Archivé - Dépenses fiscales et évaluations 2008 : 1

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Préface

Depuis 2000, le rapport sur les dépenses fiscales est scindé en deux documents. Le présent document, Dépenses fiscales et évaluations, paraît chaque année. Il fournit des estimations et des projections à l'égard des dépenses fiscales définies de manière générale, ainsi que des évaluations et des études descriptives sur des mesures fiscales particulières. L'édition de cette année comprend un rapport d'analyse intitulé « L'établissement du taux d'imposition du revenu des sociétés du Canada ».

Le document d'accompagnement, intitulé Dépenses fiscales : Notes afférentes aux estimations et projections, a paru en 2004. Il s'agit d'un document de référence à l'intention des lecteurs qui souhaitent en savoir davantage sur le calcul des estimations et des projections ou qui désirent se renseigner sur la description et les objectifs de dépenses fiscales particulières. Les nouvelles dépenses fiscales sont décrites dans la section pertinente du présent document.

Partie 1
Dépenses fiscales :
Estimations et projections

Introduction

La principale fonction du régime fiscal est de générer les revenus nécessaires pour couvrir les dépenses de l'État qui sont le reflet des priorités de la société. Le régime fiscal peut aussi servir directement à l'atteinte d'objectifs de la politique publique au moyen de taux spéciaux d'impôt, d'exemptions, de déductions, de remboursements, de reports et de crédits qui touchent le niveau et la répartition des impôts et des taxes. Ces mesures sont souvent appelées « dépenses fiscales » parce qu'elles permettent d'atteindre des objectifs stratégiques au prix d'une réduction des revenus fiscaux.

Pour cerner ces dépenses fiscales et estimer leur coût, il faut établir un régime fiscal « de référence » où les taux d'imposition pertinents sont appliqués à une assiette fiscale générale, par exemple le revenu des particuliers, le revenu des sociétés ou la consommation. Les dépenses fiscales sont ensuite déterminées en mesurant les écarts qu'elles génèrent par rapport au régime de référence. Il existe certaines divergences d'opinion raisonnables concernant ce qui devrait figurer au nombre des composantes normales du régime fiscal et, d'autre part, ce qui constitue une dépense fiscale. Par exemple, on jugera généralement que la déduction des dépenses engagées en vue de gagner un revenu fait partie du régime de référence et n'est donc pas une dépense fiscale. Or, dans certains cas, cette déduction peut conférer un avantage personnel, ce qui en complique la classification.

La démarche générale retenue dans le présent document consiste à inclure dans les dépenses fiscales les estimations et les projections de pertes de revenus associées à toutes les mesures fiscales autres que celles constituant le fondement structurel du régime fiscal, par exemple le barème progressif d'imposition du revenu des particuliers. Elle relève non seulement les mesures pouvant raisonnablement être considérées comme des dépenses fiscales, mais aussi des mesures qui peuvent être perçues comme des éléments du régime fiscal de référence. Ces dernières sont énumérées à part dans des « postes pour mémoire ». Par exemple, le crédit d'impôt pour dividendes figure à cette rubrique parce qu'il vise à réduire ou à éliminer la double imposition du revenu gagné par les sociétés qui est redistribué aux particuliers sous forme de dividendes. Tel sera aussi le cas des mesures dont le classement à titre de dépenses fiscales prête à controverse ou dont on dispose de trop peu de données pour faire une distinction entre la composante assimilable à une dépense fiscale et celle faisant partie du régime de référence. Cette démarche permet de donner des renseignements sur une large gamme de mesures fiscales.

Mises en garde

La prudence est de mise lorsqu'on interprète les estimations et les projections des dépenses fiscales contenues dans les tableaux, pour les raisons suivantes.

• Les estimations et les projections indiquent l'augmentation potentielle des revenus qui serait réalisée si on éliminait une mesure fiscale donnée. Elles reposent sur l'hypothèse que l'élimination de la mesure n'aurait pas d'incidence sur l'assiette fiscale sous-jacente. Toutefois, cette hypothèse est peu probable dans les faits, puisque les comportements des bénéficiaires des dépenses fiscales, l'activité économique globale et d'autres politiques gouvernementales pourraient changer parallèlement à la disposition fiscale en question.
• Le coût de chaque dépense fiscale fait l'objet d'une estimation distincte, suivant l'hypothèse que toutes les autres dispositions fiscales demeurent inchangées. Cependant, beaucoup de dépenses fiscales interagissent les unes avec les autres, de sorte que l'incidence combinée de plusieurs mesures fiscales ne peut être inférée correctement en additionnant les estimations et les projections relatives à chacune.
• Les régimes fédéral et provinciaux d'impôt sur le revenu interagissent à des degrés divers. Ainsi, des changements apportés aux dépenses fiscales du régime fédéral peuvent avoir une incidence sur les revenus fiscaux des provinces. Cependant, on ne tient pas compte ici de ces retombées provinciales; les estimations et les projections de dépenses fiscales concernent strictement le régime fiscal fédéral et les revenus fiscaux fédéraux.
• Les estimations et les projections de dépenses fiscales du présent document se fondent sur les données fiscales les plus récentes. La révision des données sous-jacentes et l'amélioration des méthodes de calcul paraissant dans une édition donnée de ce rapport peuvent entraîner d'importants changements dans la valeur d'une dépense fiscale donnée dans les éditions ultérieures. En outre, les estimations et les projections rattachées à certaines mesures fiscales, notamment le fait de ramener à 50 % le taux d'inclusion des gains en capital dans le calcul du revenu, sont particulièrement sensibles aux paramètres économiques, et elles peuvent donc varier sensiblement d'une édition à l'autre.

Quoi de neuf dans le rapport de 2008

De nouvelles mesures fiscales ont été instaurées et d'autres ont été modifiées dans le cadre du budget de 2008 et de l'Énoncé économique et financier de 2008. Les principaux changements sont décrits ci-après^[1], tout comme certaines améliorations de la méthode d'estimation de plusieurs mesures existantes.

Impôt sur le revenu des particuliers

Élimination de l'impôt sur les gains en capital pour les dons
de certains titres cotés en bourse

Le budget de 2008 a annoncé l'élargissement de l'exonération de l'impôt sur les gains en capital qui s'applique aux dons de titres cotés en bourse. Depuis le 26 février 2008, l'exonération s'applique aux gains en capital réalisés sur l'échange de certains titres non cotés contre des titres cotés qui font l'objet d'un don dans les 30 jours suivant l'échange.

Régimes enregistrés d'épargne-études

Le budget de 2008 a annoncé des changements qui ont mieux adapté les régimes enregistrés d'épargne-études (REEE) à l'évolution des besoins des familles et des étudiants :

• en prolongeant de 10 ans la durée de vie maximale d'un REEE;
• en prolongeant de 10 ans la période maximale de cotisation;
• en instaurant une période de grâce de six mois pour effectuer un retrait d'un REEE et quand même bénéficier de paiements d'aide aux études.

Les modifications de la durée de vie maximale et de la période maximale de cotisation d'un REEE s'appliquent à compter de l'année d'imposition 2008. La période de grâce de six mois s'applique aux étudiants dont les études dans le cadre d'un programme admissible se terminent après 2007.

Hausse de la déduction pour les habitants de régions éloignées

Le budget de 2008 a annoncé une hausse de la déduction quotidienne maximale pour les habitants de régions éloignées, qui passe de 15 $ à 16,50 $. Le plafond annuel au titre de cette déduction passera donc de 5 475 $ à 6 022,50 $ pour les résidents de la zone nordique et de 2 737,50 $ à 3 011,25 $ pour ceux de la zone intermédiaire.

Cette mesure s'applique à compter du 1^er janvier 2008.

Crédit d'impôt pour frais médicaux

Le budget de 2008 a annoncé des ajouts à la liste des dépenses admissibles aux fins du crédit d'impôt pour frais médicaux (CIFM) pour inclure le coût d'achat, de fonctionnement et d'entretien des appareils suivants prescrits par un médecin :

• les appareils de retour auditif modifié pour le traitement des troubles de l'élocution;
• les appareils d'électrothérapie pour le traitement d'un problème de santé ou d'un handicap moteur grave;
• les appareils de verticalisation pour le traitement d'un handicap moteur grave;
• les dispositifs thérapeutiques d'impulsions de pression pour le traitement d'un trouble de l'équilibre.

En outre, le budget de 2008 a élargi les critères d'admissibilité au CIFM pour inclure les dépenses admissibles liées à un animal d'assistance spécialement dressé pour aider une personne atteinte d'autisme grave ou d'épilepsie grave à composer avec sa déficience.

Ces mesures s'appliquent à compter de l'année d'imposition 2008.

Compte d'épargne libre d'impôt

Objectif : Inciter davantage les Canadiens à épargner en réduisant l'imposition de l'épargne.

Le budget de 2008 a annoncé l'instauration du compte d'épargne libre d'impôt (CELI), un nouvel outil enregistré d'épargne générale qui permet aux particuliers de gagner un revenu de placement en franchise d'impôt.

À compter de 2009, les résidents canadiens âgés de 18 ans et plus ont automatiquement droit à une cotisation annuelle de 5 000 $ à un CELI. Les droits de cotisation inutilisés seront reportés aux années suivantes. Le plafond annuel de 5 000 $ sera indexé à l'inflation par multiples de 500 $. Les cotisations versées dans un CELI ne seront pas déductibles, mais le revenu de placements, y compris les gains en capital, généré par le compte, tout comme les montants retirés, ne sera pas inclus dans le revenu aux fins de l'impôt et ne sera pas pris en compte dans les calculs d'admissibilité aux crédits et aux prestations fédéraux qui sont fondés sur le revenu. En outre, les retraits engendreront des droits de cotisation équivalents aux fins d'épargne future.

Crédit d'impôt pour les investisseurs dans des actions accréditives d'exploration minière

Le crédit d'impôt pour exploration minière est une réduction d'impôt offerte aux particuliers qui investissent dans des actions accréditives; il est égal à 15 % de certaines dépenses d'exploration minière effectuées au Canada et transférées au moyen d'actions accréditives. Ce crédit a été instauré à titre temporaire en 2000 et a été reconduit depuis. Le budget de 2008 a prolongé d'une autre année l'admissibilité au crédit d'impôt pour exploration minière pour inclure les conventions visant des actions accréditives conclues au plus tard le 31 mars 2009. En vertu de la règle de rétrospection d'un an, les fonds accumulés à l'aide du crédit en 2009, par exemple, pourront être utilisés à l'égard des activités d'exploration admissibles jusqu'à la fin de 2010.

Réduction temporaire du retrait minimum obligatoire des fonds enregistrés de revenu de retraite

L'Énoncé économique et financier de novembre 2008 prévoyait une réduction de 25 % du retrait minimum obligatoire des fonds enregistrés de revenu de retraite (FERR) pour l'année 2008. Cette mesure devrait entraîner une diminution de 200 millions de dollars des revenus du gouvernement fédéral pour l'année d'imposition 2008. La dépense fiscale associée ne figure pas comme telle dans le présent document, mais elle est prise en compte sous la rubrique des régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER). Cette mesure mène à une baisse des revenus fiscaux perçus sur les retraits pour l'année 2008, ce qui correspond à une dépense fiscale plus élevée au titre des REER.

Déduction pour actions accréditives

Les actions accréditives constituent un mécanisme de financement destiné à aider les sociétés minières, pétrolières, gazières et d'énergie renouvelable à mobiliser les capitaux nécessaires afin d'engager des frais d'exploration, d'aménagement et de démarrage de projets – plus précisément, des frais d'exploration au Canada (FEC), des frais d'aménagement au Canada (FAC) et des frais liés aux énergies renouvelables et à l'économie d'énergie au Canada (FEREEC). En plus d'obtenir une participation au capital de la société émettrice, l'acquéreur d'une action accréditive peut se prévaloir de déductions au titre des FEC, des FAC et des FEREEC qui lui sont transférés par cette société. Les investisseurs sont prêts à payer davantage pour ces titres que pour des actions ordinaires en raison des déductions pour actions accréditives qu'ils offrent. Les actions accréditives sont habituellement émises par des sociétés qui ne peuvent utiliser immédiatement les déductions elles-mêmes (p. ex., parce qu'elles ne sont pas imposables).

Auparavant, faute de données suffisamment détaillées, les déductions pour actions accréditives étaient comprises dans un poste pour mémoire de portée plus générale intitulé « déduction des dépenses liées aux ressources ». Ce poste tenait compte du coût fiscal des déductions au titre des dépenses d'exploration et des dépenses d'aménagement engagées indirectement par des particuliers par le biais d'investissements dans des actions accréditives, de même qu'au titre des dépenses engagées directement par des particuliers (p. ex., à titre de prospecteurs). Cette année, l'accès à de nouvelles données distinctes a permis de cerner les dépenses transférées aux termes d'une convention d'émission d'actions accréditives.

Le montant de la dépense fiscale associée aux actions accréditives est égal à la différence entre le coût fiscal des déductions pour actions accréditives demandées par l'investisseur et le montant des déductions auxquelles la société émettrice renonce. Il y a dépense fiscale dans la mesure où : (i) l'investisseur se prévaut de la déduction avant que la société émettrice ne l'aurait fait (dans bien des cas, la société n'aurait jamais pu utiliser la déduction); ou (ii) si l'investisseur est un particulier, son taux d'imposition est supérieur à celui de la société.

Les estimations font état du coût fiscal de la déduction, par des particuliers, de dépenses qui leur sont transférées par le biais d'actions accréditives. Elles représentent la limite supérieure de la valeur de la dépense fiscale associée aux actions accréditives, puisqu'on suppose en fait que les sociétés émettrices n'auraient jamais pu déduire les dépenses transférées. Dans la mesure où elles le pourraient, la dépense fiscale serait plus modeste que ne l'indiquent les présentes estimations. On ne dispose toutefois pas de données permettant de déterminer quand, ni même si, la société émettrice aurait par ailleurs déduit les dépenses. En fait, les données montrent qu'en 2006, par exemple, 98 % des dépenses transférées aux termes d'une convention d'émission d'actions accréditives provenaient de sociétés qui n'étaient pas imposables, et qui n'étaient donc pas en mesure de déduire immédiatement les dépenses elles-mêmes.

Une rubrique parallèle de dépenses pour actions accréditives transférées à des sociétés investisseuses figure dans la section ci-après sur l'impôt sur le revenu des sociétés.

Reclassement des dépenses pour actions accréditives

Cette disposition existante permet à une société de reclasser à titre de frais d'exploration au Canada (FEC, déductibles à 100 % pour l'année où ils ont été engagés) la première tranche de 1 million de dollars de frais d'aménagement au Canada (FAC, déductibles à raison de 30 % par année) dans les secteurs pétrolier et gazier auxquels elle a renoncé en faveur d'actionnaires aux termes d'une convention d'émission d'actions accréditives. Les montants ainsi reclassés sont désignés « FEC réputés ».

Auparavant, cette mesure était comprise dans un poste pour mémoire qui relevait le coût fiscal des FEC réputés dont la déduction était demandée pour une année soit pour des particuliers, soit pour des sociétés. Cette année, de nouvelles données ont permis de distinguer les dépenses reclassées qui sont transférées à des particuliers et à des sociétés. Ces nouvelles données permettent d'estimer la dépense fiscale réelle en comparant la valeur fiscale des FEC réputés déduits par les particuliers à une valeur de référence qui prévoit que les FAC sous-jacents sont transférés à titre de FAC au lieu d'être reclassés à titre de FEC. On suppose que les sociétés émettrices auraient pu transférer la totalité des dépenses à titre de FAC même si ces derniers sont généralement moins attrayants pour les investisseurs que les FEC. Dans la mesure où elles ne le pourraient pas, le montant de la dépense fiscale serait plus élevé que cette estimation.

Comme toutes les autres mesures qui devancent le calendrier des déductions et reportent le paiement de l'impôt, celle-ci donne lieu à une dépense fiscale positive au cours de la ou des premières années d'un investissement donné, puis à une dépense fiscale négative par la suite. Une rubrique parallèle de reclassement des dépenses transférées à des sociétés qui investissent dans des actions accréditives figure dans la section ci-après sur l'impôt sur le revenu des sociétés.

Impôt sur le revenu des sociétés

Programme d'encouragement fiscal à la recherche scientifique et au développement expérimental

Le budget de 2008 a annoncé des mesures visant à améliorer la disponibilité et l'accessibilité de l'aide financière à la recherche-développement effectuée par les petites et moyennes entreprises. La limite des dépenses admissibles au crédit d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental (RS&DE) de 35 % est passé de 2 millions à 3 millions de dollars, et le plafond de la fourchette d'élimination progressive du capital imposable est passé de 15 millions à 50 millions. De même, le plafond de la fourchette d'élimination progressive du revenu imposable a aussi été relevé, passant de 600 000 $ à 700 000 $.

En outre, le budget de 2008 annonçait que le crédit d'impôt à l'investissement pour la RS&DE s'appliquerait à une partie de la rémunération versée par un contribuable relativement à la RS&DE effectuée à l'étranger, à concurrence de 10 % du total de la rémunération directement attribuable à la RD&DE effectuée au Canada par le contribuable pendant l'année.

Ces changements s'appliquent aux années d'imposition qui se terminent le 26 février 2008 ou postérieurement, les limites applicables étant établies au prorata du nombre de jours de l'année d'imposition postérieurs au 25 février 2008.

Déductions pour actions accréditives

Ce nouveau poste traduit le coût fiscal de la déduction des dépenses transférées à des entreprises qui investissent dans des actions accréditives, dont il a été question dans une rubrique parallèle dans la section sur l'impôt sur le revenu des particuliers qui précède. Les estimations de ce poste reposent sur les mêmes hypothèses que celles appliquées à l'impôt sur le revenu des particuliers. Elles représentent la limite supérieure de la valeur de la dépense fiscale associée aux actions accréditives détenues par des sociétés investisseuses.

Reclassement des dépenses pour actions accréditives

Une nouvelle dépense fiscale estimative est ajoutée cette année à l'égard de la mesure permettant à une société de reclasser à titre de frais d'exploration au Canada (déductibles à 100 % pour l'année où ils ont été engagés) la première tranche de 1 million de dollars de frais d'aménagement au Canada (déductibles à raison de 30 % par année) dans les secteurs pétrolier et gazier auxquels elle a renoncé en faveur de sociétés actionnaires aux termes d'une convention d'émission d'actions accréditives. L'estimation de cette dépense fiscale est abordée ci-dessus, à la rubrique sur le poste parallèle de la section de l'impôt sur le revenu des particuliers.

Les dépenses fiscales

Les tableaux 1 à 3 présentent la valeur estimative des dépenses fiscales liées à l'impôt sur le revenu des particuliers, à l'impôt sur le revenu des sociétés et à la taxe sur les produits et services (TPS) pour les années 2003 à 2010. À quelques exceptions près, les estimations pour les années 2003 à 2006 se fondent sur les données fiscales produites par l'Agence du revenu du Canada ou ont été calculées à partir de données fournies par Statistique Canada et d'autres ministères et organismes. Dans le cas de ces exceptions, et de toutes les projections, les valeurs indiquées ont été déterminées d'après la relation passée entre la dépense fiscale et les variables économiques pertinentes. De façon générale, les variables économiques utilisées pour établir les projections sont fondées sur la moyenne des prévisions du secteur privé, telle qu'elle est indiquée dans l'Énoncé économique et financier de novembre 2008. On trouvera des précisions au sujet de la méthodologie au chapitre 1 du document intitulé Dépenses fiscales : Notes afférentes aux estimations et projections^[2].

Les dépenses fiscales sont regroupées par catégories fonctionnelles. Ce regroupement sert uniquement à organiser l'information présentée et n'est aucunement lié à des considérations stratégiques sous-jacentes.

Toutes les estimations et projections sont exprimées en millions de dollars. La lettre « F » (faible) indique que la valeur absolue de la dépense fiscale est inférieure à 2,5 millions de dollars; la mention « n.d. » signifie que les données étaient insuffisantes pour établir des estimations ou des projections pertinentes; le tiret indique que la mesure fiscale associée à la dépense n'est pas en vigueur. Il est de mise d'inclure dans le présent rapport les mesures pour lesquelles on ne dispose pas d'estimations ou de projections, puisque le but du document est de fournir des renseignements sur des mesures du régime fiscal, même s'il n'est pas toujours possible d'en chiffrer l'incidence sur les revenus. Les travaux se poursuivent en vue d'obtenir des estimations et des projections quantitatives.

 

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¹ Un certain nombre de mesures présentées dans le budget de 2008 afin d'améliorer l'application de la TPS/TVH à une gamme de services de santé, de médicaments sur ordonnance et d'appareils médicaux, de même que des mesures adoptées à des fins de précision, ne sont pas décrites dans le présent document. [retour]

² Disponible sur le site Web du ministère des Finances à l'adresse www.fin.gc.ca. [retour]

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