Archivé - RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension

Sommaire :

Question

En vertu de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (la « Loi »), le gouvernement fédéral réglemente les régimes de retraite privés dans les secteurs d'activité assujettis à la réglementation fédérale, comme les télécommunications, les services bancaires et le transport interprovincial. Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) est chargé de surveiller ces régimes. Il assure la surveillance de quelque 1 380 régimes de retraite, soit environ 7 % de tous les régimes de retraite au Canada, ce qui représente quelque 12 % de l'actif des caisses de retraite en fiducie au pays; 449 régimes sous réglementation fédérale sont des régimes de retraite à prestations déterminées.

La Loi et le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension (le « Règlement ») établissent certaines normes minimales pour divers éléments, notamment la capitalisation, les placements, l'admissibilité des participants, l'acquisition, l'immobilisation, la transférabilité des prestations, les prestations de décès et les droits des participants à l'information. En ce qui concerne les régimes de retraite à prestations déterminées, la Loi exige que les prestations promises soient capitalisées conformément aux normes prévues dans le Règlement.

Au cours des dernières années, une grande volatilité dans les niveaux de capitalisation des régimes de retraite a été observée. Entre le début et le milieu des années 2000, une baisse prononcée des taux d'intérêt à long terme, parallèlement à des changements dans les normes actuarielles, comme les hypothèses de longévité, ont entraîné une hausse du passif des régimes. Conjugués à un faible rendement des placements, ces facteurs ont donné lieu à d'importants déficits de solvabilité pour bon nombre de régimes. Plus récemment, la crise mondiale du crédit de 2008 a fait reculer dramatiquement les marchés mondiaux des actions, ce qui a réduit la position de capitalisation des régimes de retraite privés sous réglementation fédérale.

Pour alléger les pressions que les exigences accrues en matière de capitalisation exerçaient sur les répondants des régimes, le gouvernement a adopté deux règlements sur l'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité des régimes à prestations déterminées, le premier en 2006 (le « Règlement de 2006 ») et le second en 2009 (le « Règlement de 2009 »), dont l'application allait être temporaire. Ces deux règlements permettaient aux régimes de prolonger de cinq à dix ans leur calendrier de paiements de capitalisation sur base de solvabilité, sous réserve du consentement des participants et des retraités ou à condition que l'écart entre les calendriers de paiement de cinq ans et de dix ans soit garanti par une lettre de crédit. Ces mesures prévoyaient que le déficit de solvabilité des régimes de retraite à prestations déterminées sous réglementation fédérale serait redressé d'une manière ordonnée, et que les prestations de retraite seraient également protégées. Le gouvernement a aussi adopté des règlements spéciaux visant expressément deux répondants, soit le Règlement de 2009 sur la capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de pension de la Presse Canadienne ainsi que le Règlement de 2004 sur la capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de pension d'Air Canada et le Règlement de 2009 sur la capitalisation des régimes de pension d'Air Canada; leur objet était d'aider ces entités à relever les défis particuliers que posait la capitalisation de leurs régimes.

L'existence même de ces mesures temporaires d'allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité et de ces règlements spéciaux témoigne de la nécessité d'améliorer de façon permanente le cadre législatif et réglementaire qui régit les régimes de retraite privés sous réglementation fédérale.

Le 27 octobre 2009, le gouvernement annonçait une série de propositions visant à renforcer et à améliorer le cadre législatif et réglementaire des régimes de retraite privés sous réglementation fédérale. Ces mesures, qui correspondaient à cinq grands thèmes, comprenaient notamment la modernisation des règles de placement ainsi que des modifications aux règles de capitalisation qui allaient permettre aux répondants des régimes de mieux gérer leurs obligations en la matière, tout en protégeant les prestations des participants.

Dans ce contexte, des modifications ont été proposées aux règles de capitalisation et les placements prévues dans la réglementation. Le gouvernement est déterminé à présenter les autres propositions le plus rapidement possible.

Les modifications réglementaires proposées ont deux grands objectifs. Premièrement, des modifications sont proposées aux règles de capitalisation des régimes de pension afin de  protéger les droits et les intérêts des participants aux régimes, des retraités et de leurs bénéficiaires. Plus précisément, ces modifications atténueraient les effets qu'ont les fluctuations à court terme de la valeur de l'actif et du passif des régimes sur les exigences de capitalisation sur base de solvabilité, en plus d'imposer des restrictions aux exonérations de cotisations pour les employeurs. Deuxièmement, les modifications proposées aux règles de placement assureraient, aux régimes, plus de flexibilité au niveau des choix des options de placement afin de mieux répondre à leurs besoins. Plus précisément, il s’agit d'adopter des règles de placements sont fondés à la fois sur des principes de flexibilité, de prudence et d’efficacité.

Règles de capitalisation des régimes de retraite à prestations déterminées

Les régimes de retraite à prestations déterminées doivent déposer une évaluation actuarielle aux trois ans, ou tous les ans s'ils affichent un déficit de solvabilité, comme l'exige le surintendant des institutions financières (« le surintendant »). Lorsque le rapport d'évaluation démontre que l'actif d'un régime est inférieur au passif, des versements doivent être faits dans le régime pour liquider le déficit dans un délai réglementaire, comme on l'explique ci-dessous.

Chaque évaluation actuarielle d'un régime de retraite à prestations déterminées doit se fonder sur deux hypothèses : « l'évaluation de solvabilité », qui s'appuie sur l'hypothèse de cessation  du régime ; et « l'évaluation sur une base de permanence », qui s'appuie sur l'hypothèse de la continuité des activités du régime. En vertu des règles actuelles de capitalisation, si une évaluation de solvabilité révèle un déficit de l'actif sur le passif, le Règlement exige que le répondant verse des « paiements spéciaux » dans le régime pour éliminer le déficit dans un délai de cinq ans. En cas de déficit révélé par l'évaluation sur une base de permanence, le Règlement exige le versement de paiements spéciaux pour éliminer ce déficit dans un délai de 15 ans. De façon générale, les versements que doit effectuer le répondant du régime au cours d'une année comprennent le montant nécessaire pour couvrir le coût des services courants associés au régime et tous les « paiements spéciaux » exigés au cours de cette année pour combler un déficit de capitalisation dans les délais prévus.

Modifications apportées aux règles de capitalisation

Moyenne des ratios de solvabilité sur trois ans

Conformément aux exigences actuelles du Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension, les déficits de capitalisation doivent être amortis sur une période de cinq ans, selon le ratio de solvabilité courant (qu'on obtient en divisant l'actif du régime par le passif, déterminé sur base de solvabilité). D’une année à l’autre, cette formule peut se traduire par des fluctuations, qui peuvent s’avérer être dramatiques, des obligations spéciales de capitalisation des répondants. De plus, ces exigences supplémentaires peuvent survenir à un moment où d'autres facteurs économiques posent des défis aux répondants,, ajoutant ainsi un élément procyclique à l’approche actuelle.

Les modifications apportées aux règles de capitalisation se fonderaient sur une nouvelle norme basée sur des ratios de solvabilité moyens – plutôt que sur les ratios courants – afin de déterminer les exigences minimales de capitalisation. La position moyenne de solvabilité du régime aux fins de la capitalisation serait définie comme étant la moyenne des ratios de solvabilité sur trois ans, c'est-à-dire l'année en cours et les deux années précédentes. Les trois ratios de solvabilité utilisés dans le calcul de la moyenne seraient déterminés à partir de la valeur marchande des actifs du régime. Les déficits passés seraient consolidés annuellement aux fins du calcul du montant des paiements spéciaux de solvabilité. L'adoption de ce modèle de capitalisation nécessiterait le dépôt de rapports d'évaluation annuels.

Cette approche atténuerait généralement les effets des fluctuations à court terme de la valeur de l'actif et du passif du régime sur les obligations de capitalisation sur base de solvabilité. Elle aurait pour effet de modifier le calendrier et le profil des versements de telle façon que l'impact des chocs sur la position de capitalisation serait étalé sur une période plus longue. Lorsque des chocs ont des effets négatifs sur la position de capitalisation d'un régime de pension, l'augmentation initiale des paiements spéciaux requis serait moindre qu'en vertu des règles actuelles, mais les paiements requis tendraient à être plus élevés ultérieurement. De la même façon, lorsque la position de capitalisation d'un régime s'améliore parce que les placements ont donné un rendement élevé, par exemple, les paiements spéciaux diminueraient plus graduellement, ce qui renforcerait la situation financière du régime. Une telle formule contribuerait à atténuer le caractère procyclique des règles actuelles de capitalisation.

La période d'amortissement des déficits de solvabilité continuerait d'être de cinq ans. L'évaluation sur une base de permanence  et sa période d'amortissement de 15 ans resteraient elles aussi inchangées. Des évaluations annuelles seraient requises à l'appui de la nouvelle norme de capitalisation sur base de solvabilité.

Compte tenu de la réduction de la volatilité des déficits de solvabilité découlant de la méthode du ratio de solvabilité moyen, il est proposé de maintenir à cinq ans la période d'amortissement des déficits de solvabilité. En période de ralentissement substantiel des marchés, comme ce fut le cas en 2008, le recours à la méthode du ratio moyen avec période d'amortissement de cinq ans atténuerait l'effet du ralentissement sur les exigences de capitalisation, sans l'effet négatif que pourrait avoir une période d'amortissement sensiblement plus longue sur la sécurité des prestations.

Les modifications apportées au Règlement comprendraient aussi certaines mesures transitionnelles, par exemple des règles pour déterminer le ratio moyen dans le premier rapport actuariel déposé après l'entrée en vigueur des nouvelles règles de capitalisation, ainsi que des règles pour déterminer les exigences transitionnelles visant les répondants assujettis aux deux Règlements sur l'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité de 2006 et de 2009. Ces mesures assureraient la transition entre les règles actuelles de capitalisation et le moment où la formule de la moyenne des ratios de solvabilité sur trois ans peut être intégralement mise en œuvre.

Le ratio de solvabilité moyen serait utilisé aux fins de l'établissement de la capitalisation minimale, mais le ratio courant demeurerait la mesure utilisée à toutes les autres fins prévues dans la Loi et le Règlement, tel que dans les relevés d'information destinés aux bénéficiaires.

Marge de solvabilité

Pour les régimes à prestations déterminées, un employeur est tenu de verser à une caisse de retraite des montants qui serviront à capitaliser les prestations accumulées, ce qu'il est convenu d'appeler les paiements (ou coûts) ordinaires. En vertu de la réglementation actuelle, lorsque le régime est réputé être intégralement capitalisé, l'employeur n'est pas tenu de verser ces montants, en tout ou en partie. On parle alors d'« exonération de cotisations ». Cette exonération à laquelle les employeurs sont admissibles lorsque le ratio de solvabilité atteint 1,0 les incite à cesser de verser les paiements ordinaires.

L'adoption d’une marge de solvabilité permettrait d'établir un seuil plus élevé que le ratio de solvabilité de 1,0 et en-dessous de ce seuil, les employeurs seraient tenus de continuer de verser leurs paiements ordinaires à la caisse de retraite. Des restrictions seraient ainsi imposées aux exonérations de cotisations, qui ne seraient pas autorisées tant que le ratio de solvabilité n'aurait pas atteint le montant de la capitalisation intégrale majoré de la marge; celle-ci serait fixée à un niveau représentant 5 % du passif. Une marge de solvabilité aurait pour effet de créer un coussin qui protégerait les prestations.

La marge de solvabilité ne serait pas explicitement capitalisée. Les exigences en matière de capitalisation sur base de solvabilité continueraient de viser l'objectif d'établir le ratio de solvabilité du régime à 1,0. La différence est que si le ratio de solvabilité courant dépasse 1,0 sans avoir atteint 1,05, l'employeur serait tenu de continuer à verser ses paiements ordinaires.

En vertu du cadre actuel, qui repose sur une approche de portefeuille « prudent » , les placements des régimes de pension sont assortis de cinq critères limitatifs :

• un régime de retraite ne peut posséder plus de 30 % des actions avec droit de vote d'une entité;
• un régime de retraite ne peut placer plus de 10 % de son portefeuille dans les titres d'un seul émetteur;
• un régime de retraite ne peut placer plus de 5 % de son portefeuille dans un bien unique ou un avoir minier canadien unique;
• les avoirs miniers canadiens d'un régime de retraite ne peuvent totaliser plus de 15 % de son portefeuille;
• les biens immeubles et avoirs miniers canadiens d'un régime de retraite ne peuvent totaliser plus de 25 % de son portefeuille.

Modifications apportées aux règles de placements

Dans un environnement caractérisé par la prudence, il est considèré que les limites quantitatives concernant les biens immeubles et les avoirs miniers sont encombrantes, voire inutiles dans l'état actuel des choses. Par conséquent, les modifications proposées auraient pour effet d'éliminer les limites de 5, de 15 et de 25 % imposées aux placements dans les biens immeubles et les avoirs miniers.

Lors de futurs amendements à la réglementation, le gouvernement compte proposer d'autres modifications aux règles de placement en ce qui concerne la concentration de 10 % et compte imposer une règle générale interdisant à un régime de pension de détenir des actions de l'employeur répondant

Options réglementaires et non réglementaires envisagées

Pendant les consultations publiques, de nombreuses organisations réunissant des participants de régime, y compris des syndicats, ont fait valoir leur préférence pour la conservation de l'échéancier de cinq ans, alors qu'un certain nombre de répondants de régimes à prestations déterminées ont demandé que la période d'amortissement soit étendue à dix ans. La question de la volatilité d'une année à l'autre des exigences en matière de capitalisation en cas de déficit de solvabilité était également considérée comme une préoccupation importante.

L'option de porter de cinq à dix ans le calendrier des paiements de capitalisation sur base de solvabilité a été envisagée. Une telle mesure aurait pour objet d'alléger le fardeau de l'employeur; toutefois, elle ne réglerait pas le problème structurel récurrent des règles de capitalisation, c'est-à-dire la volatilité de la position de capitalisation des régimes de pension d'une année à l'autre. Dans les modifications proposées, la position moyenne de solvabilité d'un régime aux fins de la capitalisation serait définie comme étant la moyenne des ratios de solvabilité sur trois ans. Ainsi, la position de capitalisation des régimes serait moins vulnérable aux fluctuations du marché et l'effet « procyclique » des règles actuelles serait atténué.

En outre, il a été envisagé de prolonger le calendrier des paiements de capitalisation, mais en prolongeant la période accordée à un employeur pour capitaliser un déficit, la probabilité augmente qu'un régime prenne fin sans être entièrement capitalisé. Par conséquent, le prolongement de la période de capitalisation des déficits de solvabilité à plus de cinq ans sans protection additionnelle pourrait compromettre la sécurité des prestations. Les modifications proposées ne devraient pas avoir de répercussions négatives sur la sécurité des prestations des participants.

Comme on l'a vu ci-dessus, le gouvernement se propose d'éliminer les limites quantitatives actuellement imposées aux placements dans les avoirs miniers et les biens immeubles. Au cours des consultations publiques, le gouvernement a entendu les arguments de nombreux répondants de régimes de pension et fournisseurs de services de pension qui ont fait valoir que dans un environnement caractérisé par la prudence, les limites quantitatives concernant les biens immeubles et les avoirs miniers sont encombrantes et ne sont plus nécessaires. Des présentations semblables ont été faites au sujet de la règle des 30 %, selon laquelle un régime de retraite ne peut posséder plus de 30 % des actions avec droit de vote d'une même entité. Le gouvernement a examiné cette règle et a conclu qu'elle demeure appropriée pour l'instant pour des raisons prudentielles. Plus précisément, le gouvernement croit que l'élimination de la règle des 30 % augmenterait la possibilité que les régimes de pension possèdent et exploitent des entreprises.

Avantages et coûts

Avantages

Dans l'ensemble, le principal avantage des modifications proposées serait de permettre aux répondants de mieux gérer leurs obligations en matière de capitalisation et de leur accorder plus de flexibilité en termes de répartition des placements pour remplir lesdites obligations, y compris en période de volatilité. Il est également attendu  que la marge de solvabilité crée un coussin de sécurité qui pourrait absorber certaines fluctuations et atténuer le risque qu’un régime tombe en position de sous-capitalisation. Par conséquent, on s'attend à ce que la mise en œuvre des modifications contribue à protéger les intérêts des participants du régime et des autres bénéficiaires.

De plus, en encourageant une capitalisation plus stable, les modifications réduiraient la probabilité de devoir adopter d'autres règlements temporaires. Des règlements temporaires à la pièce pour régler telle ou telle situation particulière ne sont pas efficients, car il faut consacrer des ressources substantielles à leur mise en œuvre; de plus, ils peuvent susciter de l'incertitude au sujet du cadre réglementaire.

Coûts

On prévoit que le Bureau du surintendant des institutions financières ne devra engager que des frais supplémentaires modestes pour l'application des modifications proposées, car elles nécessiteraient des consignes supplémentaires pour les administrateurs de régime. Les procédures de supervisions et les systèmes d'information actuels ne nécessiteraient pas de changements significatifs, et les changements qu'il faudrait apporter pourront être absorbés à même le budget du BSIF.

Les modifications proposées entraîneraient certains coûts pour les employeurs dans deux domaines : 1) des cotisations supplémentaires qui pourront se révéler nécessaires relativement à la marge de solvabilité; et 2) des coûts de conformité supplémentaires en lien avec le au dépôt des rapports d'évaluation annuels. Dans le premier cas, l'employeur aurait des coûts supplémentaires, dans la mesure où il aurait autrement profité d'une exonération de cotisations, alors qu'il devra plutôt continuer de verser ses cotisations ordinaires. Dans le second cas, la production de rapports d'évaluation annuels entraînerait des coûts supplémentaires au chapitre de la conformité. Cependant,  ces coûts supplémentaires seraient minimes compte tenu que la majorité des régimes déposent déjà des rapports annuels puisqu’ils sont sous-capitalisés.

Il n'y aurait pas de coûts directs ou indirects pour les bénéficiaires des régimes de pension.

Justification

Règles de  capitalisation

Comme on l'a constaté ces dernières années, la capacité des employeurs de respecter les obligations actuelles en matière de capitalisation s'est compliquée du fait de la volatilité des paiements requis d'une année sur l'autre, qui s'explique par de nombreux facteurs, notamment la volatilité des marchés boursiers et les variations des taux d'intérêt. Cette volatilité donne lieu à des fluctuations dans les obligations de capitalisation, qui pourraient créer des tensions financières soudaines pour de nombreux répondants et se répercuter sur leurs activités et la viabilité de leur entreprise à long terme. En fin de compte, une telle situation pourrait se traduire par une réduction des prestations de retraite.

Ces modifications atténueraient les effets des fluctuations à court terme de la valeur de l'actif et du passif du régime sur les obligations de capitalisation sur base de solvabilité. La période de capitalisation de cinq ans est généralement considérée comme un délai approprié pour liquider tout déficit de solvabilité, puisque qu'elle met en balance capitalisation des régimes et protection des prestations. L'adoption d'une marge de solvabilité de 5 % qui restreindrait les exonérations de cotisations des employeurs favoriserait la capitalisation adéquate des régimes de retraite à prestations déterminées.

Règles de  placement

Les règles actuelles régissant les placements, qui n'ont pas été réexaminées depuis quinze ans, ont été adoptées à un moment où les conditions du marché étaient bien différentes. On estime que les limites quantitatives aux placements dans les biens immobiliers et les avoirs miniers sont inutilement encombrantes. Lors des consultations publiques, les répondants de régimes et les experts de l'industrie ont été nombreux à se prononcer en faveur de l'élimination de toutes les règles quantitatives en matière de placements et leur remplacement par la seule norme de la prudence. Certains syndicats et certains participants aux régimes ont préconisé le maintien des limites quantitatives pour assurer la protection des prestations. L'élimination des limites sur les placements dans les biens immobiliers et les avoirs miniers serait un compromis entre ces deux perspectives.

Consultations

Le 9 janvier 2009, le gouvernement a publié un document de discussion intitulé « Renforcer le cadre législatif et réglementaire des régimes de retraite privés assujettis à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension ». Suivirent une série de rencontres publiques sous la direction de M. Ted Menzies, secrétaire parlementaire du ministre des Finances, qui ont eu lieu à Ottawa, Halifax, Montréal, Toronto, Vancouver, Whitehorse, Edmonton et Winnipeg. Les parties intéressées ont eu l'occasion de communiquer leurs vues au gouvernement en personne, lors des réunions publiques, ou par écrit, en soumettant un mémoire. La date limite de présentation des mémoires avait été fixée au 16 mars 2009 à l'origine, mais elle a été repoussée au 31 mai 2009, compte tenu de l'intérêt et de la mobilisation des parties intéressées.

Des perspectives très variées ont été présentées au gouvernement pendant les consultations. Plus de 200 exposés ont été faits pour le compte de diverses parties intéressées, notamment des répondants de régimes, des associations de l'industrie, des actuaires spécialistes des régimes de pension, des membres de la profession juridique, des syndicats, des associations de retraités et des participants à des régimes. De plus, des douzaines de particuliers ont fait connaître leurs opinions lors des diverses rencontres publiques. Les vues exprimées lors des rencontres publiques et les mémoires en réponse au document de discussion ont été diversifiées dans des domaines comme la mesure de la solvabilité et la capitalisation, la protection des prestations et les stratégies de placement.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le gouvernement compte appliquer les modifications proposées aux évaluations de 2009. Les rapports d'évaluation, qui font état des paiements que l'employeur répondant doit verser au régime, doivent être déposés auprès du surintendant dans les six mois suivant la date de l'évaluation. Pour la plupart des régimes, les rapports visent la période se terminant le 31 décembre, de sorte que les rapports du 31 décembre 2009 devront être déposés au plus tard le 30 juin 2010 et qu'ils seraient assujettis aux modifications proposées.

Le processus de surveillance actuel du BSIF, qui comprend l'examen des rapports périodiques et l'analyse du profil des risques d'un régime, permettra à cet organisme de faire le suivi de la conformité aux modifications proposées. Le surintendant a le pouvoir de rendre une ordonnance de conformité à l'endroit de l'administrateur d'un régime de retraite, d'un employeur ou d'une autre personne afin de veiller à ce que les exigences de capitalisation soient remplies.

Les modifications n'exigeraient pas de changements importants dans les procédures du BSIF, ni d'augmentations substantielles au chapitre des ressources humaines.

Personne-ressource

Leah Anderson
Directrice
Division du secteur financier
Ministère des Finances
L'Esplanade Laurier, 20e étage, Tour Est
140, rue O'Connor
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K1A 0G5
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Téléphone : 613-992-6516
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