des principales lois qui régit le mandat de l’ASFC et prévoit le pouvoir législatif pour administrer et appliquer la série de droits de douane et de taxes imposés en vertu de lois fiscales distinctes, notamment le Tarif des douanes, la Loi sur la taxe d’accise, la Loi sur l’accise et la Loi sur les mesures spéciales d’importation. La Loi sur les douanes a été revue en 1986 afin d’en maintenir les trois buts initiaux et favoriser une plus grande souplesse à l’égard des nouvelles pratiques en matière de transports, de communications, du commerce et des affaires. Depuis 1986, cette loi a été modifiée à plusieurs reprises à la suite des accords de libre‑échange et d’autres ententes internationales connexes. En juin 2009, des modifications ont été apportées pour appuyer la stratégie du gouvernement du Canada afin de raffermir la sécurité et de faciliter le commerce. Grâce à ces changements apportés à la Loi sur les douanes, l’ASFC est en mesure de raffermir les systèmes utilisés pour obtenir des données préliminaires sur les biens et les nouveaux arrivants, et pour mieux gérer les risques dans les installations aéroportuaires et portuaires.

Outre le GAFI, le GC s’est engagé à l’égard de certaines initiatives et organismes internationaux qui contribuent au Régime ou se conforment à ses règles (les principaux ont été mentionnés à la section portant sur le rôle du MAECI).

1.3 Objectifs du Programme 

La détection et la dissuasion à l’égard du recyclage des produits de la criminalité et du financement des activités terroristes sont essentiels pour la sécurité publique des Canadiens et l’intégrité de leur système financier. Compte tenu de la menace réelle que pose le RPC‑FAT, le GC a mis sur pied le Régime de lutte contre le RPC‑FAT et en a énoncé les objectifs, c’est‑à‑dire :[9]

  • mettre en œuvre des mesures visant à détecter et décourager les activités de RPC‑FAT et à faciliter les enquêtes ou les poursuites liées aux infractions relatives à ces activités;
  • répondre à la menace posée par le crime organisé en fournissant aux responsables de l’application de la loi les renseignements leur permettant de priver les criminels du produit de leurs activités illicites tout en assurant la mise en place des garanties nécessaires à la protection de la vie privée des personnes à l’égard des renseignements personnels les concernant;
  • aider le Canada à remplir ses engagements internationaux dans la lutte contre le crime transnational, particulièrement le recyclage des produits de la criminalité et la lutte contre le financement des activités terroristes.

1.4 Modèle logique du Programme 

Le cadre d’évaluation et le modèle logique du Régime ont été mis à jour et approuvés en décembre 2007. Le modèle logique mis à jour énonce les résultats des six activités visées du Régime :

1. la mise en oeuvre des obligations et engagements nationaux et internationaux;

2. la liaison, la coopération et l’éducation;

3. la facilitation et le suivi de la conformité;

4. la collecte et l’analyse des renseignements;

5. les enquêtes;

6. l’arbitrage et les sanctions.

Le modèle logique met en lumière les rapports entre chacun de ces éléments. Il énonce également des indicateurs de rendement détaillés et des aspects importants, et il précise les sources de données pertinentes. Il propose un ensemble d’enjeux d’évaluation et de questions à examiner dans le cadre de l’évaluation décennale.[10] Ces enjeux et questions ont été modifiés de façon à garantir leur compatibilité avec les exigences de la Politique d’évaluation mise en place par le Conseil du Trésor en 2009.[11] Les enjeux et questions d’évaluation modifiés figurent à l’annexe 1. Le modèle logique est présenté à l’annexe 2.

1.5 Résultats escomptés 

Les résultats ultimes devant découler de la mise en œuvre du Régime consistent à contrôler et à décourager le recyclage des produits de la criminalité, le crime organisé et le financement des activités terroristes, et à faciliter les enquêtes et poursuites liées aux infractions se rapportant au RPC‑FAT. Les résultats intermédiaires sont les suivants :[12]

  • Renforcer la détection des activités de RPC et de FAT;
  • Accroître l’acceptation du Régime par le public;
  • Améliorer la protection de l’intégrité des secteurs financier, économique et des organismes de bienfaisance;
  • Créer un climat peu propice au RPC et au FAT;
  • Réduire la rentabilité des activités criminelles.

La concrétisation de ces résultats intermédiaires dépend de l’atteinte de certains résultats immédiats découlant des activités principales. Ces résultats clés sont compris dans les six domaines d’activité mentionnés à la section précédente (1.4).

1.6 Portée du programme – Population cible

En vertu du Régime, les partenaires financés participent directement à l’exécution opérationnelle du Régime ou lui offre leur appui. Les partenaires non financés doivent également offrir leur soutien. En outre, un grand nombre d’entités financières et non financières ont des obligations en vertu de la LRPCFAT, notamment l’identification des clients et l’obligation de déclarer certaines opérations financières au CANAFE. Toutes ces entités constituent la population cible du Régime.

Les partenaires du Régime, de même que des organismes internationaux et régionaux avec lesquels ils collaborent, profitent du Régime. On s’attend que celui‑ci protège les secteurs financier et des organismes de bienfaisance du Canada contre les éléments criminels, d’où l’amélioration de l’intégrité et de la stabilité de ces secteurs. Tous les Canadiens sont réputés profiter du Régime, du fait que celui‑ci met en place un contexte peu propice au RPC, au crime organisé et au FAT, ce qui entraîne une meilleure capacité d’attirer les investisseurs et accroît l’intégrité des secteurs financier et des organismes de bienfaisance, et favorise la détection et la prévention du crime.

1.7 Gouvernance du Programme 

Un groupe interministériel composé de SMA et un groupe de travail constitué des partenaires du Régime et dirigé par le ministère des Finances, ont été mis sur pied pour conseiller le gouvernement dans le cadre de ses efforts pour lutter contre le RPC et le FAT. En outre, le Comité consultatif des secteurs public et privé, qui se compose des partenaires du Régime et des représentants des entités du secteur privé assujetties à la LRPCFAT, représente une tribune de haut niveau chargée d’examiner des questions émergentes et de fournir des conseils généraux au titre de la politique globale du Canada en matière de lutte contre le RPC‑FAT.

1.8 Ressources du Programme 

Les ressources affectées à un programme représentent un élément de sa description globale qui aide les participants à l’évaluation du programme à mieux saisir l’ampleur et la profondeur du programme. Les fonds attribués au Régime sont passés de 26 millions de dollars en 2000‑2001 à plus de 66 millions en 2009‑2010. Toutefois, les données du budget ne révèlent pas tout, car dans le cadre de leurs fonctions au titre du Régime, les partenaires ont utilisé des fonds provenant d’autres sources, notamment de la Sécurité publique et de l'Initiative de la SPLT, de même que des fonds provenant de leurs propres ressources (services votés). Cet élément est abordé à la section 4.4.1.

Le tableau 1.1 présente les fonds affectés au Régime et les dépenses réelles de chaque partenaire financé au cours des cinq dernières années.

TABLEAU 1.1
Financement du Régime de lutte contre le RPC‑FAT selon le partenaire (en milliers de dollars)1
  Exercice
 
Ministères 2005‑2006 2006‑2007 2007‑2008 2008‑2009 2009‑2010 Total cinq ans
Finances5            
Fonds disponibles pour le Régime 300 300 300 300 300 1 500
Dépenses réelles (RMR) 300 297 296 316 295 1 504
CANAFE            
Fonds disponibles pour le Régime 21 300 37 500 38 600 37 400 37 500 172 300
Dépenses réelles (RMR) 23 000 27 200 35 800 40 256 40 315 166 571
Justice3            
Fonds disponibles pour le Régime 1 200 2 304 100 100 100 3 804
Dépenses réelles (RMR) 1 200 2 304 100 100 100 3 804
SPPC3            
Fonds disponibles pour le Régime - - 2 154 2 154 2 154 6 462
Dépenses réelles (RMR) - - 2 000 2 269 3 028 7 297
ASFC            
Fonds disponibles pour le Régime 4 500 7 791 7 727 7 727 7 727 35 472
Dépenses réelles (RMR) 4 300 7 500 7 500 7 432 7 745 34 477
ARC (Impôt sur le revenu – TPS/TVH)            
Fonds disponibles pour le Régime 2 200 2 200 2 200 2 200 2 200 11 000
Dépenses réelles (RMR) 2 200 2 174 2 228 2 200 2 413 11 215
ARC-Organismes de bienfaisance4            
Fonds disponibles pour le Régime - - - 2 453 4 976 7 429
Dépenses réelles (RMR)2 - - - 2 123 3 631 5 754
GRC-RPC            
Fonds disponibles pour le Régime 4 900 8 182 6 872 6 872 6 872 33 698
Dépenses réelles (RMR) 4 100 7 805 6 704 6 481 5 165 30 255
GRC-FAT            
Fonds disponibles pour le Régime - 7 463 5 158 5 158 5 158 22 937
Dépenses réelles (RMR) - 4 505 3 258 4 102 5 579 17 444
Tous partenaires financés            
Fonds disponibles pour le Régime 34 400 65 740 63 111 64 364 66 987 294 602
Dépenses réelles (RMR) 35 100 51 785 57 886 65 279 66 763 278 321
1. Sources
Les niveaux des fonds disponibles proviennent du Cadre d’évaluation (Tableau 2, à la page 14), mis à jour pour tenir compte des fonds attribués à l’ARC‑Organismes de bienfaisance à compter de 2008‑2009.  Ceci exclut le report des fonds du Régime de lutte contre le RPC‑FAT du CANAFE qui a eu lieu après le Cadre d’évaluation (publié le 31 décembre 2007).
Les dépenses réelles proviennent des RMR touchant l’initiative horizontale dans le cadre de l’INLBA. Pour le CANAFE, les dépenses des trois derniers exercices tiennent compte des ressources dégagées par le report des fonds de l’INLBA, des sommes réinvesties au titre de l’examen stratégique, des rajustements effectués par le Secrétariat pour les besoins de rémunération (crédit 30), et le Régime d’avantages sociaux pour les rajustements de fin d’exercice.
2. Les données sur les dépenses de 2008‑2009 ont été fournies par l’ARC‑Organismes de bienfaisance.
3. Les fonds additionnels pour accroître la capacité en matière de poursuites ont été déclarés par le ministère de la Justice en 2006‑2007 et par SPPC pour les exercices suivants.
4. Les données financières de 2008‑2009 ont été fournies par l’ARC‑Organismes de bienfaisance.
5. À l’exception des fonds réservés pour la présidence du GAFI en 2006‑2007 et 2007‑2008, et l’évaluation du Régime en 2009‑2010.
6. Les fonds disponibles pour le ministère de la Justice ont été ramenés à 100 000 $ à compter de 2007‑2008.
7. Les dépenses de 2009‑2010 ne comprennent pas les frais généraux (1,41 M$ en 2008‑2009). La GRC a reçu 6 872 000 $ en vertu du Régime en 2009‑2010. Toutefois, à la suite de la réaffectation interne des ressources à la GRC, le budget réel des dépenses directes au titre du Régime de lutte contre le RPC‑FAT pour le programme GRC‑RPC renfermait 5 165 000 $. Cette différence entre les fonds et les dépenses directes ne constitue pas des fonds inutilisés au titre du programme.

2. CONTEXTE DE l’ÉVALUATION 

L’objectif consiste à évaluer le Régime à l’aide du Cadre d’évaluation de 2007 et du Modèle logique tout en respectant la Politique d’évaluation du Conseil du Trésor.[13]L’évaluation est commandée par le Conseil du Trésor. Les constatations issues de l’évaluation sont nécessaires pour favoriser le processus décisionnel touchant le financement permanent des partenaires du Régime. Elles serviront également pour l’imminent examen parlementaire quinquennal de la LRPCFAT.

L’évaluation desservira une multitude de clients, dont (principalement) le ministère des Finances, les partenaires du Régime et le Conseil du Trésor. D’autres ministères et organismes fédéraux accorderont également de l’intérêt à l’évaluation (p. ex. le Bureau du Conseil privé, le Commissariat à la vie privée), en plus des partenaires et organismes internationaux. Le secteur privé, les organismes de réglementation provinciaux et les organismes d’autoréglementation porteront également intérêt aux constatations issues de l’évaluation.

L’évaluation doit inclure les intrants (p. ex. les ressources utilisées, les activités exécutées) et les réalisations par rapport aux attentes exprimées dans le Cadre d’évaluation et le Modèle logique de 2007 des partenaires financés et non financés du Régime, de même que les participants provinciaux, régionaux et municipaux du Régime et les entités déclarantes. La période d’évaluation va de 2000 à 2010. L’évaluation a été effectuée entre mars et novembre 2010.

Deux enjeux fondamentaux sont abordés dans l’évaluation :

1. la pertinence du Régime (le besoin du Régime, sa concordance avec les priorités du gouvernement et avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral);

2. le rendement du Régime (l’efficacité [atteinte des résultats escomptés], la mise en œuvre du Régime, son efficience et son caractère économique).

Les questions abordées dans l’évaluation qui ont guidé la collecte et l’analyse des données figurent à l’annexe 1.

3. MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION 

3.1 Aperçu de la méthodologie 

L’évaluation a pour but d’examiner les deux questions fondamentales exprimées ci‑haut en effectuant une recherche fondée sur de nombreux éléments de preuve. Cette approche devrait fournir le plus d’éléments probants possible aux décideurs au sujet de la mise en œuvre du Régime. Les données relatives aux résultats devraient aider les partenaires du Régime à préciser si des changements doivent être apportés à la conception ou à l’approche d’application du Régime, compte tenu de l’évolution du contexte du Régime depuis sa mise en place en 2000 et la dernière mise à jour des objectifs et de la structure du Régime en 2007. Les données recueillies à l’occasion de l’évaluation devraient fournir des preuves de ce qui s’est passé à la mise en œuvre du Régime, des éléments les plus performants et du degré d’atteinte des résultats.

Des données ont été recueillies par plusieurs moyens différents et auprès de nombreuses sources. Elles ont été consignées dans une matrice des questions d’évaluation (gabarit renfermant des questions d’évaluation classées d’après des méthodes de collecte des données). Par la suite, les données ont été intégrées à un triangle de constatations pour appuyer les conclusions et les recommandations. Ce triangle comprend la contre‑vérification et la conformation des données d’une source au moyen des données provenant des autres sources pour chaque question d’évaluation comprise à l’annexe 1. Les constatations d’une méthode particulière qui s’éloignaient de celles obtenues à l’aide d’autres méthodes sont examinées dans le but de connaître les raisons des écarts (p. ex. la présence d’erreurs, des écarts légitimes de perception des mêmes éléments de preuve). Cette approche ajoute un niveau de rigueur à l’évaluation recommandée par le Secrétariat du Conseil du Trésor.[14]

3.2 Limites de l’évaluation 

Dans la présente évaluation, d’importantes contraintes influent sur l’attribution directe des résultats au Régime et sur leur démonstration. Les contraintes les plus importantes sont énoncées ci‑après.

  • Il est difficile d’attribuer au Régime proprement dit les résultats observés dans les domaines se rapportant à ses activités, car on passe des résultats immédiats attendus (p. ex. une meilleure coordination et l’élargissement des réseaux de renseignement) au résultat ultime attendu (contribuer au contrôle et à la dissuasion du recyclage des produits de la criminalité, du crime organisé et du financement des activités terroristes). L’attribution se complique par le fait que bien des participants ou des bénéficiaires du Régime ne sont pas en mesure de déterminer la contribution du Régime, car de nombreux facteurs influencent les résultats (p. ex. les mesures prises au titre du RPC‑FAT dans d’autres pays, l’évolution des technologies appliquées aux opérations financières). Il s’agit d’un défi auquel sont confrontées la plupart des évaluations des programmes gouvernementaux car les résultats à plus long terme comportent de multiples facteurs et bon nombre d’entre eux ne sont pas placés sous l’influence directe du Régime.
  • Pour déterminer la causalité, il convient de comparer le résultat d’une intervention à ce qu’il aurait été sans l’intervention. Pour ce faire, il faut prévoir une évaluation comparative qui n’est pas possible dans le cas présent parce que l’initiative ne peut être manipulée de façon expérimentale. Par exemple, il n’est pas possible de constituer un groupe de comparaison des participants aux activités de RPC‑FAT qui n’ont pas été exposés aux activités et aux exigences du Régime. En outre, bien des effets de causalité qui ont trait à la dissuasion ou à la prévention ne peuvent être directement observés. Par exemple, il est difficile de déterminer dans quelle mesure les exigences de conformité encouragent la mise en œuvre efficace de la LRPCFAT et, du fait même, empêchent les activités criminelles.
  • Pour le Régime, il n’est pas possible d’appliquer une approche statistique qui comprend des mesures préalables et postérieures à l’évaluation en raison de l’absence de données de référence sur les activités de RPC-FAT. Les changements apportés aux lois et aux politiques depuis l’entrée en vigueur du Régime influeraient sur les statistiques de la criminalité, ce qui compliquerait les comparaisons effectuées avant et après l’implantation du Régime. En outre, il est reconnu qu’il est impossible de mesurer avec exactitude la portée du RPC et du FAT.
  • Les statistiques sur le RPC‑FAT ne sont pas conservées dans une base de données exclusive ou sous une même forme d’après des catégories communes, au sein des divers organismes prenant part à la lutte contre le RPC‑FAT. Des pistes de vérification ne sont pas conservées pour chaque cas de RPC‑FAT, à partir des soupçons jusqu’à l’enquête, le dépôt des accusations, le procès et la condamnation. Par conséquent, le recours aux statistiques sur la criminalité au niveau du ministère ou de l’organisme, ou même à l’échelle nationale, ne produit pas une image précise de l’efficacité du Régime.
  • Certains renseignements sur les activités et les résultats du Régime n’ont pu être diffusés pour des motifs reliés à la sécurité nationale, à la protection des méthodes d’enquête des organismes d’application de la loi et de renseignement, et en raison d’enjeux relatifs à la protection de la vie privée. De l’avis des évaluateurs, cette contrainte n’a pas altéré la véracité des constatations ou des conclusions, mais elle a réduit la portée des explications et des exemples qui auraient pu par ailleurs être fournis dans le présent rapport.
  • Un échantillon en boule de neige a été utilisé pour recruter des répondants au sondage en ligne dans le cadre de la présente évaluation. L’échantillonnage en boule de neige est une méthode non probabiliste qui sert à établir un échantillon de recherche dont les répondants éventuels, qui ne sont pas choisis au hasard, sont invités à recruter des sujets pour un sondage futur parmi leurs associés. Dans ce cas, la population totale était inconnue ou dissimulée et elle n’était pas accessible pour les chercheurs afin de protéger la vie privée. Lorsque l’on applique une technique d’échantillonnage non probabiliste, notamment l’échantillon en boule de neige, le niveau auquel l’échantillon diffère de la population demeure inconnu et une marge d’erreur ne peut être calculée. Les échantillons en boule de neige sont également susceptibles d’erreurs. Par exemple, les répondants qui comptent plusieurs associés sont plus susceptibles d’être recrutés dans l’échantillon et ils peuvent être recrutés plus d’une fois. C’est pourquoi tous les répondants éventuels figurant sur la liste envoyée sont priés de ne répondre qu’une fois au sondage. Le principal avantage de cette technique réside dans le fait que les experts d’un domaine particulier sont rapidement désignés comme répondants éventuels et connaissent souvent d’autres experts dans leur domaine, ce qui facilite l’inclusion d’experts dans l’échantillon de répondants.

Pour régler les problèmes d’attribution, plus particulièrement ceux qui ont trait aux résultats à plus long terme, des preuves d’atteinte des résultats immédiats ou intermédiaires sont utilisées le plus souvent possible dans la présente évaluation  pour indiquer la probabilité d’atteinte de résultats à plus long terme.

3.3 Méthode de collecte et d’analyse des données

Nous avons utilisé les méthodes de collecte des données suivantes. Chacune fait l’objet d’un commentaire dans les sous‑sections qui suivent :

  • examen de documents et de fichiers;
  • examen et analyse de bases de données;
  • entrevues auprès d’intervenants clés;
  • discussions de groupe;
  • études de cas;
  • sondages en ligne.

3.3.1 Examen de documents et de fichiers 

Des documents et des fichiers ont été remis aux évaluateurs par le ministère des Finances (l’autorité du projet). Ils ont été examinés à l’aide du gabarit d’examen des documents afin d’uniformiser les types de renseignements recueillis et déclarés. Quelque 166 documents et fichiers ont été examinés.

Les documents examinés sont groupés dans les grandes catégories suivantes :

1. documents publics se rapportant au contexte du Régime;

2. documents pertinents du Conseil du Trésor;

3. documents relatifs au rôle de chaque partenaire au sein du Régime;

4. résumés des activités du Régime exécutées par les partenaires et prises en compte dans les divers rapports annuels et spéciaux, de même que ceux remis directement aux évaluateurs par les partenaires du Régime;

5. résolutions et accords internationaux signés par le Canada;

6. articles et rapports externes.

3.3.2 Examen et analyse de bases de données 

Deux types de données statistiques et sur les programmes étaient disponibles pour cette évaluation. Il s’agit des données sur le rendement et des données financières. L’accès aux données sur le rendement étaient limitées pour des motifs de sécurité, de même que pour des raisons pratiques de disponibilité des données. Pour ces données, le ministère des Finances du Canada a fourni aux évaluateurs les fichiers de données à partir de ceux présentés par les partenaires du Régime. Les données financières ont été tirées du Rapport ministériel de rendement du Régime et des présentations au Conseil du Trésor qui décrivent les dépenses prélevées directement du budget du Régime. En outre, les données financières ont été obtenues auprès des partenaires du Régime par voie de sondage.

3.3.3 Entrevues auprès d’intervenants clés 

Les entrevues étaient semi‑structurées et duraient habituellement entre 30 et 60 minutes, selon le type d’organisme représenté. Il s’agissait d’entrevues effectuées en personne dans la région de la Capitale nationale (CCN) et d’entrevues téléphoniques dans les autres régions. Au total, 34 intervenants clés ont été rencontrés et leur représentation figure au tableau  3.1. L’autorité de projet a fourni une liste initiale de candidats proposés; de cette liste, les évaluateurs ont choisi les participants d’après la représentation et la disponibilité. Tous les participants sont considérés par l’autorité de projet et les partenaires du Régime comme étant des intervenants clés : en d’autres termes, des experts dans leur domaine.

Les participants ont  reçu copie des questions avant les entrevues pour s’y préparer. Chaque intervieweur a consigné les réponses dans un gabarit approuvé sans inscrire le nom du répondant. Toutes les réponses ont ensuite été résumées et intégrées à la matrice de preuve d’évaluation.

Cinq versions du questionnaire de l’intervenant clé ont été nécessaires parce que les intervenants clés représentaient cinq catégories de rôles à l’intérieur du Régime, c’est‑à‑dire : (1) le personnel de partenaires du Régime; (2) les représentants du Commissariat à la vie privée; (3) les représentants d’organismes participant au Régime à l’échelle provinciale/territoriale (p. ex. les procureurs généraux des provinces, les organismes de réglementation du secteur financier, à l’exception du BSIF, les services provinciaux d’application de la loi et les procureurs de la Couronne); (4) les représentants des entités déclarantes du Régime; et (5) les universitaires et autres experts indépendants, y compris les représentants internationaux. Tous les questionnaires ont été mis à l’essai et revus au besoin avant leur utilisation officielle.

Aux fins d’analyse, il a fallu répartir les intervenants du groupe 1 dans les quatre sous‑groupes suivants : (1) politique – Finances, Justice, Commissariat à la vie privée (compris dans les questions du groupe 1 car elles s’appliquaient davantage à l’intervenant qu’à un ensemble distinct de questions qui avaient été initialement préparées pour le Commissariat à la vie privée et étiquetées questions du Groupe 2); (2) service d’application de la loi et de renseignement – GRC, ASFC, ARC, SCRS; (3) opérations – CANAFE, SPPC; (4) partenaires non financés – BSIF, SP, MAECI.

TABLEAU 3.1
Nombre d’entrevues auprès d’intervenants clés
selon la version du questionnaire d’entrevue et le groupe
Groupe cible Nombre de répondants
Groupe 1 (Questionnaire d’entrevue 1) Partenaires du Régime 19
1.1 Politique (comprend le répondant antérieurement affecté au Groupe 2) 5
1.2  Organismes chargés de l’application de la loi et organismes de renseignement 6
1.3 Opérations 5
1.4 Partenaires non financés (BSIF, SP, MAECI) 3
Groupe 3 (Questionnaire d’entrevue 3) Entités provinciales/territoriales 4
Groupe 4 (Questionnaire d’entrevue 4) Entités déclarantes
  et entités financières et non financières
9
Groupe 5 (Questionnaire d’entrevue 5) Universitaires
  et autres experts, y compris les représentants internationaux
2
Total 34

3.3.4 Discussions de groupe 

Des discussions de groupe ont été menées auprès de groupes homogènes de partenaires du Régime afin de débattre de questions importantes se rapportant à la structure du Régime, aux pratiques opérationnelles et aux résultats obtenus. Ces discussions portaient également sur d’éventuelles solutions à des problèmes détectés.

Au total, dix séances de groupe ont été tenues, comme l’indique le tableau 3.2. Six des groupes se composaient de participants du secteur public jouant des rôles clés au chapitre des activités du Régime (p. ex. poursuites pour RPC‑FAT, conformité à la LRPCFAT et son règlement d’application, déclarations du CANAFE, et application de la loi aux cas de RPC‑FAT dans le contexte d’une stratégie intégrée d’application de la loi [y compris les produits de la criminalité]). Les quatre autres groupes comprenaient des représentants d’entités déclarantes et de leurs associations. Dans la région de la Capitale nationale (RCN), les discussions de groupe ont pris la forme d’entretiens directs avec au plus 11 participants par séance. À l’extérieur de la RCN, les discussions ont été menées dans le cadre de téléconférences auprès d’un maximum de huit participants par séance. Certaines séances ont duré jusqu’à 90 minutes.

TABLEAU 3.2
Discussions de groupe, selon le type de participant du Régime
Type de groupe Nombre de participants
Secteur privé 26
Banques membres d’un conglomérat 5
Petites banques 8
Courtiers en placements et en valeurs mobilières 8
Sociétés d’assurance‑vie 5
Secteur public 46
Procureurs de la Couronne d’unités des UIPC
  (deux séances : SPPC et Justice; SPPC)
10
Agents du CANAFE chargés de l’application de la loi 11
Analystes financiers du CANAFE 9
ASFC 8
Application de la loi des UIPC (GRC) 8
Total des participants 72

Les évaluateurs ont animé les séances, ils ont consigné par écrit les réponses des participants aux questions abordées par les divers groupes, et ils ont établi des listes de pratiques efficaces, des thèmes clés, des problèmes et des solutions découlant des discussions.

3.3.5 Études de cas 

Treize cas ont été sélectionnés d’après les situations qu’ils représentent. Le but consistait à bien représenter les situations habituelles en vertu du Régime. De concert avec les représentants du Régime, les évaluateurs ont dressé la liste des types de situation qui pourraient être prises en compte dans des évaluations de cas. Dès le début de l’évaluation, les partenaires du Régime ont été invités à produire des descriptions de situation et de cas qui s’apparentent à leurs activités; ces ébauches de description ont été examinées par les évaluateurs afin de déterminer si elles correspondaient bien aux situations mentionnées. En cas d’écart, les partenaires du Régime étaient priés de fournir des précisions sur les textes des ébauches ou d’accepter de fournir une autre ébauche d’étude de cas.

Un gabarit d’étude de cas a été remis aux partenaires du Régime afin d’uniformiser dans une certaine mesure le contenu des études de cas et d’obtenir des renseignements non fournis dans les ébauches initiales. Les évaluateurs ont également interrogé les représentants des partenaires du Régime pour recueillir des renseignements supplémentaires au sujet des cas.

3.3.6 Sondages en ligne 

Deux groupes ont été invités à répondre au sondage : (1) les entités devant faire des déclarations en vertu du Régime; (2) les entités provinciales/territoriales prenant part aux efforts de lutte contre le RPC‑FAT (par le biais d’activités d’application de la loi et d’autres organismes de réglementation financière du secteur public/privé).

Un seul questionnaire a été utilisé aux fins du sondage sur Internet. Il a été placé par les évaluateurs dans un classeur protégé par mot de passe. Les participants y ont eu accès en ligne pendant au moins quatre semaines. Un courriel de rappel a également été envoyé à tous les répondants éventuels deux semaine après la mise en ligne du sondage afin de favoriser un meilleur taux de réponse. Les répondants pouvaient participer au sondage en anglais ou en français. Établi selon l’enchaînement des réponses, le questionnaire renfermait divers ensembles de questions pertinentes pour les deux groupes de répondants.

Le sondage a été lancé officiellement au moyen d’une lettre envoyée en juin 2010 par Finances Canada à une liste de 1 839 répondants éventuels afin de les informer du moment où le sondage serait en ligne et leur fournir l’adresse Internet, le nom d’utilisateur et le mot de passe nécessaires pour se brancher. La lettre comprenait un énoncé qui invitait les répondants à transmettre la lettre et les renseignements de branchement à d’autres répondants éventuels désirant participer au sondage d’évaluation. On demandait aux participants éventuels de ne répondre qu’une fois au sondage, compte tenu du fait qu’ils étaient susceptibles de recevoir plusieurs lettres d’invitation venant de plusieurs sources.

Les 1 839 invitations ont été envoyées aux destinataires suivants :

  • 1 359 entités déclarantes;
  • 130 particuliers, y compris les membres du Comité consultatif du secteur public/privé (CSSPP) et leurs personnes-ressources;
  • 300 institutions financières fédérales;
  • 50 personnes‑ressources chargées de l’application de la loi à l’échelle provinciale et municipale.

Au total, 256 participants ont répondu au sondage sur Internet. Puisque la méthode d’échantillonnage utilisée reposait sur la technique de l’effet boule de neige, selon laquelle les répondants connus sont invités à recruter d’autres répondants, la population totale est inconnue. Toutefois, d’après le nombre de répondants éventuels, le taux de réponse a été établi à 14 %.


1 GAFI, Rapport annuel, juillet 2010.

2 Cadre d’évaluation du régime de lutte contre le RPC-FAT, Division du secteur financier, ministère des Finances, préparé par Goss Gilroy Inc., décembre 2007.

3 CANAFE, Rapport annuel, mars 2009, http://www.canafe-fintrac.gc.ca/publications/ar/2009/1-fra.asp.

4 CANAFE, Rapport annuel, 31 mars 2009

5 LRPCFAT

6 Il convient de noter qu’au Canada, les expressions « organisme de bienfaisance » et « organisme sans but lucratif » (OSBL) ne sont pas synonymes ou interchangeables; il s’agit de personnes morales distinctes. L’ARC réglemente les organismes de bienfaisance (au sens de la common law et de la Loi de l’impôt sur le revenu) à un certain niveau de détail aux fins de la Loi de l’impôt sur le revenu, ce qui dispense les organismes de bienfaisance enregistrés de payer l’impôt et accorde des avantages fiscaux à leurs donateurs. L’ARC‑Organismes de bienfaisance ne joue un rôle réglementaire qu’auprès des organismes de bienfaisance enregistrés, et non des autres OSBL. Les organismes de bienfaisance enregistrés doivent être sans but lucratif, mais les OSBL ne sont pas tous admissibles à l’enregistrement à titre d’organisme de bienfaisance, aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu. Même si les organismes de bienfaisance et les OSBL ne paient pas d’impôt sur le revenu, seuls les organismes de bienfaisance enregistrés peuvent émettre des reçus officiels de dons aux fins de l’impôt sur le revenu. L’ARC reçoit des relevés annuels d’autres OSBL (tout comme des particuliers et des entreprises), pour s’assurer qu’ils demeurent sans but lucratif, donc dispensés de l’impôt sur le revenu, mais n’a pas de rôle au chapitre de leur réglementation. Les organismes de bienfaisance enregistrés et les autres OSBL sont également assujettis, à divers niveaux, à une série de mesures de surveillance fédérales ou provinciales/territoriales selon le lieu de leur constitution et leur forme juridique.

7 La Loi sur la sécurité publique prévoyait des mesures dans la LRPCFAT pour autoriser le CANAFE à échanger avec les organismes de réglementation provinciaux des renseignements se rapportant à la conformité à la Partie 1 de la LRPCFAT.

8 Il convient de noter que le ministère des Finances demeure l’interlocuteur et négociateur principal du Canada au titre des normes du GAFI.

9 Rapport ministériel sur le rendement (RMR) – Initiative horizontale : Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (2008-2009), et Évaluation décennale du Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes pour le ministère des Finances, Direction du secteur financier, janvier 2010.

10 Cadre d’évaluation du régime de lutte contre le RPC-FAT, Division du secteur financier, ministère des Finances, préparé par Goss Gilroy Inc., décembre 2007.

11 Conseil du Trésor du Canada, Directive sur la fonction d’évaluation, avril 2009.

12 Cadre d’évaluation du régime de lutte contre le RPC-FAT, Division du secteur financier, ministère des Finances, préparé par Goss Gilroy Inc., décembre 2007.

13 Conseil du Trésor du Canada, Directive sur la fonction d’évaluation, avril 2009.

14 Secrétariat du Conseil du Trésor, Méthodes d’évaluation des programmes, mesure et attribution des résultats des programmes, troisième version – mars 1998

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