Archivé - Vérification de suivi de la vérification du Bureau du vérificateur général sur les lois de l’impôt sur le revenu

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Préparé par Vérification interne et évaluation pour:
Ministère des Finances
Comité de vérification et d’évaluation

Le 4 janvier 2012

Table des matières

Sommaire exécutif
Contexte
Objectif et portée
Approche, énoncé d’assurance et normes de vérification utilisées
Conclusions
Observations par critère de vérification

Annexes

Annexe A – Liste des employés des Finances interviewés
Annexe B – Principaux documents de référence
Annexe C – Membres de l’équipe de vérification
Annexe D – Survol du processus des modifications techniques

Sommaire exécutif 

Le ministère des Finances du Canada formule les politiques fiscales fédérales et élabore les lois et les règlements nécessaires pour mettre en œuvre les mesures fiscales fédérales. Le Ministère propose en permanence des modifications à la Loi de l’impôt sur le revenu pour corriger des lacunes techniques. Ces modifications d’ordre technique visent à préciser le sens de la loi ou à la rendre plus facile à respecter pour les contribuables. En général, les modifications techniques ne remettent pas en cause la politique fiscale. C’est le ministre des Finances qui décide de soumettre des propositions législatives provisoires à une consultation et de présenter des projets de loi d’ordre technique au Parlement.

En novembre 2009, le Bureau du vérificateur général (BVG) publiait les résultats d’une vérification de performance portant sur les activités du Ministère en vue d’identifier et de formuler des modifications législatives pour corriger des lacunes techniques de la Loi de l’impôt sur le revenu.

Dans son rapport de vérification, le BVG recommandait ce qui suit au Ministère :

  • appliquer un processus intégré et uniforme pour consigner en dossier toutes les questions techniques pouvant mener à une modification législative, en assurer le suivi, et leur attribuer un ordre de priorité (recommandation 3.27 du BVG));
  • élaborer et mettre en œuvre un plan qui permettrait de rattraper le retard d’environ 400 modifications techniques (recommandation 3.40 du BVG);
  • élaborer à intervalles réguliers des projets de modifications techniques, y compris ceux découlant des lettres d’intention, et les publier afin que les contribuables et les fiscalistes soient informés des changements qui seront apportés et puissent présenter leurs commentaires au Ministère à cet égard (recommandation 3.40 du BVG).

La vérification de suivi visait à évaluer l’étendue de la mise en œuvre des recommandations et du plan d’action de la direction relatifs à la vérification du Bureau du vérificateur général sur les lois de l’impôt de novembre 2009. Il est important de faire remarquer, même si cela ne fait pas partie de la vérification, que c’est le ministre qui décide de diffuser un quelconque ensemble de projets de loi se rapportant à l’impôt sur le revenu.

La vérification de suivi a permis de conclure que, dans l’ensemble, la recommandation 3.27 a été mise en œuvre dans son intégralité et que la recommandation 3.40 a été mise en œuvre en bonne partie; ces deux recommandations portent sur le chapitre 3 – Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport du BVG de novembre 2009. Cette conclusion confirme l’évaluation que le Ministère a lui-même effectuée et transmise au BVG en avril 2011 sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations.

Comme aucun problème n’a été détecté au cours de la vérification de suivi, aucune recommandation n’a été formulée et aucun plan d’action n‘a été demandé.

Contexte 

La vérification de suivi de la vérification du Bureau du vérificateur général (BVG) des lois se rapportant à l’impôt sur le revenu a été approuvée dans le cadre du plan triennal de vérification axé sur les risques du ministère des Finances, déposé à la réunion du 1er mars 2011 du Comité de vérification et d’évaluation du Ministère.

Le Ministère est chargé d’élaborer et d’évaluer la politique fiscale fédérale par l’intermédiaire de la Direction de la politique de l’impôt. Il conseille également le ministre des Finances sur la nécessité de modifier sur le plan technique et stratégique les lois de l’impôt sur le revenu afin de veiller au bon fonctionnement du régime fiscal canadien. Dans ce contexte, la Direction est chargée de préparer des modifications d’ordre technique à apporter aux lois se rapportant à l’impôt sur le revenu afin de rectifier des anomalies qui surviennent après l’adoption de premières mesures fiscales et de faire des recommandations au ministre des Finances sur les modifications techniques proposées (pour obtenir des précisions sur le processus de modification technique, veuillez vous reporter à l’annexe D).

À l’automne de 2009, le BVG publiait les résultats d’une vérification de performance portant sur les activités du Ministère en vue de repérer des modifications législatives à effectuer pour corriger des lacunes techniques de la Loi de l’impôt sur le revenu.

Dans son rapport de vérification, le BVG recommandait ce qui suit au Ministère :

  • Appliquer un processus intégré et uniforme pour consigner en dossier toutes les questions techniques pouvant mener à une modification législative, en assurer le suivi, et leur attribuer un ordre de priorité (chapitre 3 du rapport du BVG de novembre 2009, recommandation 3.27);
  • Élaborer et mettre en œuvre un plan qui permettrait de rattraper le retard de traitement d’environ 400 modifications techniques (chapitre 3 du rapport du BVG de novembre 2009, recommandation 3.40);
  • Élaborer à intervalles réguliers des projets de modifications techniques, y compris ceux découlant des lettres d’intention*, et les publier afin que les contribuables et les fiscalistes soient informés des changements qui seront apportés et puissent présenter leurs commentaires au Ministère à cet égard (chapitre 3 du rapport du BVG de novembre 2009, recommandation 3.40 du BVG).

Le BVG  effectue une activité annuelle de suivi sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de ses recommandations antérieures. En avril 2011, les responsables du Ministère ont fait état des progrès accomplis pour chacune des recommandations, comme suit:

  • 3.27 - Mise en œuvre intégrale. Une nouvelle base de données Microsoft Access a été créée; elle est exploitée depuis décembre 2010. Un guide d’utilisation a été rédigé, et tous les utilisateurs de la base de données ont été formés.
  • 3.40 - Mise en œuvre en bonne partie. Afin de traiter le retard actuel dans les modifications techniques à effectuer, on a passé en revue le répertoire des modifications et regroupé ces modifications sous diverses rubriques.
  • 3.40 - Mise en œuvre en bonne partie. Le Ministère a mis au point une procédure pour présenter à intervalles réguliers et plus rapidement au ministre des Finances un plus petit nombre de modifications afin qu’il les examine et qu’elles soient publiées.

Le Ministère fait parvenir des lettres d’intention aux contribuables et à leurs conseillers. Elles mentionnent qu’on recommande au ministre des Finances d’apporter, sans d’incidence sur la politique, des modifications législatives à la Loi de l’impôt sur le revenu, habituellement pour éliminer un effet indésirable d’une mesure fiscale sur certains contribuables, lorsque le résultat fiscal découlant de l’application de cette mesure n’est pas du tout celui que prévoit la loi.

Objectif et portée de la vérification 

Objectif

La vérification de suivi visait à évaluer l’étendue de la mise en œuvre des recommandations et du plan d’action de la direction relatifs à la vérification du Bureau du vérificateur général sur les lois de l’impôt de novembre 2009.

Portée

La vérification portait essentiellement sur les activités de la Direction de la politique de l’impôt visant à repérer, à élaborer et à publier les modifications techniques à apporter aux lois de l’impôt sur le revenu pour la période de novembre 2009 à octobre 2011, à savoir :

  • la base de données de la Direction (Black Book)
  • les arriérés de modifications techniques
  • les nouvelles entrées dans la base de données et les entrées en attente
  • la mise en œuvre par le Ministère de deux recommandations du BVG

La vérification ne portait pas sur les éléments suivants :

  • les décisions du ministre quant à la publication ou à la présentation des modifications à apporter aux lois fiscales, y compris le moment choisi pour le faire. La vérification portait uniquement sur le repérage et l’élaboration des projets de modifications techniques, ainsi que sur la préparation desdits projets en vue de les publier;
  • le processus d’adoption des projets de loi au Parlement, permettant d’apporter des modifications techniques à la Loi de l’impôt sur le revenu;
  • l’élaboration et la mise en œuvre des modifications visant à instaurer une nouvelle politique fiscale ou à modifier la politique fiscale en vigueur.

Approche, énoncé d’assurance, normes de vérifications

La vérification de suivi a été menée conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor en matière de vérification interne et aux procédures utilisées pour répondre aux normes professionnelles de l’Institute of Internal Auditors. En vertu de ces normes, une vérification de suivi doit être planifiée et exécutée de façon à obtenir une assurance raisonnable que l’objectif de  vérification a été atteint. Des procédés de vérification appropriés ont été appliqués et des éléments probants suffisants ont été recueillis à l’appui de la pertinence des observations et de l’opinion de vérification générale présentée dans le rapport. Les observations sont fondées sur une comparaison des conditions, telles qu’elles existaient au moment de la vérification, par rapport aux critères de vérification définis dans le présent  rapport, qui ont été acceptés par la direction. L’opinion s’applique seulement à l’entité examinée et repose sur des éléments probants suffisants pour assurer son intégrité.

Les procédés de vérification comprenaient, entre autres, des entrevues, des observations, l’examen des documents à l’appui et des analyses. Les critères de vérification utilisés pour élaborer les sondages de vérification étaient fondés sur  1) les éléments pertinents des Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion du Bureau du contrôleur général, 2) les mesures de contrôle essentielles stipulées dans le Manuel d’instruction de la base de données Black Book de la Direction de la politique de l’impôt, 3) les affirmations pertinentes du Government Accountability Office aux États-Unis sur l’évaluation de la fiabilité des données traitées par ordinateur et du manuel de vérification financière et 4) de bonnes pratiques de gestion.

Au total, quatre personnes ont été interviewées, toutes travaillaient à la Direction de la politique de l’impôt du Ministère (la liste des personnes interviewées est à l’annexe A). L’équipe de vérification a également effectué un examen et une analyse des instruments habilitants, ainsi que d’autres documents de diverses sources pertinentes (la liste des documents clés consultés est à l’annexe B).

La stratégie de vérification a permis que les résultats de vérification soient communiqués de manière à ce que la direction puisse examiner les constatations et conclusions et  donner ses commentaires avant qu’elles ne soient finalisées.

Conclusions 

La vérification de suivi a permis de conclure que, dans l’ensemble, la recommandation 3.27 a été mise en œuvre dans son intégralité et que la recommandation 3.40 a été mise en œuvre en bonne partie; ces deux recommandations portent sur le chapitre 3 – Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport du BVG de novembre 2009. Plus particulièrement, le rapport conclut que :

  • Les principales mesures de contrôle de la consignation, du suivi et de l’attribution d’un ordre de priorité de l’information dans la base de données pour que les questions techniques soient traitées de façon intégrée et uniforme se sont avérées efficaces;
  • Le retard dans le traitement des modifications techniques comme en rend compte le BVG dans le chapitre 3– Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport de novembre 2009 se comble progressivement et de façon marquée;
  • Depuis la vérification du chapitre 3 - Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport de novembre 2009, le Ministère s’est amélioré pour soumettre au ministre des Finances un plus petit nombre de modifications techniques et de les publier à intervalles réguliers.

Cette conclusion confirme l’évaluation que le Ministère a lui-même effectuée et transmise au BVG en avril 2011 sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations.

Observations par critère de vérification

Les pages qui suivent présentent l’évaluation de l’exposition au risque relevé dans la vérification de suivi.  Pour chaque critère de vérification, l’exposition au risque se classe comme suit :

Niveau d'exposition élevé
Niveau d'exposition moyen
Niveau d'exposition faible

Un classement  élevé, moyen ou faible correspond à l’exposition potentielle au risque qui, selon les vérificateurs, pourrait avoir un impact sur l’atteinte des objectifs du Ministère.

L’évaluation résume les observations de vérification fondées sur les éléments probants factuels recueillis et analysés au cours de la vérification de suivi.

Observations par critère de vérification
Critère Exposition au risque Évaluation
1.0 Processus intégré et uniforme pour consigner en dossier toutes les questions techniques pouvant mener à une modification législative, en assurer le suivi, et leur attribuer un ordre de priorité
La Direction de la politique de l’impôt dispose d’un processus de gestion efficace établi pour assurer globalement la consignation des modifications législatives, leur suivi et l’attribution d’un ordre de priorité. Faible

Les principales mesures de contrôle de la consignation, du suivi et de l’attribution d’un ordre de priorité de l’information dans la base de données pour que les questions techniques soient traitées de façon intégrée et uniforme se sont avérées efficaces. 

Dans son rapport, le Bureau du vérificateur général du Canada recommande que le Ministère applique un processus intégré et uniforme pour consigner en dossier toutes les questions techniques pouvant mener à une modification législative, en assurer le suivi, et leur attribuer un ordre de priorité.

À la suite des résultats de différents tests effectués sur des entrées de bases de données, nous avons constaté que toutes les mesures de contrôles essentielles étaient efficaces. Nous avons par exemple vérifié les éléments suivants pour les entrées de la base de données :

  • Exhaustivité – les entrées qui doivent être consignées sont dans la base de données.
  • Occurrence/ validité – les entrées sont valides.
  • Exactitude – les entrées concordent avec les données des documents de référence.
  • Rapidité – l’état d’avancement du traitement des entrées est mis en évidence.
  • Classification – l’ordre de priorité du traitement des entrées est indiqué.

Par conséquent, conernant :

  • la consignation d'information, nous n'avons constaté aucune entrée active manquante ou en double. Nous n'avons également répertorié aucun champ vide, donnée erronée ni aucun problème de résumé des rapports.
  • le suivi, nous avons observé que chaque entrée dans la base de donnéesfait l'objet d'un suivi, et l'état d'avancement du traitement des questions techniques est surveillé régulièrement.
  • l'attribution des ordres de priorité, nous avons constaté que les entrées de la base de données étaient classées et affichaient un ordre de priorité uniforme établi par la Division de la législation de l'impôt.
2.0 Rattraper le retard actuel dans le traitement des modifications techniques qu’il serait nécessaire d’apporter aux lois
La Direction de la politique de l’impôt a élaboré et mis en œuvre un plan pour rattraper le retard dans le traitement des modifications techniques. Faible

Le retard dans le traitement des modifications techniques comme en rend compte le BVG dans le chapitre 3– Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport de novembre 2009 se comble progressivement et de façon marquée.

Dans son rapport de vérification, le BVG recommandait au Ministère de préparer un plan et de l’exécuter afin de combler le retard de traitement d’environ 400 modifications techniques. Pour ce faire, le Ministère a regroupé et progressivement préparé pour fin de publication les modifications techniques en retard.

Des groupes de modifications techniques ont d’abord été publiés afin que le Ministère recueille des commentaires du public avec l’approbation du ministre des Finances, pour que le ministre (ou la personne désignée) les présentent au Parlement sous la forme de projets de loi d’ordre technique. Même si aucun projet de loi technique relatif à l’impôt sur le revenu n’a été adopté par le Parlement depuis le rapport du BVG en novembre 2009, les vérificateurs ont constaté que plus de 80 % de modifications technique en retard de traitement, comme en rend compte le chapitre 3– Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport de novembre 2009, ont été publiées à ce jour en vue de recueillir l’avis du public. Le Ministère prévoit éliminer progressivement le reste des demandes en retard grâce au regroupement continuel d’un plus petit nombre de modifications techniques à soumettre au ministre des Finances en vue de les publier plus rapidement.

3.0 Publication à intervalles réguliers des projets de modifications techniques
La Direction de la politique de l’impôt élabore des modifications d’ordre technique et les fait approuver de façon régulière et en temps utile. Faible  

Depuis la vérification du chapitre 3 - Les lois de l’impôt sur le revenu du rapport de novembre 2009, le Ministère s’est amélioré pour soumettre au ministre des Finances un plus petit nombre de modifications techniques et de les publier à intervalles réguliers.

Le Bureau du vérificateur général recommande que le Ministère élabore des projets de modifications techniques et les publie à intervalles réguliers.  Le rapport du vérificateur général fait observer que « si les modifications techniques proposées ne sont pas déposées régulièrement, elles en viennent à constituer un vaste ensemble, que les contribuables, les fiscalistes et les parlementaires ont de la difficulté à absorber ».

En réponse à cette recommandation, le Ministère a accepté de considérer une amélioration en ce qui à trait à l'élaboration de modifications techniques, pour fin d’approbation par le ministre des Finances avant leurs publication. Il s'agit par exemple, de faire approuver au ministre des modifications à intervalles plus réguliers pour fin de publication, et de ne pas attendre qu'un projet de loi d'ordre technique obtienne la sanction royale, avant de proposer au ministre de nouveaux projets de modification à être publiés. 

Les vérificateurs ont conclu que le Ministère avait :

  • augmenté la fréquence d'élaboration de modifications techniques à publier en les regroupant par petits nombres afin que le ministre les examine et approuve leur publication plus rapidement;
  • en règle générale, diminué le nombre de modifications techniques proposées d’un coup et soumises au ministre pour fin de publication (lorsque les circonstances le permettent);
  • élaboré de nouvelles modifications techniques à publier avant que le Parlement n'approuve un projet de loi d'ordre technique préalable.

Annexe A 

Liste des employés des Finances Canada interviewés 

  • Directeur, Impôt sur le revenu des particuliers, Division de l’impôt sur le revenu des particuliers (Direction de la politique de l’impôt)
  • Directeur, Législation de l’impôt, Division de la législation de l’impôt (Direction de la politique de l’impôt)
  • Chef législatif principal, Division de la législation de l’impôt (Direction de la politique de l’impôt)
  • Agent de la politique de l’impôt, Division de la législation de l’impôt (Direction de la politique de l’impôt)

Annexe B 

Liste des principaux documents consultés

  • Loi sur la gestion des finances publiques
  • Loi de l’impôt sur le revenu

Autres documents

  • Rapport du vérificateur général du Canada de l’automne 2000 : Chapitre 13 — L'évaluation des capacités de gestion financière des ministères, octobre 2000
  • United States Government Accountability Office, Financial Audit Manual, juillet 2008
  • United States Government Accountability Office, Assessing the Reliability of Computer-Processed Data, juillet 2009
  • Rapport de la vérificatrice générale du Canada de l’automne 2009 : Chapitre 3 - Les loi de l’impôt sur le revenu, novembre 2009
  • Éléments probants de la réunion du 23 mars 2010 du chapitre 3 « Les lois de l’impôt sur le revenu » dans le rapport de la vérificatrice générale du Canada de l’automne 2009, mars 2010
  • Chapitre 3 « Les lois de l’impôt sur le revenu » dans le rapport de la vérificatrice générale du Canada à l’automne 2009 - Douzième rapport du Comité permanent des comptes publics, avril 2010
  • Réponse du gouvernement au douzième rapport du Comité permanent des comptes publics Chapitre 3 « Les lois de l’impôt sur le revenu » dans le rapport de la vérificatrice générale du Canada de l’automne 2009, août 2010
  • Effort de surveillance  pour 2011 de l’implantation des recommandations du Bureau du vérificateur général, avril 2011

Documents propres à Finances Canada

  • Registre 2010 des risques de la politique fiscale du ministère des Finances, novembre 2010
  • Rapport ministériel sur le rendement 2009-2010, du ministère des Finances
  • Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011 du ministère des Finances
  • Plan opérationnel intégré 2010-2011 du ministère des Finances, juin 2010
  • Analyse des risques de la politique fiscale 2011-2012 du ministère des Finances, avril 2011
  • Priorité 2011-2012 en matière de politique fiscale, Direction de la politique de l'impôt du minitère des Finances, mai 2011
  • Instructions sur la base de données Black Book et manuel de l'administrateur de la base de données, Direction de la politique de l'impôt du ministère des Finances
  • Statistiques sur la base de données Black Book, Direction de la politique de l'impôt, ministère des Finances
  • Rapprochement entre les modifications techniques en retard de traitement et des lacunes techniques non réglées du rapport du BVG de novembre 2009 – chapitre 3 et les entrées de la base de données Black Book, Direction de la politique de l'impôt du ministère des Finances, août 2011

Annexe C  

Cette vérification a été menée par:

  • Chantale Dumornay, BBA, vérificatrice, Vérification interne et évaluation
  • Jean-Luc Tétreault, CA-CIA, CGA, CMA, gestionnaire de la vérification, Vérification interne et évaluation
  • Christian Kratchanov, MBA, CIA, Adm.A, CMC, dirigeant principal de la vérification et de l’évaluation, Vérification interne et évaluation

Annexe D 

Survol du processus des modifications techniques

Le personnel de la Division de la législation de l’impôt du Ministère reçoit régulièrement des propositions destinées à résoudre des questions techniques provenant :

  • du Ministère
  • de l’Agence du revenu du Canada
  • des contribuables

Si les modifications techniques sont justifiées

Le personnel du Ministère donne des conseils, des analyses et des séances d’information sur les modifications législatives proposées :

  • à la haute direction du ministère des Finances
  • au sous-ministre des Finances
  • au ministre des Finances

Si le ministre des Finances approuve la publication des modifications législatives proposées

  • Le personnel du Ministère présente des communiqués de presse avec les propositions législatives techniques en vue de recueillir des commentaires
  • Le personnel du Ministère prépare des projets de loi sur les modifications techniques, que le Parlement doit examiner, d'après les propositions législatives publiées