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Vérification des contrôles administratifs de la dette intérieure

Préparé pour le ministère des Finances

Préparé par la Division de Vérification Interne et Évaluation Conseils et Vérification Canada
No de projet : 330-1340-07

juillet 2004


Table des matières

Résumé

Objectifs, portée et approche de la vérification

Objectifs de la vérification

Portée de la vérification

Approche en matière de vérification

Environnement et contexte

Résultats de la vérification

Champ d'enquête no 1 : Conformité aux principes comptables généralement reconnus (PCGR) et aux directives du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT)

Critères de vérification

Observations relatives à la vérification

Recommandations et réponse de la direction

Champ d'enquête no 2 : Le rôle de la Banque du Canada

Critères de vérification

Observations relatives à la vérification

Recommandations

Champ d'enquête no 3 : Sécurité de l'information

Critères de vérification

Observations relatives à la vérification

Recommandations

Champ d'enquête no 4 : Perfectionnement du personnel

Critères de vérification

Observations relatives à la vérification

Champ d'enquête no 5 : Gestion de la dette intérieure

Critères de vérification

Observations relatives à la vérification

Recommandations et réponse de la direction

Champ d'enquête no 6 : Rapports sur les comptes publics

Critères de vérification

Observations relatives à la vérification

Recommandations

Conclusion


Résumé

La dette publique canadienne se compose de trois groupes d'instruments financiers distincts :

  • La dette intérieure (en devises canadiennes)
  • La dette étrangère (en devises étrangères) et
  • Les titres au détail (les diverses émissions des obligations d'épargne du Canada)

On a effectué en novembre 2003 une évaluation des risques des contrôles administratifs sur les instruments financiers axés sur la dette publique. À la lumière de cette évaluation, on recommande que la partie de la dette intérieure que compte la dette publique fasse l'objet d'une vérification cette année et que des vérifications de la dette étrangère et des titres au détail soient menées après la vérification de la dette intérieure. Cette recommandation a été acceptée par le Comité de vérification du ministère des Finances à la réunion de novembre 2003.

Le portefeuille de la dette intérieure, s'élevant à 392,6 milliards de dollars au 31 mars 2003, compte pour la plus grande partie de cette dette. Le ministère des Finances est imputable pour la gestion du portefeuille de la dette intérieure du gouvernement du Canada. La Banque du Canada est l'agent financier pour la dette intérieure et s'occupe de la vente et du remboursement dans le cadre des instruments de la dette intérieure. La responsabilité relative à l'autorisation et à la gestion de la dette publique incombe à la Division des marchés financiers du ministère des Finances. La tenue des opérations au titre de la dette pour appuyer la préparation des comptes publics est assurée par le groupe du service de la dette publique au sein de la Division des opérations financières et des services de comptabilité.

Plusieurs entités organisationnelles au ministère des Finances, à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et à la Banque du Canada participent au traitement et aux rapports sur les opérations au titre de la dette intérieure et du solde s'y rattachant. Le rôle que joue la Banque du Canada à titre d'agent financier est digne de mention. Pour appuyer ses activités de paiements des achats, de la vente et des intérêts qui s'inscrivent dans le portefeuille de la dette intérieure, la Banque consigne entièrement les opérations et le solde de la dette intérieure et en assure le rapprochement et l'établissement des rapports. La vérification qui a été menée portait principalement sur le rôle de la Banque du Canada chargée de consigner les opérations financières et d'établir un rapport sur les chiffres de la dette nationale et elle n'a porté que de façon indirecte sur le rôle et les activités de la Banque en ce qui concerne le volet de la gestion du programme dans le cas des opérations de la dette intérieure.

Même si certaines entités préparent activement de l'information sur la dette intérieure, il incombe tout d'abord au ministère des Finances d'assurer l'exactitude et l'intégralité de l'information et des rapports s'y rattachant en sa qualité de gestionnaire du programme chargé de l'autorisation et de l'approbation de la dette. On a observé l'efficacité de bien des aspects du suivi et des rapports des activités rattachées à la dette intérieure, en particulier dans le cas du traitement de fin d'exercice. L'attention que le gouvernement ne cesse d'accorder à la comptabilité d'exercice intégrale et aux rapports financiers mensuels suscite, toutefois, de nouveaux défis pour le groupe du service de la dette publique en ce qui concerne la présentation au moment opportun des rapports intérimaires dans leur intégralité. Plusieurs occasions ont été relevées pour enrichir les procédures existantes. Voici les plus importantes :

  • La Division des marchés financiers devrait fournir au groupe du service de la dette publique un relevé d'autorisation de toutes les opérations.
  • Le groupe du service de la dette publique devrait comparer les opérations autorisées aux opérations émises pour s'assurer que seules les opérations autorisées ont été effectuées.
  • À chaque période de l'année marquée par les intérêts, les différences relatives à l'intérêt sur l'investissement par liste de séries, préparée par le groupe du service de la dette publique, devraient être approfondies par un rapprochement complet aux intérêts échus déclarés par la Banque du Canada.

Les procédures de contrôle administratif qui existent actuellement et l'application d'autres mesures pour donner suite aux recommandations formulées dans ce rapport devraient servir à compléter le cadre des contrôles administratifs existant sur le portefeuille sur la dette intérieure.

La direction de la Division des opérations financières et des services de comptabilité a récemment entrepris un examen complet et une réévaluation des activités effectuées par le groupe du service de la dette publique. Cet examen offre une excellente occasion de donner suite aux recommandations figurant dans le rapport. Il s'agit également d'une excellence occasion d'examiner les possibilités d'assurer une harmonisation des activités du groupe du service de la dette publique avec celles de la Banque du Canada et de permettre au groupe du service de la dette publique de vérifier, au moyen de l'assurance de la qualité, l'information de la Banque du Canada.

Objectifs, portée et approche de la vérification

Objectifs de la vérification

La vérification visait à évaluer :

1. dans quelle mesure les contrôles administratifs du portefeuille de la dette intérieure sont conformes aux lois pertinentes, aux politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor et aux principes comptables généralement reconnus;

2. dans quelle mesure les mécanismes de contrôle de gestion sont opérationnels et fonctionnent bien.

Portée de la vérification

La vérification était axée sur l'efficience, l'efficacité et l'intégralité des contrôles administratifs existants portant sur l'inscription financière et les rapports des opérations et du solde que compte le portefeuille de la dette intérieure. Les membres de l'équipe de vérification ont collaboré principalement avec le personnel du groupe du service de la dette publique de la Division des opérations financières et des services de comptabilité et de la Division des marchés financiers et ils aimeraient remercier les employés de ces deux secteurs pour leur temps et leur appui au cours de la vérification.

Approche en matière de vérification

L'approche en matière de vérification a tenu compte des connaissances et des sources d'information désignées au cours de l'évaluation des risques de la dette publique. La méthodologie de la vérification a permis :

  • de désigner et de revoir les directives faisant autorité pour l'enregistrement de la dette intérieure et les rapports s'y rattachant;
  • de revoir un échantillon des opérations de la dette intérieure et les documents de référence dont la tenue est assurée par le groupe du service de la dette publique;
  • d'interroger les représentants des diverses entités participant à la gestion, à l'enregistrement et à l'établissement des rapports de la dette intérieure et de revoir la documentation et les rapports préparés et/ou utilisés dans leurs secteurs.

On a évalué les activités et les mesures de contrôle rattachées à la dette intérieure en tenant compte :

  • de la conformité des principes comptables de la dette intérieure (y compris l'autorisation) aux principes comptables généralement reconnus et aux directives du Conseil du Trésor;
  • du rôle de la Banque du Canada et de la coordination des activités de la Banque du Canada avec celles de la Division des opérations financières et des services de comptabilité;
  • de la sécurité et de la sauvegarde des renseignements essentiels;
  • du perfectionnement du personnel en misant sur le maintien de la mémoire organisationnelle, de la formation du personnel et des plans de relève;
  • de l'information et des rapports requis et offerts pour faciliter la gestion du portefeuille de la dette intérieure;
  • des rapports sur la comptabilité publique (en misant grandement sur les rapports du vérificateur général).

Le travail de vérification sur le terrain a été effectué en février, en mars et en avril 2004.

Environnement et contexte

On a mené, en novembre 2003, une évaluation préliminaire des risques des contrôles administratifs sur les instruments financiers axés sur la dette publique. Elle a permis d'examiner et de classer les facteurs de risques dans chacune des catégories des instruments de la dette qui s'inscrivent dans le portefeuille de la dette publique. Aux fins de l'évaluation, on a groupé les instruments en trois catégories : la dette intérieure (en devises canadiennes), la dette étrangère (en devises étrangères) et les titres au détail (les diverses émissions d'Obligations d'épargne du Canada).

À l'aide de cette approche, la catégorie sur le portefeuille de la dette intérieure a été classée comme étant la plus élevée. À la lumière de l'évaluation des risques, on recommande que la dette intérieure fasse l'objet d'une vérification à compter de cette année et que l'ordre de vérification des deux autres catégories relatives à la dette soit établi en fonction de l'évaluation globale des risques par catégorie. Cette recommandation a été acceptée par le Comité de vérification du ministère des Finances à la réunion de novembre 2003.

Le portefeuille de la dette intérieure regroupe les obligations nominales et les obligations à rendement réel négociables ainsi que les bons du Trésor.

Obligations nominales et obligations à rendement réel :

  • Les obligations négociables sont émises uniquement sous forme de certificat global, établi au montant total des obligations et sous forme entièrement nominative, au nom de CDS & Co. pour le compte de la Caisse canadienne de dépôt de valeurs limitée (CDS).
  • Les obligations doivent être achetées, transférées ou vendues, directement ou indirectement, par un participant du Service de compensation des titres d'emprunt, qui est dirigé par la CDS.
  • Toutes les obligations sont non rachetables et bénéficient d'un taux d'intérêt fixe à tous les semestres et possèdent un marché secondaire d'échanges.
  • Les obligations à rendement réel bénéficient également d'un intérêt semestriel; toutefois, le capital théorique de ces obligations est rajusté en tenant compte des changements à l'indice des prix à la consommation.
  • Aux fins de gestion de la dette, trois programmes de rachat des obligations ont été établis.
  • Les rachats au comptant : les obligations sont achetées des investisseurs sous forme monétaire, ce qui fait suite aux adjudications d'obligations nominales.
  • Des rachats en échange permettant aux obligations en cours offertes d'être échangées pour d'anciennes obligations et cette activité a lieu plusieurs fois chaque trimestre.
  • Les rachats d'obligations aux fins de la gestion de trésorerie permettant le rachat d'obligations émises il y a moins de 12 mois.

Bons du Trésor :

  • Les bons du Trésor sont émis uniquement sous forme de certificat global, établi au montant total des bons et sous forme entièrement nominative pour le compte de la Caisse canadienne de dépôt de valeurs limitée (CDS).
  • Les obligations doivent être achetées, cédées ou vendues directement ou indirectement par l'entremise d'un participant au Service de compensation des titres d'emprunt de la CDS et uniquement en coupures représentant des multiples de 1 000 $.

Résultats de la vérification

Champ d'enquête no 1 : Conformité aux principes comptables généralement reconnus (PCGR) et aux directives du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT)

Critères de vérification

Conformément aux PCGR et aux directives du SCT, les principes comptables devraient permettre d'appuyer les attributs d'information suivants :

  • Existence
  • Autorisation
  • Exactitude
  • Moment opportun
  • Intégralité
  • Présentation et communication

Observations relatives à la vérification

Les résultats des essais et de l'examen de la vérification indiquent :

  • Qu'il existait une piste de vérification pour toutes les opérations mises à l'essai, sauf pour l'autorisation comme il est indiqué dans le paragraphe suivant.
  • La piste de vérification de l'autorisation des opérations est incomplète. La Division des marchés financiers autorise le Banque du Canada, son agent financier, à exécuter l'ordre des diverses opérations. Sauf dans le cas des annulations des obligations et des erreurs relevées, la Division des marchés financiers ne fournit pas de documentation au groupe du service de la dette publique, ce qui permettrait d'indiquer que les opérations ont été autorisées et le groupe du service de la dette publique serait en mesure de confirmer que les opérations ont été dûment effectuées par la Banque du Canada. En raison de ces renseignements manquants, on n'a pas l'occasion de relever certaines erreurs. La comparaison des montants autorisés par rapport aux montants réels engagés dans les transactions n'étant pas possible, il serait difficile de relever des transactions non autorisées ou des montants erronés.
  • Les calculs ont été effectués avec exactitude, sauf pour le calcul des obligations à rendement réel. Le facteur de l'indice des prix à la consommation (IPC) pour les obligations à rendement réel est calculé à l'aide de l'IPC du mois précédent et du mois courant tandis que le document de référence des obligations indique qu'il devrait être calculé en fonction du facteur de l'IPC du 3e mois précédent et du mois qui suit immédiatement. La valeur de maturité des obligations à rendement réel incluant un élément de compensation pour l'inflation, cet écart dans les facteurs de l'IPC sert à calculer les impacts des intérêts courus des obligations et des valeurs des emprunts obligataires. Selon le Bureau du vérificateur général, au 31 mars 2003, le solde de la dette au ministère des Finances pour les obligations à rendement réel était surévalué de 220 millions de dollars. (Le règlement des obligations à rendement réel est calculé et payé par la Banque du Canada.)
  • Les opérations sont généralement inscrites au système comptable dans les délais prévus, mais, à l'occasion, le mois des pièces de journal affichées est incorrect. Il s'agit habituellement du mois ultérieur. Les procédures de fin d'exercice sont en place pour s'assurer que les opérations sont inscrites dans la bonne période aux fins de vérification de fin d'exercice. Le rapprochement est effectué de façon mensuelle, mais il existe fréquemment une période de chevauchement de deux mois pour les rapprochements. Cette période de deux mois comprend le temps requis pour que la Banque du Canada puisse préparer et diffuser ses rapports mensuels.
  • L'intégralité de l'information est appuyée par les rapprochements mensuels et l'examen des obligations et des bons du Trésor négociable sont assuré par le groupe du service de la dette publique. Les intérêts mensuels courus sont calculés indépendamment pour chaque obligation ou bon du Trésor, mais ils ne sont pas rapprochés aux rapports sur les intérêts échus de la Banque du Canada. Les rapports de la Banque du Canada apportent des précisions suffisantes à des fins de rapprochement. Lorsque les intérêts sont échus, les intérêts courus sont simplement renversés et le montant des intérêts échus selon le rapport de la Banque du Canada est inscrit. On dresse une liste des différences sur les intérêts par série. Il n'existe toutefois pas de dossier portant sur les différences sous enquête et on n'offre pas d'explication.
  • On a révisé la présentation et la diffusion des sections des états des comptes publics 2002-2003 vérifiés qui se rapportent à la dette intérieure. De plus, les opérations ayant fait l'objet d'une vérification ont été revues en tenant compte de la façon dont elles sont intégrées à l'état des comptes publics et, sauf pour les cas énumérés précédemment, sont conformes aux PCGR et aux directives du SCT.

Recommandations et réponse de la direction

Recommandation 1

L'intérêt sur les obligations à rendement réel devrait être calculé en fonction des conditions établies dans le document de référence des obligations.

Réponse : Un examen a été mené sur ce processus en particulier et le processus a été révisé en février 2004 pour effectuer les calculs à la lumière des recommandations formulées dans ce rapport. Cette modification permet également de régler une question dont fait état le BVG dans le cadre de la vérification des comptes publics de 2002-2003.

Recommandation 2

La Division des marchés financiers devrait fournir au groupe du service de la dette publique de la documentation sur l'autorisation de toutes les opérations.

Recommandation 3

Le groupe du service de la dette publique devrait comparer les montants autorisés et inscrits pour savoir s'il existe des écarts afin de réduire la possibilité d'obtenir des opérations non souhaitées ou erronées effectuées au nom de la Division des marchés financiers.

Réponse aux recommandations 2 et 3 : Nous acceptons ces recommandations. Nous collaborerons avec la Division des marchés financiers pour mettre sur pied un processus selon lequel les documents d'autorisation de toutes les opérations seront acheminés au groupe du service de la dette publique. Nous modifierons également, au besoin, les mécanismes de surveillance et d'assurance de la qualité qui s'imposent pour passer en revue les opérations effectuées au nom de la Division des marchés financiers par la Banque du Canada. Toutes les procédures faisant l'objet de révision seront documentées pour assurer un traitement uniforme des processus, au besoin, et pour veiller à ce que les personnes assumant de nouvelles responsabilités dans le cadre d'un processus comprennent leurs obligations, d'où la réduction au minimum des risques au cours des périodes de transition.

Recommandation 4

À chaque période de l'année marquée par des intérêts, les différences relatives à l'intérêt sur l'investissement par liste de séries, préparée par le groupe du service de la dette publique, devraient être approfondies par un rapprochement complet aux intérêts échus déclarés par la Banque du Canada.

Réponse : Nous acceptons cette recommandation. Nous passerons en revue le processus actuel et modifierons le rapprochement effectué pour désigner non seulement la différence mais pour en tenir compte entre le calcul d'intérêt du ministère des Finances et celui de la Banque du Canada. On envisagera également la question d'accroître nos calculs des intérêts courus mensuels pour réduire au minimum les différences de rapprochement par rapport aux calculs de la Banque du Canada.

Recommandation 5

Le groupe du service de la dette publique devrait communiquer avec la Banque du Canada pour déterminer s'il est possible de recevoir plus rapidement les rapports de la Banque qu'il utilise dans ses rapprochements mensuels.

Réponse : On a modifié les procédures en 2000 à la lumière des discussions qui ont eu lieu avec la Banque du Canada qui a consenti à remettre ses rapports au ministère des Finances dans un délai de 30 jours suivant la clôture mensuelle, à l'exception des rapports de mars, qui seront remis 45 jours après la fermeture. Jusqu'à ce jour, on a respecté les échéanciers de présentation convenus. On s'est adressé aux représentants de la Banque récemment pour déterminer s'ils pouvaient remettre les rapports plus rapidement, mais à ce moment-ci, ils ne sont pas en mesure de modifier l'échéancier de présentation. Nous continuerons de collaborer avec eux et de revoir les mécanismes de compte rendu existants pour savoir si on peut modifier le processus pour réduire les délais de remise des rapports.

Champ d'enquête no 2 : Le rôle de la Banque du Canada

Critères de vérification

Le rôle de la Banque du Canada devrait être conforme à celui stipulé dans la Loi sur la banque du Canada et la Loi sur la gestion des finances publiques. Une relation de travail constructive devrait être établie entre les employés au ministère des Finances et ceux de la Banque du Canada.

Observations relatives à la vérification

La Banque du Canada est l'agent financier du gouvernement du Canada. À ce titre, elle offre des services bancaires et de gestion de trésorerie au gouvernement. Elle établit des dossiers sur des opérations relatives à la dette intérieure et en assure la tenue.

Le pouvoir d'emprunt du gouvernement repose sur la partie 1V, Dette publique, de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). La Loi autorise le ministre des Finances à conclure un contrat ou une entente, à émettre des titres ou à effectuer toute autre activité d'emprunt d'argent que le ministre envisage comme étant appropriée. La partie IV prévoit également la nomination d'un agent financier qui offre des services d'emprunt. La définition d'un agent financier dans la LGFP englobe précisément la Banque du Canada.

La Loi sur la Banque du Canada stipule précisément que la Banque du Canada doit agir à titre d'agent financier pour le compte du gouvernement du Canada. La Loi ne précise pas le rôle de la Banque en sa qualité d'agent financier.

Il existe divers niveaux de relations entre la Banque du Canada et le ministère des Finances. Aux échelons supérieurs, toutes les actions en circulation de la Banque du Canada ont été émises au ministre des Finances qui les détient au nom du gouvernement du Canada. De plus, le sous-ministre des Finances siège au Conseil d'administration de la Banque à titre de membre non votant. Au niveau opérationnel, le groupe du service de la dette publique (de la Division des opérations financières et des services de comptabilité), la Division des marchés financiers ainsi que la Division de la politique fiscale interagissent toutes régulièrement avec la Banque. Au moment des opérations, la Banque fait parvenir des avis, qui englobent les détails des opérations, au groupe du service de la dette publique. Sauf dans le cas de la présentation des accusés de réception des opérations, ces interactions sont relativement officieuses et des renseignements sont échangés au besoin.

Au cours de la vérification, des discussions sur les fonctions qui ont été effectuées et les rapports qui ont été préparés ont été tenues avec le personnel dans ces trois secteurs des Finances. Aucune inquiétude n'a été signalée quant au rôle rempli par la Banque du Canada et le rapport qui existe entre le personnel du ministère des Finances et celui de la Banque du Canada ne suscite aucune inquiétude.

Recommandations

Aucune recommandation.

Champ d'enquête no 3 : Sécurité de l'information

Critères de vérification

L'information doit être conservée de manière accessible et sécuritaire et des plans d'urgence doivent être en place et avoir été mis à l'essai.

Observations relatives à la vérification

En 2003, le ministère des Finances a eu l'occasion de tester complètement son plan technologique de récupération et de sauvegarde. À l'été 2003, la ville d'Ottawa a été aux prises avec une longue panne de courant et le ministère a dû relever le défi d'assurer la sécurité et l'accessibilité de son information électronique.

Les discussions avec les membres de direction de la Direction de la gestion de l'information et de la technologie et de la Division des opérations financières et des services de comptabilité indiquent que la panne de courant n'a pas suscité de difficultés insurmontables quant à la sécurité de l'information relative à la dette intérieure. La Banque du Canada traite les opérations et est dotée d'installations de sauvegarde sans alimentation publique en électricité.

La panne de courant a soulevé des inquiétudes sur la sécurité de l'information en général pour le ministère des Finances. On a donc prévu des sources d'alimentation de secours pour les édifices à l'Esplanade Laurier à Ottawa et le Ministère s'affaire à mettre au point un nouveau plan de continuité des activités pour améliorer le niveau de préparation advenant une urgence.

En passant en revue les activités de la Division des opérations financières et des services de comptabilité, on comptait quatre principaux lieux de stockage de l'information :

1. Des tableurs en Excel permettant d'effectuer des calculs détaillés.

2. La documentation sur papier et les fonctions de sauvegarde pour toutes les opérations.

3. Le système financier SAP.

4. Les Comptes publics à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada permettent d'accumuler de vastes renseignements sur le montant de la dette intérieure.

Les tableurs en Excel et le système financier SAP figurent dans le réseau informatique du ministère des Finances où l'accès est contrôlé par un mot de passe. On effectue une sauvegarde du réseau tous les soirs et des copies sont archivées à l'extérieur pendant 30 jours. L'accès au système financier SAP est davantage contrôlé grâce à l'application de profils d'usagers. La documentation papier jumelée à l'information offerte aux Comptes publics permettraient de rétablir les dossiers s'il le faut.

Il semble en général que la sécurité de l'information est attentivement surveillée et que les plans d'urgence sont mis à l'essai et enrichis, au besoin.

Recommandations

Aucune recommandation.

Champ d'enquête no 4 : Perfectionnement du personnel

Critères de vérification

Des plans de formation du personnel et de relève doivent être élaborés et appliqués.

Observations relatives à la vérification

La compétence des employés est un sujet essentiel au même titre que le groupe du service de la dette publique est un élément important du cadre de contrôle de gestion. Des descriptions de travail exactes et actuelles ainsi que des manuels de procédures permettent d'enrichir ce secteur. De plus, des exigences de formation doivent être désignées pour chaque poste et un plan de formation détaillé doit être élaboré et respecté. Un plan de relève permettra à la direction de planifier le taux de roulement des employés et de s'y préparer.

On a discuté de la planification de la relève du groupe de service de la dette publique avec le gestionnaire des rapports financiers et de l'assurance de la qualité (le gestionnaire responsable du groupe du service de la dette publique). Même s'il est apparent que l'on a accordé une grande attention à la planification dans le cas des départs prévus et non prévus, il n'existe aucun plan de relève documenté.

La direction a informé les membres de l'équipe de vérification que les procédures documentées pour le groupe du service de la dette publique sont périmées. Toutefois, un vaste projet a été amorcé pour documenter les procédures concernant tous les postes de la Division des opérations financières et des services de comptabilité. On a retenu les services de consultants pour terminer le travail. Les procédures pour les postes du groupe du service de la dette publique seront documentées en 2004.

Même si une certaine formation est offerte à tous les membres du personnel, elle l'est sur demande. Il n'existe aucun plan de formation global ni approfondi pour le personnel du groupe du service de la dette publique tenant compte des besoins exprimés.

Recommandation et réponse de la direction

Recommandation 6

On devrait élaborer, documenter et approuver un plan de formation et un plan de relève à l'intention du personnel du groupe du service de la dette publique.

Réponse : Nous acceptons la recommandation. Nous nous affairons à terminer un examen approfondi de tous les processus que traite le groupe du service de la dette publique. Des formalités administratives documentées qui visent à appuyer les processus seront en place d'ici à l'automne 2004. Les procédures permettront de jeter les bases d'un plan de formation officiel destiné aux employés qui comblent ou combleront un poste au sein du groupe du service de la dette publique. On a également désigné la planification de la relève qui s'inscrit dans les plans actuels et officiels sur la relève pour la Direction des services ministériels.

Champ d'enquête no 5 : Gestion de la dette intérieure

Critères de vérification

La responsabilité première visant à assurer l'exactitude et l'intégralité des dossiers sur la dette intérieure doit être clairement attribuée et acceptée.

Observations relatives à la vérification

Les fonctions de comptabilité et d'établissement de rapports exécutées par le groupe du service de la dette publique de la Division des opérations financières et des services de comptabilité sont liées aux activités de plusieurs organisations internes et externes connexes qui les appuient. L'information financière rattachée au portefeuille sur la dette intérieure est autorisée, analysée et/ou déclarée à intervalles réguliers par différents groupes. Il s'agit notamment :

  • au sein du ministère des Finances, de la Division des marchés financiers et de la Division de la politique fiscale;
  • à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, de la Direction des rapports des comptes publics et centraux et des Opérations de gestion de caisse;
  • à la Banque du Canada, du Bureau de gestion de la dette.

Voici une description du rôle respectif que jouent les différents groupes relativement à l'autorisation et au compte rendu des activités de la dette intérieure.

Autorisation

Les activités relatives aux obligations intérieures négociables et aux bons du Trésor sont autorisées par la Division des marchés financiers qui demande à la Banque du Canada d'effectuer les opérations en son nom. Au moment d'autoriser les émissions par la Banque du Canada ainsi que les rachats, la Division des marchés financiers ne rend pas compte de ses communications au groupe du service de la dette publique. Le groupe du service de la dette publique ne recevant aucune information de la Division des marchés financiers quant aux émissions et aux rachats, il doit se fier aux rapports mensuels de la Banque du Canada pour déterminer quelles opérations ont été effectuées et présumer que la Banque du Canada a effectué correctement les opérations et conformément aux directives de la Division des marchés financiers.

Le rapprochement des opérations autorisées par rapport aux opérations réelles n'est pas assuré à la Division des marchés financiers. Le Bureau de gestion de la dette de la Banque du Canada effectue le rapprochement entre les opérations autorisées et celles réelles, mais il est effectué en tenant compte de l'information des communiqués de la Banque du Canada plutôt que des documents d'autorisation acheminés par le ministère des Finances. La recommandation no 3 précédente répond au besoin d'effectuer un rapprochement des opérations réelles par rapport aux opérations autorisées.

Rapports

Même si le groupe du service de la dette publique assure la tenue des dossiers sur les opérations de la dette intérieure et fournit des rapports pour appuyer la préparation des comptes publics mensuels et annuels, plusieurs autres groupes jouent un rôle dans l'établissement de rapports sur la dette intérieure.

1. La Division de la politique fiscale est chargée de préparer La revue financière mensuelle. Cette revue est téléchargée au site Internet du ministère des Finances et au site Internet du Fonds monétaire international (en passant par le site Web de Statistique Canada). La revue financière est approuvée par le directeur et la haute direction avant l'affichage des données sur ces sites.

Tous les mois, la Division de la politique fiscale dresse des estimations des sources financières / des exigences des postes au gouvernement fédéral, y compris des opérations de change, la dette contractée sur les marchés et la trésorerie. Dans le cadre de ce processus, on compare les opérations selon les estimations avec le résultat réel pour chaque mois afin de s'assurer que les états mensuels sont relativement exacts pour être publiés dans La revue financière. Afin d'accroître l'exactitude des rapports préparés et de confirmer les états financiers mensuels sur lesquels on s'appuie, la Division de la politique fiscale effectue des rapprochements mensuels. Les rapprochements permettent de comparer les questions de la dette du marché et les rachats dans les états des comptes publics mensuels comportant les émissions et les rachats dans les rapports de la Banque du Canada. Les numéros des comptes publics mensuels sont fournis par Travaux publics et d'autres précisions servant à appuyer l'information proviennent du groupe du service de la dette publique. Les écarts entre les montants ayant fait l'objet d'une estimation et ceux réels pour la dette du marché sont renvoyés à TPSGC et à la Division des opérations financières et des services de comptabilité pour examen.

Si les rapprochements du groupe du service de la dette publique sont enrichis comme il est recommandé dans le présent rapport, les rapprochements mensuels de la Division de la politique fiscale entre les états des comptes publics et les rapports de la Banque du Canada pourraient ne plus être nécessaires.

2. La Direction des rapports des comptes publics et centraux (DRCPC) à TPSGC prépare des états financiers mensuels selon la comptabilité d'exercice (bilans et états des résultats) pour le gouvernement. TPSGC n'obtient pas les mêmes renseignements détaillés des ministères de façon mensuelle comme c'est le cas à la fin d'exercice. Dans le cas de la dette intérieure, la DRCPC met à jour les tableurs LOTUS concernant les activités relatives aux obligations et confirme l'exactitude et l'intégralité des sommes de la dette déclarées comme elles ont été émises et rachetées comme en fait foi la balance de vérification mensuelle reçue du groupe du service de la dette publique du ministère des Finances. La DRCPC utilise la liste des comptes publics des obligations négociables afin de désigner les obligations qui viendront à échéance dans un mois donné. L'information sur les nouvelles obligations émises dans un mois provient de la Banque du Canada. Pour les bons du Trésor, la DRCPC compare les chiffres du groupe du service de la dette publique aux dossiers de la Banque du Canada.

Même si la DRCPC effectue le rapprochement des bilans, dans le cas des frais d'intérêt sur la dette intérieure, elle ne prépare pas de rapprochement. La vérification des intérêts consiste à vérifier de manière raisonnable les valeurs déclarées aux valeurs des investissements en attente et aux chiffres sur les intérêts déclarés précédemment.

3. Les rapprochements des frais d'intérêts sont effectués aux Opérations de gestion de caisse (OGC) à TPSGC. La Banque du Canada envoie à la Gestion de caisse un rapport qui renferme les détails des opérations et englobe les montants des intérêts que les OGC vérifient par rapport au système bancaire du gouvernement, soit le solde de caisse quotidien. Les OGT inscrivent ensuite les montants d'intérêts au compte de contrôle spécial du receveur général qui est balancé et soldé par le groupe du service de la dette publique. Des copies des détails sont acheminées aux Finances de sorte que le personnel puisse savoir ce qui a été reçu et inscrit au compte de contrôle du grand livre du receveur général.

4. La Banque du Canada assure la tenue des dossiers financiers et prépare les rapports mensuels et annuels de toutes les opérations relatives à la dette qu'elle effectue pour le compte de la Division des marchés financiers. Tous les ans, la Banque du Canada prépare un rapport spécial, Encours de la dette du gouvernement du Canada au 31 mars, pour appuyer le processus de fin d'année du gouvernement. Ce rapport est approuvé par chacun des deux cabinets de vérification externes dont les services ont été retenus par la Banque.

Responsabilité première

Tandis que la Banque du Canada assure la tenue des dossiers financiers visant à appuyer son rôle dans l'achat et la vente de la dette intérieure, la responsabilité première pour assurer l'exactitude et l'intégralité des dossiers financiers sur la dette intérieure incombe au groupe du service de la dette publique. Il faut que le ministère des Finances renforce le rôle du groupe du service de la dette publique à titre de source faisant autorité en matière d'intégralité, d'exactitude et d'appui total des documents comptables ministériels portant sur la dette intérieure. L'information qui est étudiée et diffusée par d'autres secteurs des Finances devrait s'appuyer sur les dossiers portant sur la dette publique. Les valeurs sur la dette intérieure sont importantes à l'échelle nationale et elles y font l'objet de contrôle. Le fait de compter sur un secteur de responsabilité première permet de se protéger contre le risque de recourir à divers services au ministère des Finances qui misent sur différentes valeurs sur la dette intérieure et les communiquent au public.

Comme il est mentionné précédemment dans la section sur le perfectionnement du personnel au champ d'enquête no 4, un vaste projet a été mis sur pied pour documenter et réévaluer les procédures de tous les postes à la Division des opérations financières et des services de comptabilité. Ce projet a été amorcé au service du groupe de la dette publique. On étudie la question, à savoir s'il est nécessaire de se doter d'un système sur les investissements électroniques et si les renseignements électroniques devraient provenir directement de la Banque du Canada.

Cet examen de procédures permettra notamment d'optimiser l'efficacité des interactions entre le groupe du service de la dette publique et la Banque tout en continuant à maintenir une indépendance suffisante pour les opérations. On pourrait déterminer que les sommes visées dans les activités relatives à la dette intérieure sont tellement importantes qu'un certain dédoublement de la tenue de livres entre le groupe du service de la dette publique et la Banque du Canada est justifié. Le fait de compter sur deux procédures distinctes et indépendantes augmente les chances de relever une opération inexacte.

Par ailleurs, l'examen des procédures du groupe du service de la dette publique pourrait désigner certains types de renseignements qui pourraient être reçus par voie électronique de la Banque du Canada. Dan ce cas, le groupe du service de la dette publique devrait être en mesure d'offrir une contre-vérification et une intégrité additionnelle concernant les chiffres inscrits et provenant par voie électronique de la Banque du Canada. On pourrait également accorder une attention au fait d'obtenir une opinion en matière d'assurance générale et de vérification présentée au chapitre 5900 de l'ICCA, Opinions sur les procédés de contrôle d'un organisme de services, provenant des auditeurs externes de la Banque, ce qui pourrait accroître l'ampleur de la fiabilité possible. Contrairement à une opinion sur la vérification de l'état financier, qui commente le solde financier à un moment donné, les opinions exprimées au chapitre 5900 porte sur la pertinence des procédés de contrôle de gestion en place, à un moment donné, dans un organisme assujetti à une vérification. Si une opinion indépendante était disponible concernant les procédés de contrôle employés par la Banque du Canada, le ministère des Finances et le Bureau du vérificateur général pourraient être mieux disposés à compter sur l'information provenant de la Banque.

Recommandations et réponse de la direction

Recommandation 7

L'interaction entre le groupe du service de la dette publique et la Banque du Canada devrait être revue et des mesures devraient être étudiées pour permettre

a) au groupe du service de la dette publique ayant la première responsabilité pour assurer l'exactitude et l'intégralité des rapports des Comptes publics et du ministère des Finances portant sur les chiffres de la dette intérieure de jouer un rôle reconnu et renforcé;

b) au groupe du service de la dette publique de réharmoniser ses activités avec celles de la Banque du Canada et lui permettre d'assurer la vérification de l'assurance de la qualité de l'information de la Banque du Canada.

Réponse : Nous appuyons cette recommandation. Nous amorcerons des consultations avec la Banque du Canada, la Division des marchés financiers et le receveur général pour discuter de nos procédures en cours et passer en revue les modifications qui pourraient être appliquées pour s'assurer que le groupe du service de la dette publique a la responsabilité première d'assurer l'exactitude et l'intégralité des rapports sur les chiffres de la dette intérieure.

Champ d'enquête no 6 : Rapports sur les comptes publics

Critères de vérification

Il faudrait adopter des mesures appropriées pour s'assurer que les activités relatives aux rapports sur les comptes publics sont menées de manière rapide, exacte et complète.

Observations relatives à la vérification

Le vérificateur général vérifie les comptes publics. Afin d'évaluer si les rapports sur les comptes publics ont suscité de graves problèmes, on a organisé une réunion avec les représentants du Bureau du vérificateur général (BVG). De plus, on a passé en revue le rapport de vérification sur les comptes publics pour 2002-2003 ainsi que les lettres de recommandations du Bureau du vérificateur général acheminées au ministère des Finances et portant sur les vérifications des comptes publics pour les années 2002 et 2003.

Aucune préoccupation relative à l'administration de la dette intérieure n'a été soulevée dans les commentaires supplémentaires du vérificateur général sur le rapport sur les comptes publics de 2002-2003. On a donné suite à la lettre de recommandations de 2001-2002 portant sur la dette publique visant à rajuster la période d'amortissement sur les rachats des obligations et aucune inquiétude n'a de nouveau été soulevée en 2002-2003. Le ministère des Finances n'a pas tardé à répondre aux points rattachés à la dette dans la lettre de recommandations de 2002-2003 (concernant le contrôle des frais de la dette, la vérification de l'information provenant d'un tiers et la présentation de l'information de SWAP sur les taux d'intérêts) en vue de rectifier les problèmes soulevés ou de mener une analyse détaillée visant à relever la meilleure mesure à adopter pour traiter les enjeux soulevés. Les représentants du BVG ont indiqué que toutes les inquiétudes ont été exprimées dans les lettres de recommandations. Ils ont également remarqué que les mesures comptables adoptées au cours des deux dernières années sont plus exactes.

Recommandations

Aucune recommandation.

Conclusion

La responsabilité de veiller à l'exactitude et à l'intégralité de l'information sur la dette intérieure incombe au ministère des Finances. Même si l'on constate que de nombreux aspects des contrôles administratifs fonctionnent efficacement, plusieurs occasions ont été observées et des recommandations ont été formulées pour enrichir les procédures.

Les procédures qui existent actuellement et l'application d'autres mesures, visant à donner suite aux recommandations formulées dans ce rapport, devraient servir à compléter le cadre des contrôles administratifs existants sur le portefeuille de la dette intérieure. Voici ces recommandations :

1. L'intérêt des obligations à rendement réel devrait être calculé en fonction des conditions énoncées par le document de référence des obligations.

2. La Division des marchés financiers devrait fournir au groupe du service de la dette publique de la documentation d'autorisation pour toutes les opérations.

3. Le groupe du service de la dette publique devrait comparer les montants autorisés et inscrits pour savoir s'il existe des écarts afin de réduire la possibilité d'obtenir des opérations non souhaitées ou erronées effectuées au nom de la Division des marchés financiers.

4. À chaque période de l'année marquée par des intérêts, les différences relatives à l'intérêt sur l'investissement par liste de séries, préparée par le groupe du service de la dette publique, devraient être approfondies par un rapprochement complet aux intérêts échus déclarés par la Banque du Canada.

5. Le groupe du service de la dette publique devrait communiquer avec la Banque du Canada pour déterminer s'il est possible de recevoir plus rapidement les rapports de la Banque qu'il utilise dans ses rapprochements mensuels.

6. On devrait élaborer, documenter et approuver un plan de formation et un plan de relève à l'intention du personnel du groupe du service de la dette publique.

7. L'interaction entre le groupe du service de la dette publique et la Banque du Canada devrait être revue et des mesures devraient être étudiées pour permettre

a) au groupe du service de la dette publique ayant la première responsabilité pour assurer l'exactitude et l'intégralité des rapports des Comptes publics et du ministère des Finances portant sur les chiffres de la dette intérieure de jouer un rôle reconnu et renforcé;

b) au groupe du service de la dette publique de réharmoniser ses activités avec celles de la Banque du Canada et lui permettre d'assurer la vérification de l'assurance de la qualité de l'information de la Banque du Canada.