Le plan d'action économique du Canada : Sixième rapport aux Canadiens

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Annexe

Incidence cumulative du Plan d'action économique sur l'emploi

Le Plan d'action économique du Canada, y compris les mesures provinciales et territoriales qui s'y rattachent, prévoit la création ou le maintien de 220 000 emplois d'ici la fin de 2010. Selon l'évaluation contenue dans le budget de 2010, le Plan était en bonne voie d'atteindre son objectif, car on estimait qu'il avait permis de créer ou de maintenir 130 000 emplois en date de janvier 2010.

La présente annexe fait le point sur l'incidence économique cumulative du Plan d'action. Celui-ci est en bonne voie d'atteindre son objectif, car on estime qu'il a permis de créer ou de maintenir près de 200 000 emplois en date d'août 2010.

La façon d'estimer l'incidence du Plan d'action économique sur l'emploi suit la démarche employée dans le budget de 2010. Cette approche a été revue et validée par des experts en économie réputés du secteur privé et du milieu universitaire.

Mesure de l'incidence du Pland'action économique sur l'emploi

Pour estimer le nombre total d'emplois créés ou maintenus grâce au Plan d'action économique, il faut tenir compte de toutes les mesures de stimulation, notamment les dépenses d'infrastructure, les réductions d'impôt et les mesures liées à l'assurance-emploi. Or, l'incidence sur l'emploi ne peut être observée directement pour certains éléments du Plan d'action (p. ex., les réductions d'impôt et les mesures liées à l'assurance-emploi), car ces derniers ne se rattachent pas à des projets ou à des initiatives en particulier, mais contribuent plutôt au soutien du revenu et à l'activité économique globale.

Pour les éléments du Plan d'action économique qui sont axés sur des projets, les gestionnaires des projets sont habituellement en mesure d'estimer le nombre d'emplois se rapportant à chacun d'eux. Toutefois, il n'est pas facile d'agréger ces données pour connaître l'incidence globale sur l'emploi, et ce, pour les motifs suivants :

  • Les données, lorsqu'elles sont connues, ne sont pas souvent présentées de manière uniforme, par exemple en équivalents temps plein.
  • Même si des données complètes et uniformes étaient disponibles pour chaque projet, elles ne tiendraient compte que de l'incidence directe sur l'industrie de la construction. Les emplois indirects créés ou maintenus dans les industries fournissant des intrants à l'industrie de la construction ne seraient pas comptabilisés, pas plus que les emplois induits créés ou maintenus dans toutes les industries par l'activité économique additionnelle dans l'industrie de la construction.

Le Congressional Budget Office a formulé les mêmes observations lorsqu'il a évalué les mesures américaines de stimulation économique[1]. C'est pourquoi le Modèle économique et fiscal canadien (MEFC) du ministère des Finances a été utilisé pour estimer l'incidence du Plan d'action économique sur l'emploi. Les mesures prévues par le Plan d'action économique ont été réparties entre sept catégories correspondant à celles utilisées dans le MEFC : investissements dans l'infrastructure, investissements dans le logement, autres mesures de dépenses, mesures à l'intention des ménages à faible revenu et des chômeurs, cotisations d'assurance-emploi, mesures liées à l'impôt sur le revenu des particuliers et mesures liées à l'impôt sur le revenu des sociétés.

Chacune de ces catégories a son propre multiplicateur de l'activité économique. Les multiplicateurs sont des mesures agrégées qui tiennent compte des effets initiaux, indirects et induits, ainsi que des fuites économiques liées à l'épargne et aux importations (tableau A.1). À titre d'exemple, les multiplicateurs sont élevés pour les investissements dans l'infrastructure et les mesures à l'intention des ménages à faible revenu et des chômeurs, car les fuites économiques liées respectivement aux importations et à l'épargne sont minimes. Conformément aux relations observées par le passé, on suppose qu'une augmentation de 1 % de l'activité économique entraîne une hausse immédiate de 0,2 % de l'emploi, qui progresse ensuite jusqu'à près de 0,6 % après huit trimestres. L'incidence sur l'emploi du Partenariat international à l'appui du secteur de l'automobile est estimée à part (encadré).

Tableau A.1
Multiplicateurs de dépenses et multiplicateurs fiscaux
  2009 2010 2010 T4
(incidence en dollars d'une augmentation permanente de 1 $ des mesures financières sur le PIB réel)
Investissements en infrastructures 1,0 1,5 1,6
Mesures liées aux investissements dans le logement 1,0 1,4 1,5
Autres mesures de dépenses 0,8 1,3 1,4
Mesures pour les ménages à faible revenu
 et les chômeurs
0,8 1,5 1,7
Cotisations d'assurance-emploi 0,2 0,5 0,6
Mesures liées à l'impôt sur le revenu des particuliers 0,4 0,9 1,0
Mesures liées à l'impôt sur le revenu des sociétés1 0,1 0,2 0,3
1 Les mesures liées à l'impôt sur le revenu des sociétés ont un effet limité sur la demande globale pour les périodes indiquées dans le tableau, mais leurs effets multiplicateurs comptent parmi les plus élevés à long terme. Cela tient au fait qu'elles augmentent l'incitation à investir et à accumuler du capital, ce qui hausse
en permanence la capacité de produire des biens et des services.

En raison de la très grande incertitude entourant la taille des multiplicateurs financiers, il a fallu recourir à des estimations prudentes. Les multiplicateurs ayant servi à évaluer l'incidence économique du Plan d'action économique sont semblables ou inférieurs à ceux retenus par le U.S. Council of Economic Advisers lorsqu'il a évalué les répercussions de la loi dite American Recovery and Reinvestment Act et à ceux utilisés dans les modèles des principaux prévisionnistes du secteur privé canadien[2]. De plus, de récents travaux de recherche économique indiquent que les multiplicateurs financiers sont supérieurs à ceux utilisés dans la présente analyse lorsque les taux directeurs atteignent leur limite inférieure effective, ce qui a été le cas au Canada entre avril 2009 et juin 2010[3]. En effet, en pareil cas, les mesures budgétaires contribuent à ancrer les attentes en matière d'inflation et à stimuler la confiance, de sorte que le niveau de l'activité économique dans le secteur privé est supérieur à ce qu'il aurait été autrement.

Dans l'ensemble, en raison de l'incertitude inhérente à l'estimation de l'incidence des mesures de stimulation budgétaires, il a fallu adopter une approche prudente pour estimer l'impact du Plan d'action sur l'emploi.

Outre les multiplicateurs prudents, l'impact estimatif sur l'emploi ne tient pas entièrement compte de l'incidence du programme de partage du travail sur la préservation des emplois. À son sommet, en octobre 2009, le programme de partage du travail a profité à plus de 165 000 Canadiens. De plus, l'impact estimatif sur l'emploi fait abstraction des mesures prises par le gouvernement pour améliorer l'accès au financement pour les consommateurs et les entreprises par l'entremise du Cadre de financement exceptionnel.

Incidence sur l'emploi du Partenariat international à l'appui du secteur de l'automobile

En 2008, le secteur de l'automobile, assemblage et pièces y compris, représentait la plus importante industrie manufacturière du Canada, et il était à l'origine de 10 % du PIB réel tiré des activités de fabrication et de quelque 20 % des exportations réelles de biens. À la fin de 2008, ce secteur employait quelque 100 000 Canadiens, dont environ 40 000 travaillaient à l'assemblage de véhicules.

Ce secteur crée de l'emploi dans de nombreuses industries connexes. À 10 emplois directs dans l'industrie de l'assemblage des véhicules automobiles correspondent :

  • 5 emplois dans l'industrie des pièces de véhicules;
  • 7 emplois dans d'autres industries de fabrication, telles que la première transformation des métaux et la fabrication de produits métalliques, de produits en caoutchouc et en matière plastique et de machinerie;
  • 24 emplois dans des secteurs non manufacturiers, notamment l'ingénierie, la comptabilité et les services juridiques, les services financiers, le commerce de gros ainsi que le transport et l'entreposage.

En 2008, General Motors (GM) et Chrysler ont fabriqué près de 45 % des véhicules assemblés au Canada. En outre, compte tenu de la très forte interdépendance des maillons de la chaîne d'approvisionnement dans le secteur de l'automobile, le choc que produirait la perturbation de la production chez un fabricant canadien à l'échelle du bassin de fournisseurs représenterait un risque systémique pour la poursuite des activités des autres constructeurs d'automobiles et leurs fournisseurs au Canada.

Par conséquent, les gouvernements du Canada et de l'Ontario ont conjugué leurs efforts, de concert avec le gouvernement des États-Unis, pour appuyer le secteur de l'automobile. Ces deux gouvernements canadiens ont fourni à GM et à Chrysler de l'aide totalisant quelque 13,7 milliards de dollars, sous forme de prêts et d'autres instruments.

Au début de 2009, selon les estimations, les usines d'assemblage de GM et de Chrysler employaient directement 14 000 travailleurs, et plus de 50 000 emplois dans d'autres industries dépendaient de la production des deux constructeurs. D'après le modèle d'entrées-sorties de l'économie canadienne établi par Statistique Canada, le ministère des Finances estime que l'intervention gouvernementale visant à soutenir le secteur de l'automobile protège 52 000 emplois (tous les emplois des usines d'assemblage et les trois quarts environ des emplois indirects). Cette estimation ne tient pas compte des effets induits découlant du maintien de l'activité économique dans le secteur de l'automobile et les secteurs connexes.

Incidence cumulative du Plan d'action économique sur l'emploi

La présente analyse de l'incidence cumulative du Plan d'action économique sur la création et le maintien d'emplois fait appel aux multiplicateurs indiqués au tableau A.1 ainsi qu'à des renseignements sur la proportion des fonds prévus dans le Plan d'action économique qui sont effectivement injectés dans l'économie.

Il est relativement simple de déterminer le montant des fonds de stimulation injectés dans l'économie grâce aux réductions d'impôt et aux mesures d'aide aux chômeurs, aux industries et aux collectivités, car ce montant correspond aux sommes versées.

Toutefois, en ce qui concerne les investissements dans l'infrastructure, les sommes versées aux provinces, aux territoires, aux municipalités et à des tiers ne rendent pas compte avec exactitude de tous les effets de stimulation créés. Il existe habituellement un décalage entre le moment où les mesures de stimulation financière produisent un effet sur l'économie et celui où les fonds sont versés, car les paiements sont généralement effectués sur réception des demandes. Les paiements fédéraux ne sont versés aux bénéficiaires (notamment les provinces, les territoires et les municipalités) qu'une fois certaines tranches des projets achevées et que les demandes sont présentées. Dans bien des cas, un projet peut être entièrement terminé avant qu'une demande soit soumise. De fait, il y a plus de 1 730 projets qui sont en cours ou achevés et pour lesquels les bénéficiaires n'ont présenté aucune demande de remboursement. Il y a donc un décalage important entre les travaux réellement effectués et l'effet de stimulation associé, et le versement des montants par le gouvernement fédéral.

Afin de tenir compte de ce décalage, les dates de commencement et d'achèvement des projets d'infrastructure ont été utilisées pour estimer les fonds injectés, et l'on a présumé que l'injection de stimulation économique est répartie de manière linéaire du début à la fin des projets. Cette méthode a servi pour environ les trois quarts des dépenses d'infrastructure liées à des projets.

Le tableau A.2 indique, pour chaque volet du Plan d'action économique, le montant estimatif des fonds de stimulation injectés dans l'économie jusqu'au 31 août 2010, soit la dernière date pour laquelle les sommes versées sont connues.

Tableau A.2
Fonds du Plan d'action économique injectés dans l'économie
  Fonds injectés dans
l'économie jusqu'en
août 2010
  (M$)
Réduire le fardeau fiscal des Canadiens 4 653
Venir en aide aux chômeurs 6 661
Bâtir l'infrastructure pour créer des emplois1 15 750
Créer l'économie de demain1 4 018
Appuyer les industries et les collectivités1 16 975
 
Total 48 057
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1 Inclut les contributions provinciales, territoriales et municipales.

On estime que plus de 11 milliards de dollars ont été consacrés à l'allègement du fardeau fiscal et à l'aide aux chômeurs. Plus de 15 milliards ont été investis dans les nouvelles infrastructures publiques et du logement. Quatre milliards ont été investis dans l'infrastructure du savoir et dans les sciences et la technologie, afin d'aider à créer l'économie de demain. Enfin, près de 17 milliards ont été versés pour appuyer les industries et les collectivités.

La mise en œuvre du Plan d'action économique a eu une incidence bénéfique appréciable sur la production et l'emploi (tableau A.3). On estime que les fonds versés ont freiné la chute du PIB réel au deuxième trimestre de 2009, ont évité une nouvelle contraction au troisième trimestre et ont accéléré la croissance au cours des trois derniers trimestres.

L'amélioration de la croissance économique se traduit par une hausse du niveau d'emploi. En effet, le Plan d'action économique a réduit la contraction de l'emploi au deuxième et au troisième trimestres de 2009, et il a contribué à une plus grande augmentation de l'emploi au dernier trimestre de 2009 et au premier semestre de 2010. On évalue à près de 200 000 le nombre d'emplois créés ou maintenus par le Plan d'action économique jusqu'en août 2010.

Tableau A.3
Incidence des mesures du Plan d'action économique instaurées à ce jour sur le PIB réel et l'emploi
  2009
T2
2009
T3
2009
T4
2010
T1
2010
T2
Août
2010
(%, d'une période à l'autre aux taux annuels, sauf indication contraire)
Croissance du PIB réel
Croissance réelle -2,8 0,9 4,9 5,8 2,0
Sans les mesures du
 Plan d'action
 économique
-4,3 -0,6 2,8 3,9 1,4
 
Incidence du
 Plan (points de
 pourcentage)
1,5 1,5 2,1 1,9 0,6
Croissance de l'emploi
Croissance réelle -1,1 -0,1 1,3 1,6 4,2
Sans les mesures
 du Plan d'action
 économique
-1,7 -0,7 0,3 0,7 3,5
 
Incidence du
 Plan (points de
 pourcentage)
0,6 0,6 1,0 0,9 0,7
Niveau de l'emploi
 (milliers)
29 56 98 137 167 199

L'économie canadienne a maintenant recouvré tous les emplois perdus au cours de la récession; près de 430 000 emplois ont été créés depuis juillet 2009. Le Plan d'action économique a contribué de façon importante à la reprise de l'emploi.

Le tableau A.4 fournit une ventilation des emplois que l'on estime avoir été créés ou maintenus pour chacun des cinq volets du Plan d'action économique. Jusqu'à présent, la plupart des emplois ont été créés ou maintenus grâce aux investissements dans l'infrastructure et à l'appui aux industries et aux collectivités.

Tableau A.4
Nombre estimatif d'emplois créés ou maintenus pour chaque volet
du Plan d'action économique
  Août 2010 Fin de 20101
Réduire le fardeau fiscal des Canadiens 17 000 19 000
Venir en aide aux chômeurs 23 000 24 000
Bâtir l'infrastructure pour créer des emplois 74 000 84 000
Créer l'économie de demain 24 000 27 000
Appuyer les industries et les collectivités 62 000 66 000
Total 199 000 220 000
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1 Cette estimation correspond au nombre d'emplois dont on prévoyait la création ou le maintien à l'époque où le Plan d'action a été annoncé.

Incidence sectorielle du Plan d'action économique sur l'emploi

Les secteurs de la fabrication et de la construction ont été particulièrement touchés par le ralentissement économique. Pour remédier à cette situation, le gouvernement a lancé le Plan d'action économique, qui contient plusieurs mesures pour venir en aide directement à ces secteurs, surtout au moyen d'investissements dans l'infrastructure et de fonds pour soutenir le logement et appuyer les industries et les collectivités.

Les emplois dans le secteur de la construction ont fortement augmenté depuis la mise en œuvre du Plan d'action, tandis que l'emploi dans le secteur de la fabrication s'est stabilisé. La faible demande aux États-Unis et l'appréciation du dollar canadien ont limité la progression de l'emploi dans le secteur de la fabrication. L'emploi dans le secteur des services a nettement progressé et dépasse maintenant les niveaux d'avant la récession.

Le tableau A.5 présente une ventilation sectorielle des emplois qui auraient été créés ou maintenus grâce au Plan d'action économique[4].

Tableau A.5
Ventilation sectorielle du nombre d'emplois qui auraient été créés ou maintenus grâce au Plan d'action économique
  Août 2010 Fin de 20101
Secteur primaire et services publics 4 000 5 000
Construction 50 000 50 000
Fabrication 36 000 37 000
Services 109 000 129 000
Total 199 000 220 000
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1 Cette estimation correspond au nombre d'emplois dont on prévoyait la création ou le maintien à l'époque où le Plan d'action a été annoncé.

1 Congressional Budget Office, Estimated Impact of the American Recovery and Reinvestment Act on Employment and Economic Output From April 2010 Through June 2010 (août 2010).

2 Executive Office of the President, Council of Economic Advisers. Christina Romer et Jared Bernstein. "The Job Impact of the American Recovery and Reinvestment Plan" (janvier 2009); gouvernement du Canada, budget de 2009, annexe 1.

3 Lawrence Christiano, Martin Eichenbaum et Sergio Rebelo. When is the Government Spending Multiplier Large?. document de travail nº 15394 du National Bureau of Economic Research (2009).

4 Ces résultats sont fondés sur des estimations provenant du MEFC et de simulations d'un modèle d'entrées-sorties de l'économie canadienne.

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