Audit du cadre de contrôle de la dette extérieure

Préparé par
Vérification interne et évaluation
Ministère des Finances du Canada

Approuvé par le sous-ministre des Finances sur la recommandation du Comité de vérification et d'évaluation le 11 décembre 2015

Table des matières

Sommaire

Contexte

Objectif et portée de l'audit

Énoncé de conformité et approche de l'audit

Conclusion

Constatations par critère d'audit

Annexe A : Valeur nominale et intérêts sur la dette extérieure non échue

Annexe B : Liste des employés ministériels interviewés

Annexe C : Information clé consultée

Annexe D : Membres de l'équipe d'audit

Sommaire

Selon la Politique sur le contrôle interne du Conseil du Trésor, un système ministériel de contrôle interne doit être mis en place, maintenu, surveillé et examiné afin d'atténuer les risques liés à la conformité aux lois, règlements, politiques et pouvoirs délégués; à l'efficacité et l'efficience de la gestion des programmes, des opérations et des ressources, y compris la protection des actifs; et à la fiabilité des rapports financiers.

Le Directorat de la gestion financière de la Direction des services ministériels examine et teste chaque année l'efficacité des processus pour lesquels les risques liés aux rapports financiers sont jugés élevés. Dans la Déclaration de responsabilité de la direction de 2014-2015, les risques liés aux rapports financiers ont été jugés élevés en ce qui concerne le processus de la dette publique. Le présent audit porte sur le cadre de contrôle du processus de la dette extérieure et les transactions financières importantes qu'il comporte.

L'audit avait pour objectif de fournir une assurance raisonnable quant à l'efficacité des contrôles liés au processus de la dette extérieure, en appui au système de contrôle interne en matière de rapports financiers (CIRF) du Ministère. 

L'audit a conclu que les contrôles clés liés au processus de la dette extérieure, à l'appui du système de CIRF du Ministère, étaient efficaces. On a notamment observé les bonnes pratiques de gestion suivantes :

  • Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que l'autorisation des transactions liées à la dette extérieure est conforme aux exigences législatives et aux pouvoirs délégués.
  • Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que les transactions liées à la dette extérieure sont enregistrées avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel.
  • Le Ministère dispose de contrôles efficaces en matière de rapports financiers pour les transactions liées à la dette extérieure.
  • Le Ministère dispose d'un programme efficace de suivi continu pour soutenir le processus de la dette extérieure.

Comme aucun problème n'a été relevé pendant l'audit, le présent rapport ne contient aucune recommandation.

Contexte

L'audit du cadre de contrôle de la dette extérieure a été autorisé dans le cadre du plan d'audit interne et d'évaluation de 2015-2020 du ministère des Finances déposé et approuvé par le sous-ministre à la réunion du comité ministériel de vérification et d'évaluation du 25 août 2015.

Selon la Politique sur le contrôle interne du Conseil du Trésor, un système ministériel de contrôle interne doit être mis en place, maintenu, surveillé et examiné afin d'atténuer les risques liés à la conformité aux lois, règlements, politiques et pouvoirs délégués; à l'efficacité et l'efficience de la gestion des programmes, des opérations et des ressources, y compris la protection des actifs; et à la fiabilité des rapports financiers.

Le suivi périodique du système de contrôle interne du Ministère est effectué par le Directorat de la gestion financière de la Direction des services ministériels. Ainsi, le Directorat de la gestion financière examine et teste chaque année l'efficacité des processus pour lesquels les risques liés aux rapports financiers ont été jugés élevés. Dans la Déclaration de responsabilité de la direction de 2014-2015, les risques liés aux rapports financiers ont été jugés élevés en ce qui concerne le processus de la dette publique.

La dette publique du Canada comprend la dette interne, les titres placés sur le marché de détail et la dette extérieure. Le gouvernement du Canada émet des titres sur les marchés extérieurs dans le cadre du programme d'emprunts en devises, à savoir un programme de titres à court terme libellés en dollars américains (bons du Canada), l'émission de billets à moyen terme (billets du Canada et eurobillets), un programme d'obligations multimarchés et l'achat et la vente de dollars canadiens sur les marchés de change (swaps de devises), ainsi que les Annexes sur le soutien des garanties (un nouveau régime de garantie bilatéral pour les swaps). L'annexe A fournit des détails sur la valeur de la dette externe et ces intérêts.

Le pouvoir d'emprunter sur les marchés financiers est prévu dans la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Le Ministère, agissant au nom du ministre, obtient les fonds nécessaires au nom du gouvernement sur les marchés intérieur et extérieur. Les emprunts anticipés et l'utilisation prévue des fonds sont énoncés dans la Stratégie de gestion de la dette, qui est une annexe du budget fédéral. La Banque du Canada est l'agent financier chargé du paiement des intérêts et du capital en ce qui concerne la gestion de la dette publique. Elle exerce également la fonction d'agent comptable et à ce titre, elle doit tenir à jour les documents financiers et les comptes de la dette publique. Le Ministère et la Banque ont conclu un protocole d'entente sur la tenue des documents financiers et des comptes de la dette publique. 

La Division de la gestion des fonds de la Direction de la politique du secteur financier fournit des analyses et des conseils stratégiques sur la gestion de la dette contractée sur les marchés et des soldes de trésorerie du gouvernement; elle dirige et surveille la mise en œuvre du programme d'emprunts et prépare les rapports officiels sur la gestion de la dette. La Stratégie de gestion de la dette est préparée par la Section de la dette intérieure de la Division de la gestion des fonds, avec l'aide de la Section de la gestion des réserves et des risques. Le Directorat de la gestion financière enregistre et réconcilie des transactions liées à la dette extérieure dans le système financier du Ministère et veille à ce que les transactions soient autorisées, exactes, enregistrées en temps opportun, présentées et divulguées adéquatement dans les états financiers non audités du Ministère.

Objectif et portée de l'audit

Objectif de l'audit :

L'audit avait pour objectif de fournir une assurance raisonnable quant à l'efficacité des contrôles clés liés au processus de la dette extérieure, en appui au système de contrôle interne en matière de rapports financiers (CIRF) du Ministère. 

Portée de l'audit :

L'audit a porté uniquement sur le cadre de contrôle du Ministère pour le processus de la dette extérieure, notamment les bons du Canada, les swaps et les obligations négociables multimarchés. L'audit comprenait également :

  • l'examen du processus de la dette extérieure, y compris la description du processus opérationnel et la matrice de contrôle, tel que documenté par la Direction des Services ministériels;
  • le test des contrôles clés mentionnés dans les documents afin d'en vérifier l'efficacité pour les transactions liées à la dette extérieure effectuées au cours des six mois de l'exercice 2015-2016, c'est-à-dire jusqu'au 30 septembre 2015. 

L'audit n'a pas porté sur l'émission de nouvelles obligations négociables multimarchés, étant donné qu'aucune n'a été émise pendant la période visée par l'audit.

Énoncé de conformité et approche de l'audit

Énoncé de conformité

L'audit a été mené en conformité aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Approche de l'audit

L'audit a été planifié et mené de manière à obtenir l'assurance raisonnable que son objectif a été atteint. Pendant leur mission, les auditeurs ont suivi des procédures appropriées et ont recueilli suffisamment d'éléments probants pour étayer l'exactitude des constatations et de l'opinion globale présentées dans ce rapport. Les constatations reposent sur une comparaison entre la situation observée au moment de l'audit et les critères d'audit énumérés dans le présent rapport, qui ont été acceptés par la direction. L'opinion ne s'applique qu'aux entités examinées.

Les procédures d'audit comprenaient, entre autres des entrevues, des revues détaillées, des observations et l'examen de documents de référence et des tests analytiques. Les critères d'audit étaient fondés sur le processus opérationnel ministériel de la dette extérieure et sur les éléments pertinents de (1) la Politique sur le contrôle interne du Conseil du Trésor et (2) les Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion du Bureau du contrôleur général.

Quatre personnes (énumérées à l'annexe B) ont été interviewées dans le cadre de cet audit. Ces employés ont été consultés au sujet d'un ou plusieurs critères, et à différents niveaux de profondeur, selon leurs rôles dans le processus de la dette extérieure. L'équipe d'audit a également examiné et analysé les lois, les autorisations et les délégations applicables ainsi que les autres documents financiers ou non financiers provenant de diverses sources pertinentes. L'équipe d'audit a sélectionné un échantillon de 23 instruments d'emprunt pour évaluer les contrôles ministériels sur l'autorisation, l'enregistrement et la présentation de l'émission, des paiements d'intérêt et des activités d'échéance. La liste de l'information clé consultée figure à l'annexe C et les détails de l'échantillon de transactions choisies aux fins d'examen financier figurent à l'annexe E.

L'approche retenue a permis de communiquer les résultats de l'audit de manière à permettre à la direction d'examiner et de commenter les constatations et les conclusions avant qu'elles ne soient finalisées.

Conclusion

L'audit a conclu que les contrôles clés liés au processus de la dette extérieure, en appui au système de contrôle interne en matière de rapports financiers du Ministère, sont efficaces.

On a notamment observé les bonnes pratiques de gestion suivantes :

  • Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que l'autorisation des transactions liées à la dette extérieure est conforme aux exigences législatives et aux pouvoirs délégués.
  • Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que les transactions liées à la dette extérieure sont enregistrées avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel.
  • Le Ministère dispose de contrôles efficaces en matière de rapports financiers pour les transactions liées à la dette extérieure.
  • Le Ministère dispose d'un programme efficace de suivi continu pour soutenir le processus de la dette extérieure.

Constatations par critère d'audit

À l'étape de la planification, l'équipe d'audit a confirmé l'efficacité structurelle des contrôles clés mis en place pour le processus de la dette extérieure. De ce fait, l'audit a porté sur l'efficacité opérationnelle des contrôles clés identifiés dans les documents sur le processus opérationnel du Ministère et la matrice de contrôle pour la dette extérieure. 

La section qui suit présente les constatations par critère d'audit, selon l'évaluation des contrôles clés testés dans le cadre de l'audit. Le classement ci-dessous a été utilisé pour évaluer l'efficacité opérationnelle de chaque critère d'audit :

Efficace
Les contrôles clés fonctionnent tous comme prévu et les objectifs du processus visé par l'audit sont probablement atteints.
Partiellement efficace
Un ou quelques-uns des contrôles clés ne fonctionnent pas comme prévu. Il est possible que les objectifs du processus visé par l'audit ne soient pas atteints. Des mesures s'imposent en temps opportun.
Inefficace
Plusieurs contrôles importants ne fonctionnent pas comme prévu. Les objectifs du processus visé par l'audit ne seront probablement pas atteints. Des mesures correctrices s'imposent immédiatement.
Constatations par critère d'audit
Critère Cote de contrôle Évaluation
1. Autorisation et délégation
Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que l'autorisation des transactions liées à la dette extérieure est conforme aux exigences législatives et aux pouvoirs délégués. Efficace Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que l'autorisation des transactions liées à la dette extérieure est conforme aux exigences législatives et aux pouvoirs délégués.

La Loi sur la monnaie et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) autorisent le ministre des Finances à effectuer des transactions liées à la dette extérieure. La LGFP et l'article 17.2 de la Loi sur la monnaie autorisent le ministre à déléguer ce pouvoir à des agents du ministère des Finances et elles régissent l'administration des transactions financières liées au décaissement de fonds.

L'équipe d'audit a vérifié si les transactions liées à la dette extérieure du Ministère ont été autorisées conformément aux exigences législatives et aux pouvoirs délégués. Outre les entrevues menées auprès des représentants ministériels, des documents clés ont été examinés, à savoir les lois pertinentes, les plans de gestion, ainsi que les instruments de délégation, afin de déterminer si les autorisations sont en place et déléguées de façon adéquate. Des tests ont été menés sur 20 émissions de l'échantillon aléatoire de 23 instruments d'emprunt afin de vérifier si celles-ci et les paiements connexes ont été autorisés comme il se doit aux termes des pouvoirs énoncés dans la Loi sur la monnaie et la LGFP.

L'audit a constaté que la délégation des pouvoirs et des fonctions du Ministre à des postes au sein du Ministère est clairement documentée. Compte tenu de l'échantillon des transactions visé par l'examen, les paiements ont été autorisés conformément à la LGFP et aux pouvoirs délégués.
2. Enregistrement avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel
Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que les transactions liées à la dette extérieure sont enregistrées avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel. Efficace Le Ministère dispose de contrôles efficaces pour s'assurer que les transactions liées à la dette extérieure sont enregistrées avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel.

Les ministères sont tenus de présenter des rapports financiers fiables qui favorisent la transparence et la responsabilisation au chapitre des dépenses publiques. La pierre angulaire de l'élaboration de rapports financiers fiables est le système ministériel de contrôle interne en matière de rapports financiers. Dans le contexte de ce cadre de contrôle, l'enregistrement des transactions avec exactitude et en temps opportun est d'une grande importance.

L'équipe d'audit a vérifié l'efficacité des contrôles en place afin de s'assurer que les transactions liées à la dette extérieure ont été enregistrées avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel. Les tests ont consisté en une révision du processus et l'examen détaillé de l'enregistrement des transactions d'émission, d'intérêt et d'échéance associées à l'échantillon de 23 instruments d'emprunt.

L'audit a conclu que les contrôles mis en place pour s'assurer que les transactions liées à la dette extérieure sont enregistrées avec exactitude et en temps opportun fonctionnent efficacement. Le fonctionnement de ces contrôles est conforme au cadre de contrôle de la dette extérieure, y compris les processus visant à enregistrer l'émission de titres sur les marchés extérieurs, le paiement des intérêts, le paiement des dettes échues et les garanties de swaps et opérations de couverture. Les transactions testées ont été sujettes à une revue et autorisées comme il se doit afin de vérifier leur exactitude et elles s'appuyaient sur une documentation adéquate, en particulier, les rapports financiers de la Banque du Canada. Toutes les transactions testées ont été enregistrées avec exactitude et en temps opportun dans le système financier ministériel.
3. Contrôles des rapports financiers
Le Ministère dispose de contrôles efficaces en matière de rapports financiers pour les transactions liées à la dette extérieure. Efficace Le Ministère dispose de contrôles efficaces en matière de rapports financiers pour les transactions liées à la dette extérieure.

Les ministères sont tenus de présenter des rapports financiers fiables qui favorisent la transparence et la responsabilisation au chapitre des dépenses publiques. La fiabilité de l'information financière dépend de la capacité ministérielle de maintenir un solide système de contrôle interne en matière de rapports financiers. Un tel cadre de contrôle prévoit des rapprochements périodiques ainsi que d'autres contrôles clés visant à protéger l'intégrité et la fiabilité des états financiers. L'équipe d'audit a effectué des tests pour vérifier si les contrôles mis en place pour le processus de fin de mois fonctionnent de manière efficace.

L'audit a rapproché l'activité liée à la dette extérieure au cours des six premiers mois de 2015-2016 entre (1) la balance de vérification du 30 septembre 2015 qui a été présenté au receveur général, (2) les données de SAP et (3) les classeurs de la Direction de la gestion financière qui appuient l'enregistrement et les calculs pour les instruments d'emprunt extérieur individuels. De plus, l'activité financière liée à l'échantillon de 23 instruments d'emprunt extérieur a été rapprochée de cette information, ainsi que des documents sources et des rapports de la Banque du Canada. 

L'audit a conclu que les contrôles internes en matière de rapports financiers pour les transactions liées à la dette extérieure fonctionnent efficacement et correspondent au processus opérationnel normal de la dette extérieure. Les contrôles clés testés pour les processus d'examen mensuels fonctionnent comme prévu. Ces contrôles ont pour but de s'assurer que les documents ministériels utilisés pour l'élaboration des rapports financiers correspondent aux transactions liées à la dette extérieure en ce qui concerne les bons du Canada, les transactions de fonds de change, les intérêts courus, l'amortissement des escomptes, les réévaluations des fonds de change, les opérations de couverture, les garanties de swaps, les Annexes sur le soutien des garanties, les rapprochements de l'encaisse et les balances de vérification. 
 4. Programme de suivi continu
Le Ministère dispose d'un programme efficace de suivi continu pour soutenir le processus de la dette extérieure. Efficace Le Ministère dispose d'un programme efficace de suivi continu pour soutenir le processus de la dette extérieure.

Les mécanismes de suivi permettent de déceler la présence d'erreurs et d'irrégularités et de signaler l'existence de lacunes éventuelles dans les contrôles. De ce fait, le suivi continu est important pour permettre l'application des contrôles, la saine gestion des risques et l'identification des leçons retenues relativement aux contrôles mis en place en ce qui a trait au processus opérationnel de la dette extérieure. 

L'équipe d'audit a mené des entrevues et examiné les documents faisant état du programme de suivi continu mis en place, y compris la fréquence et les résultats des tests sur l'efficacité structurelle et opérationnelle, le processus d'évaluation des risques et les rapports connexes. 

L'audit a conclu que le Ministère dispose d'un programme structuré et systématique de suivi continu dirigé par une personne affectée au contrôle interne en matière de rapports financiers. Les documents examinés ont démontré la fréquence de l'efficacité structurelle et opérationnelle en fonction du niveau de risque évalué. Le suivi continu des processus liés à la dette extérieure pour 2015-2016 est en cours et a été axé jusqu'à maintenant sur les contrôles liés au nouveau régime des Annexes sur le soutien des garanties.

Annexe A : Valeur nominale et intérêts sur la dette extérieure non échue

Valeur nominale sur la dette extérieure non échue
en milliards de dollars
  Au 30 septembre 2015 Au 31 mars 2015
Dette extérieure
Obligations négociables – extérieures 15,596 14,800
Billets à moyen terme 2,292 1,724
Bons du Canada 5,252 3,788
Valeur totale de la dette extérieure 23,817 20,312
Réévaluation de swaps de devises
Créditeurs 67,120 63,091
Comptes débiteurs (56,615) (56,421)
Réévaluation de swaps de devises (nette) 10,505 6,670
Intérêts sur la dette extérieure non échue
en millions de dollars
  Au 30 septembre 2015 Au 31 mars 2015
Obligations négociables 131,5 220,6
Billets à moyen terme 3,4 4,6
Bons du Canada 2,5 2,0
Total des intérêts sur la dette extérieure non échue 137,5 220,3
Source : Balance de vérification du 30 septembre 2015 du Ministère, classeurs de la Direction de la gestion financière et états financiers non audités du Ministère pour l'exercice 2014-2015

Annexe B : Liste des employés ministériels interviewés

Direction des services ministériels

  • Directeur exécutif, Direction de la gestion financière
  • Gestionnaire, Rapports sur la dette publique et la dette ministérielle, Direction de la gestion financière
  • Analyste financier principal, Rapports sur la dette publique et la dette ministérielle, Direction de la gestion financière

Direction de la politique du secteur financier

  • Chef, Section de la gestion des réserves, Division de la gestion des fonds

Annexe C : Information clé consultée

Lois, politiques et lignes directrices

  • Loi sur la gestion des finances publiques
  • Loi sur la Banque du Canada
  • Loi sur la monnaie
  • Politique sur le contrôle interne du Conseil du Trésor
  • Gestion de la trésorerie, Cadre de gouvernance
  • Politique de gestion des swaps du ministère des Finances (2008)

Documents propres au ministère des Finances

  • États financiers non audités du Ministère pour l'exercice 2014-2015
  • Protocole d'entente entre le ministère des Finances du Canada et la Banque du Canada sur la tenue des documents financiers et des comptes de la dette publique
  • Description du processus opérationnel de la dette extérieure (Direction de la gestion financière)
  • Manuel sur les pouvoirs de signer des documents financiers et instrument de délégation du pouvoir de signer des documents financiers
  • Stratégie de gestion de la dette pour les exercices 2014-2015 et 2015-2016
  • Rapport sur la gestion de la dette pour l'exercice 2013-2014
  • Rapport sur la gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada 2011-2012

Autres documents

  • Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion du Bureau du contrôleur général
  • Audit des comptes publics du BVG – ministère des Finances – pour l'exercice se terminant le 31 mars 2015

Systèmes d'information

  • Le système intégré des finances et du matériel (SIFM-SAP) – données relatives à l'activité du Compte du fonds des changes

Annexe D : Membres de l'équipe d'audit

  • Zahra La Fargue, B.Comm., auditrice en développement
  • Dan Maloley, B.Comm., CPA, CMA, CIA, gestionnaire d'audit
  • Abdillahi Roble, MBA, CPA, CGA, CIA, CRMA, directeur, Opérations d'audit et gestion de la pratique
  • Linda Saunders, CIA, CRMA, CCSA, CGAP, dirigeante principale intérimaire de la vérification et de l'évaluation