Ottawa, le 20 juin 2005
2005-043

Archivé - Le ministre des Finances dépose une étude d'un économiste sur les prévisions économiques et budgétaires du gouvernement fédéral

Documents connexes :

• Lettre
• Examen des prévisions budgétaires du gouvernement du Canada,  Processus et systèmes

---

Le ministre des Finances, Ralph Goodale, a rendu publique aujourd'hui une étude indépendante menée par l'économiste Tim O'Neill, Ph.D., sur les prévisions économiques et budgétaires utilisées par le gouvernement du Canada dans sa planification budgétaire.

Le ministre a déposé l'étude, intitulée Examen des prévisions budgétaires du gouvernement du Canada : Processus et systèmes, à la Chambre des communes.

« Nous avons commandé cette étude en septembre dernier pour obtenir une évaluation indépendante de nos prévisions économiques et budgétaires », a déclaré le ministre Goodale.

« Avec sept excédents consécutifs, le gouvernement fédéral a la meilleure performance budgétaire du Groupe des Sept, mais nous voulions faire en sorte de disposer de méthodes et de projections de la meilleure qualité possible. Le rapport formule des recommandations détaillées et concrètes pour accroître la transparence de l'information et améliorer la qualité et l'analyse des données que nous utilisons. »

On trouvera un résumé des constatations et des recommandations de l'étude dans la lettre ci-jointe, adressée par M. O'Neill au ministre Goodale.

M. O'Neill est un consultant indépendant et a été économiste en chef et vice-président à la direction de BMO Groupe financier. Il a été le premier économiste canadien nommé au conseil des gouverneurs de la National Association for Business Economics, qui a son siège aux États-Unis et dont il a assumé la présidence en 2003. Il détient un doctorat en économie de l'Université Duke.

________________________________________________________
Pour plus de renseignements, les médias peuvent communiquer avec :

Pat Breton Attaché de presse Cabinet du ministre des Finances (613) 996-7861

David Gamble Division des affaires publiques et des opérations (613) 996-8080

Si vous désirez recevoir un courriel vous avisant automatiquement à chaque émission d'un communiqué de presse, veuillez visiter le site Web du ministère des Finances Canada à l'adresse suivante : http://www.fin.gc.ca/scripts/register-fra.asp.

 

---

L'honorable Ralph Goodale, député
Ministre des Finances
Ministère des Finances Canada
140, rue O'Connor
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5

Monsieur le Ministre,

J'ai le plaisir de vous transmettre le rapport intitulé Examen des prévisions budgétaires du gouvernement du Canada - Processus et systèmes, que vous m'avez commandé en septembre dernier.

Cette étude avait pour but d'évaluer la précision des résultats budgétaires du gouvernement du Canada au cours des 10 dernières années et de proposer des modifications touchant le processus budgétaire fédéral qui pourraient permettre d'accroître la précision des prévisions et, en bout de ligne, faciliter l'élaboration de la politique publique.

Pour préparer ce rapport, nous avons effectué de vastes consultations auprès d'une trentaine de personnes, dont des prévisionnistes du secteur privé et d'autres spécialistes canadiens et étrangers. De même, une analyse quantitative de la précision des prévisions a été exécutée conjointement par le Policy and Economic Analysis Program (PEAP) de l'Institute for Policy Analysis de l'Université de Toronto et le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO). Le rapport repose également sur l'étude effectuée par le Fonds monétaire international, à la demande du ministère des Finances Canada, pour comparer les prévisions du Canada et celles des autres pays du Groupe des Sept et de pays membres de l'OCDE.

Dans le rapport, je soulève un certain nombre de problèmes relatifs au processus d'établissement des prévisions. L'analyse que j'ai effectuée m'a permis de conclure que la plupart de ces problèmes peuvent être réglés dans le cadre des structures actuelles de prévision, en améliorant la transparence, la précision des données et leur analyse.

Toutefois, selon l'une des principales conclusions de l'analyse de la précision des prévisions, l'engagement du gouvernement à ne plus créer de déficit pour quelque raison que ce soit a sensiblement contribué à des excédents surprises persistants. En conséquence, je conclus dans le rapport que le gouvernement doit songer à adopter une règle différente qui convient davantage à sa situation budgétaire et à l'attention accrue qu'il accorde aux engagements à moyen et à long terme.

En outre, bien que je ne propose pas la création d'un organisme de prévision indépendant, une organisation de ce genre pourrait jouer un rôle important dans l'analyse des enjeux économiques et budgétaires à moyen et à long terme. Une telle organisation pourrait aussi alimenter le débat public et parlementaire sur les options budgétaires à long terme.

ENJEUX ET PROBLÈMES

Le processus de consultation a permis de dégager un consensus solide sur deux points fondamentaux :

• Premièrement, on a fait valoir que la sous-estimation constante des excédents futurs constitue un problème - même si certains intervenants ont indiqué que c'était là un problème plus intéressant que d'accumuler des déficits -, parce qu'elle nuit au débat public et parlementaire au sujet des principaux choix budgétaires disponibles, qui consistent à réduire les impôts, à augmenter les dépenses ou à réduire la dette.
• Deuxièmement, la grande majorité des personnes interrogées considèrent que les excédents supérieurs aux prévisions constituent le résultat logique de deux facteurs : la détermination du gouvernement de ne plus créer de déficit, ainsi que plusieurs années de croissance de l'économie canadienne à un rythme plus rapide que prévu.

Le rapport renferme des constatations connexes, qui découlent à la fois des consultations et de l'analyse :

• Dès le départ, il est important d'adopter une vue d'ensemble au sujet de la précision des prévisions. Un excédent ou un déficit budgétaire représente la différence entre deux grands nombres : les revenus et les dépenses. Une faible erreur d'un côté ou de l'autre peut se transformer en un grand écart entre ces deux éléments.
• Sur la question de l'engagement antidéficit du gouvernement, on note d'importantes divergences d'opinion entre les économistes interrogés. La plupart ont fait valoir que cet engagement est trop rigide : en période de faiblesse marquée de l'économie, il pourrait obliger le gouvernement à hausser les impôts ou à réduire les dépenses, ce qui aggraverait le ralentissement. Par ailleurs, quelques-uns sont d'avis qu'il faut éviter tout déficit, aussi faible soit-il, parce que le gouvernement mettrait alors le doigt dans l'engrenage et risquerait de revenir aux imposants déficits persistants des années 1980 et du début des années 1990.
• La recherche révèle que les prévisions économiques sous-jacentes utilisées dans le processus de planification budgétaire n'ont pas été particulièrement précises et ont contribué de façon significative, à plusieurs reprises, aux erreurs des prévisions budgétaires. Les économistes ont eux-mêmes fait remarquer que les importantes et persistantes révisions des données de Statistique Canada ont nui à leurs efforts en vue de prédire la croissance économique.
• Cependant, la principale source du manque de précision des prévisions budgétaires réside dans le processus de conversion des prévisions économiques (concernant notamment la croissance du produit intérieur brut [PIB], l'inflation du PIB et les taux d'intérêt) en projections des revenus et des dépenses fédéraux.
• L'objectif du gouvernement, qui consiste à réduire à 25 % le ratio de la dette au PIB, a été perçu par la plupart des experts comme un objectif raisonnable et facile à atteindre, grâce à la combinaison d'une croissance économique satisfaisante et de faibles excédents fédéraux. Presque tous les experts ont appuyé le maintien d'une réserve annuelle pour éventualités (habituellement de 3 milliards de dollars) et d'une mesure supplémentaire de prudence économique.
• La plupart des personnes consultées n'ont pas perçu les avantages qui découleraient de l'établissement au Canada d'un organisme semblable au Congressional Budget Office des États-Unis, qui assurerait une vérification indépendante des prévisions budgétaires du gouvernement. Toutefois, beaucoup d'entre elles appuyaient la création d'institutions qui pourraient nourrir le débat au sujet des enjeux budgétaires en effectuant des travaux de recherche sur une gamme d'enjeux budgétaires à long terme, notamment la retraite imminente des membres de la génération du baby-boom.

RECOMMANDATIONS

Compte tenu de ces observations, je formule dans le rapport des recommandations visant le changement possible des méthodes d'établissement des prévisions budgétaires, dans quatre domaines.

Besoin de transparence

1. Dans le budget et dans La Mise à jour économique et financière de l'automne, qu'on examine tous les principaux risques et incertitudes rattachés aux prévisions économiques, et qu'on présente leur incidence sur les projections budgétaires.

2. Dans les mêmes documents, qu'on fournisse les détails des règles empiriques utilisées pour établir une estimation de l'incidence des principales variables économiques sur les catégories de revenus et de dépenses.

3. Dans les principaux documents budgétaires, qu'on énonce les détails du rapprochement entre les prévisions économiques selon les comptes nationaux et les prévisions budgétaires selon les comptes publics.

4. Dans le budget, qu'on fournisse des détails sur les résultats à long terme (p. ex., sur 10 ans) concernant la précision des prévisions budgétaires du ministère des Finances.

5. Qu'on prépare une mise à jour trimestrielle des prévisions budgétaires de l'exercice courant afin d'indiquer les facteurs qui peuvent avoir causé les importants changements enregistrés.

6. Qu'on accroisse le nombre de séances d'information officielles du Ministère au Comité permanent des finances de la Chambre des communes en ajoutant au moins une séance au début de l'été.

Amélioration de la précision et de l'actualité des données

7. Que Statistique Canada et le ministère des Finances examinent conjointement les causes des importantes révisions apportées aux données sur le PIB et analysent les options en vue de réduire ces révisions.

8. Qu'on amorce des travaux de recherche sur l'évolution de la relation entre la performance de l'économie et les grandes catégories de revenus fédéraux.

9. Qu'on améliore le suivi des principales activités gouvernementales, notamment en effectuant un meilleur suivi des bénéfices des sociétés d'État et des dépenses des ministères.

Règles budgétaires (objectifs budgétaires du gouvernement)

10. Qu'on passe d'un objectif antidéficit à une règle budgétaire visant à dégager un excédent moyen sur le cycle économique.

11. Si la règle antidéficit est maintenue, qu'on adopte un processus officiel et structuré pour disposer des excédents supérieurs aux prévisions, ce processus prévoyant expressément la répartition des excédents surprises entre les réductions d'impôt, les hausses des dépenses et la réduction de la dette.

12. Qu'on envisage de fixer l'objectif du ratio de la dette au PIB à un niveau inférieur à sa valeur actuelle de 25 % - c'est-à-dire à 20 %, et même à 15 % - pour que le gouvernement soit en mesure de relever les défis budgétaires futurs (particulièrement la révolution démographique liée au départ à la retraite des baby-boomers).

Changements institutionnels possibles

13. Que le Comité permanent des finances de la Chambre des communes cesse de recourir à ses propres services de prévisionnistes pour lui fournir des projections budgétaires trimestrielles distinctes. On ne devrait pas établir un organisme distinct chargé des prévisions budgétaires, comme le Congressional Budget Office des États-Unis.

14. Qu'un petit organisme soit mis sur pied au sein de l'administration fédérale et qu'il soit chargé d'examiner les répercussions budgétaires à moyen et à long terme découlant de facteurs structurels (comme l'évolution démographique et la croissance de la productivité) et d'initiatives stratégiques (comme les changements aux structures de la fiscalité).

En conclusion, Monsieur le Ministre, j'ai été très heureux et privilégié de préparer cette étude pour vous et le ministère des Finances. Je crois qu'on peut - et même qu'on doit - améliorer l'approche du gouvernement fédéral en matière de prévisions budgétaires et que cela permettra de renforcer le processus qui consiste à établir une politique publique plus ouverte et plus efficace au profit de l'ensemble des Canadiennes et des Canadiens.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Ministre, l'assurance de ma considération distinguée.

Tim O'Neill
O'Neill Strategic Economics