- Communiqué 2009-051 -

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Modifications proposées du Régime de pensions du Canada

Proposées par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux des Finances
Ottawa, le 25 mai 2009

Objet

Le 25 mai 2009, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux des Finances ont recommandé des modifications du Régime de pensions du Canada (RPC) dans le cadre de l’examen du Régime qu’ils doivent effectuer tous les trois ans.

Les changements proposés visent à moderniser le RPC afin de mieux refléter les différents chemins qui mènent à la retraite de nos jours. Lorsque les ministres ont examiné la situation du Régime il y a trois ans, ils ont convenu de déterminer s’il y avait lieu de le modifier pour en tenir compte. Ces changements proposés aideront les travailleurs âgés à combiner un revenu de pension et de travail s’ils le désirent; élargiront quelque peu la portée du RPC; et rendront plus équitables les dispositions du Régime sur la retraite flexible. Les mesures proposées peuvent être financées sur la base du taux de cotisation en vigueur de 9,9 % des gains à concurrence des salaires moyens et pourraient accroître la viabilité à long terme du RPC.

Le présent document vise à expliquer les changements proposés et leurs répercussions sur les travailleurs et les employeurs au Canada. Les modifications entreront en vigueur à compter de 2011, après avoir été approuvées par le Parlement du Canada et par les gouvernements provinciaux. La plupart des changements proposés s’appliqueront de façon progressive.

Contexte du RPC

Le RPC est un régime de retraite public qui a été mis sur pied en 1966 afin de fournir aux travailleurs canadiens et à leur famille un revenu de retraite, ainsi qu’une protection financière de base contre la perte de revenus en cas de décès ou d’invalidité. Le Régime est en place dans toutes les provinces sauf le Québec, où le Régime de rentes du Québec (RRQ) offre des prestations semblables.

Le RPC repose sur un partenariat fédéral-provincial-territorial. Les deux paliers de gouvernement administrent conjointement le Régime au nom des bénéficiaires actuels et futurs. Les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux des Finances doivent examiner le RPC tous les trois ans afin de déterminer s’il y a lieu de modifier les prestations ou le taux de cotisation du Régime. Les modifications du RPC doivent être approuvées par le Parlement du Canada et par au moins les deux tiers des provinces regroupant les deux tiers de la population canadienne. Depuis sa mise en œuvre, le RPC constitue un excellent exemple de coopération fructueuse entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

Le RPC remplace jusqu’à 25 % des gains d’emploi préretraite, à concurrence d’un montant limite correspondant à la moyenne, sur cinq ans, du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP), qui augmente parallèlement aux salaires moyens. Le MGAP est de 46 300 $ en 2009. Le montant de la pension dépend du nombre d’années pendant lesquelles la personne a travaillé et cotisé au RPC, ainsi que de son salaire ou de ses gains. Le montant maximum de la pension annuelle du RPC est de 10 905 $ en 2009. Cette pension viagère sûre est versée chaque mois et est pleinement indexée en fonction de l’inflation.

Le RPC est financé par les cotisations obligatoires que versent presque tous les travailleurs et leurs employeurs, y compris les travailleurs autonomes. Le taux de cotisation de 9,9 % s’applique aux gains compris entre le montant de l’exemption de base de l’année (3 500 $) et le MGAP (46 300 $ en 2009). Le taux de cotisation est divisé à parts égales entre les employés et les employeurs de sorte que le montant maximal des cotisations est de 2 118,60 $ par année (en 2009), tant pour les employés que pour les employeurs. Les travailleurs autonomes versent les cotisations salariales et patronales (maximum de 4 237,20 $ en 2009).

Le RPC, de concert avec le RRQ, est un important pilier du système canadien de revenu de retraite. Il a largement contribué à bonifier le revenu de retraite des aînés du Canada, des personnes qui perdent leur conjoint et des personnes ayant une invalidité grave et prolongée. La communauté internationale reconnaît la suffisance et le coût abordable du système canadien de revenu de retraite.

Modifications proposées

I. Souplesse accrue

A). Élimination du critère de cessation du travail

Le critère de cessation du travail oblige le particulier qui demande le versement anticipé de ses prestations du RPC (c.-à-d. avant 65 ans) à cesser de travailler ou à réduire ses gains. Après avoir cessé de travailler ou avoir réduit ses gains pendant au moins deux mois, le particulier peut reprendre le travail ou accroître ses gains. À l’heure actuelle, aucun critère de cessation du travail ne s’applique aux 65 ans et plus.

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Modification proposée

• Abolir le critère de cessation du travail en 2012. Les particuliers pourraient toucher leurs prestations dès 60 ans sans devoir cesser de travailler ni réduire le nombre d’heures travaillées ou leurs gains.

Ce changement ne toucherait pas les bénéficiaires actuels du RPC ou les particuliers qui commenceront à toucher leurs prestations de retraite du RPC avant 2012.

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Impact du changement

Ce changement profiterait à ceux qui aimeraient toucher leurs prestations de retraite du RPC tout en continuant de travailler à temps plein ou à temps partiel. Il pourrait aider ces personnes à utiliser le montant de leurs prestations de retraite du RPC pour prendre une retraite progressive ou ajouter à leurs gains. Il n’y aurait pas lieu de réduire le temps de travail.

B) Bonification de la disposition générale d’exclusion des années de faibles revenus

Le montant de la pension de retraite du RPC dépend du nombre d’années pendant lesquelles une personne a travaillé et cotisé au RPC, ainsi que de son salaire ou de ses gains. Plus précisément, ce montant correspond à 25 % des « gains moyens de carrière » au cours de la période entre le 18e anniversaire et l’âge auquel débute le service des prestations du RPC. Par exemple, si une personne commence à toucher ses prestations du RPC à 65 ans, sa carrière est réputée couvrir 47 ans. Si elle commence à recevoir ses prestations du RPC à 60 ans, sa carrière s’échelonne sur 42 ans.

Les gains moyens de carrière sont calculés en faisant abstraction de 15 % des années au cours desquelles les gains sont faibles ou nuls pour une raison quelconque (poursuite d’études postsecondaires à temps plein, périodes de chômage, etc.). Ce mécanisme s’appelle la « disposition générale d’exclusion des années de faibles revenus ». Cette marge de 15 % permet aux particuliers qui commencent à toucher leurs prestations du RPC à 65 ans d’exclure près de sept années de gains faibles ou nuls dans le calcul de leurs gains moyens de carrière. D’autres dispositions d’exclusion visent aussi expressément les années consacrées au soin des enfants et les périodes pendant lesquelles une personne a touché une prestation d’invalidité du RPC.

Ces dispositions d’exclusion visent à éviter que les années au cours desquelles la plupart des gens voient leurs gains diminuer de façon inhabituelle pour différentes raisons ne minent leurs gains moyens de carrière. Presque tous profitent des dispositions d’exclusion du RPC, sans lesquelles le montant de la pension « de base » de presque tous les contribuables – c’est-à-dire le montant de la pension du RPC si elle commence à être versée à 65 ans sans ajustement lié au versement anticipé ou tardif – serait moindre.

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Modification proposée

• Hausser le taux général d’exclusion : 
  • à 16 % en 2012, ce qui permettrait d’exclure jusqu’à près de 7,5 ans;
  • à 17 % en 2014, ce qui permettrait d’exclure jusqu’à 8 ans.

Ce changement ne toucherait ni les bénéficiaires actuels du RPC, ni les particuliers qui commenceront à toucher leurs prestations avant que le changement n’entre en vigueur.

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Impact du changement

Ce changement profiterait à presque tous les cotisants au RPC et ferait augmenter leur prestation de retraite de base. Il ferait aussi augmenter les prestations d’invalidité et de survivant du RPC, dont le calcul repose sur celui de la prestation de retraite.

Même si ce changement ferait augmenter la prestation de retraite moyenne de presque tous les cotisants, il serait particulièrement avantageux pour ceux dont la carrière est interrompue plus souvent pour diverses raisons. Ainsi, ceux qui poursuivent des études postsecondaires ou d’autres activités éducatives, ceux qui se font plus discrets sur le marché du travail afin de prendre soin d’un proche et ceux qui immigrent au Canada à l’âge adulte sont plus susceptibles de juger cette mesure particulièrement utile.

II. L’amélioration de la couverture de la pension – Cotisation des bénéficiaires actifs au RPC (obligatoire avant 65 ans et facultative par la suite)

À l’heure actuelle, les particuliers qui touchent une prestation de retraite du RPC et qui reprennent le travail (les « bénéficiaires actifs ») ne cotisent pas au RPC et ne continuent donc pas de bonifier leur pension du RPC. Presque tous les autres travailleurs au Canada sont tenus de cotiser au RPC.

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Modification proposée

• Obliger les particuliers de moins de 65 ans qui touchent une prestation de retraite du RPC et qui travaillent, ainsi que leur employeur, à cotiser au RPC afin de bonifier leur prestation de retraite du RPC. Cette mesure serait facultative pour les 65 ans et plus mais, s’ils décidaient de cotiser au RPC, leur employeur serait tenu d’en faire autant.
  • Ces cotisations bonifieront les prestations de retraite, y compris celles des personnes qui touchent déjà le montant maximal de la pension.
  • Les cotisations supplémentaires seraient acquises au taux de 1/40e du montant maximal de la pension (10 905 $ en 2009) par année de cotisations supplémentaires. Le montant exact de la prestation supplémentaire dépendrait de celui des gains du cotisant. La prestation de retraite résultante pourrait dépasser le montant maximal.

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Impact du changement

Cette modification permettrait aux bénéficiaires actifs de continuer de bonifier leur pension du RPC, qui constitue une rente viagère sûre et à l’abri de l’inflation. Elle serait particulièrement avantageuse pour ceux dont la prestation de retraite du RPC n’avoisine pas le montant maximal ou qui n’ont pas d’autres sources de revenu de retraite à l’abri de l’inflation et de la volatilité des marchés financiers.

III. Équité accrue des ajustements pour versement anticipé et tardif des prestations de retraite du RPC

Le service des prestations du RPC débute habituellement à 65 ans. Dans ce cas, le montant de la pension du RPC est calculé en fonction du nombre d’années pendant lesquelles le particulier a travaillé et cotisé au RPC, ainsi que de son salaire ou de ses gains.

Les dispositions du RPC sur la retraite souple permettent de toucher des prestations de retraite du RPC dès l’âge de 60 ans. Le service des prestations peut aussi débuter après 65 ans. Par souci d’équité des dispositions, quel que soit l’âge auquel commence le versement des prestations de retraite, une deuxième étape du calcul de la pension applique des « ajustements actuariels » au montant de base qui serait versé à 65 ans. Ces ajustements s’appliquent aux pensions dont le versement est devancé (avant 65 ans) ou retardé (après 65 ans). Aucun autre ajustement ne s’applique si le versement de la pension débute après 70 ans.

Ces ajustements permettent de tenir compte du fait que, lorsque le versement de la pension est devancé au lieu de débuter à l’âge habituel de 65 ans :

1. le nombre d’années de cotisation au RPC est moindre;
2. les prestations du RPC seront versées pendant un plus grand nombre d’années.

L’inverse est vrai lorsque le service des prestations du RPC débute après l’âge habituel de 65 ans.

Les ajustements existants réduisent le montant de la pension anticipée de 0,5 % pour chacun des mois pendant lesquels le pensionné touche des prestations après son 60e anniversaire et avant l’âge de 65 ans. Par exemple, si un particulier opte pour la pension à 60 ans, le montant de base sera amputé de 30 %.

Le montant de la pension différée est majoré de 0,5 % pour chacun des mois compris entre le 65e et le 70e anniversaire du particulier. Par exemple, si un particulier opte pour la pension à 70 ans, le montant de base sera majoré de 30 %.

Ces ajustements n’ont pas été modifiés depuis 1987 en dépit d’importants changements des facteurs démographiques et économiques qui influent sur leur niveau « actuariellement équitable ». Ces ajustements de 0,5 % par mois ne sont plus un gage d’équité actuarielle.

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Modification proposée

• Porter graduellement les facteurs d’ajustement de la pension à leurs niveaux actuariellement équitables :
  • Le facteur de réduction de la pension anticipée passerait progressivement à 0,6 % pour chaque mois avant le 65e anniversaire du particulier au cours duquel la pension serait versée. Ce changement s’échelonnerait sur cinq ans à compter de 2012.
  • Le facteur de majoration de la pension différée passerait progressivement à 0,7 % pour chaque mois compris entre le 65e et le 70e anniversaire du particulier au cours duquel la pension serait versée. Ce changement s’échelonnerait sur trois ans à compter de 2011.
• Exiger la présentation de rapports périodiques sur le niveau actuariellement équitable des ajustements de la pension au moins tous les neuf ans, à compter de 2016. Les ministres des Finances examineront ces ajustements sur la base d’une évaluation par l’actuaire en chef du RPC, et détermineront si des changements s’imposent.

Ce changement ne toucherait ni les bénéficiaires actuels de la pension du RPC, ni les particuliers qui commenceront à toucher leurs prestations avant que le changement n’entre en vigueur.

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Impact du changement

Ce changement rendra plus juste les dispositions de retraite souple du RPC, quel que soit l’âge auquel le versement des prestations du RPC débute, en veillant à ce que les montants reçus par les bénéficiaires d’une pension anticipée ou différée reflètent les cotisations versées au Régime et la durée moyenne des prestations.

Impact sur la situation financière et la viabilité du RPC

Les modifications proposées sont abordables compte tenu du taux actuel de cotisation du RPC de 9,9 %. En outre, elles devraient améliorer la fiabilité financière à long terme du Régime.

L’actuaire en chef du RPC doit évaluer les répercussions financières à long terme de toute modification proposée du Régime décrite dans un projet de loi déposé au Parlement s’il estime que les modifications ont une incidence marquée sur le Régime. Si les présentes modifications proposées sont déposées au Parlement, l’actuaire en chef devra les évaluer et soumettre au Parlement un rapport sur leurs répercussions financières.

- Communiqué 2009-051 -