Finances Canada
La réforme du secteur des services  financiers canadien -- Un cadre pour l'avenir : 5
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5 Améliorer le cadre réglementaire Faits saillants Le gouvernement fait en sorte que le cadre réglementaire s'adapte à l'évolution du secteur des services financiers en : améliorant la régie du système de paiements; réduisant le processus de compte rendu relatif aux normes de la Société d'assurance-dépôts du Canada; conférant de nouveaux pouvoirs au surintendant des institutions financières pour traiter les risques éventuels découlant de l'augmentation de la concurrence; rationalisant le processus d'approbation réglementaire du Bureau du surintendant des institutions financières. Une réglementation prudentielle efficace protège les consommateurs et minimise le risque touchant le système financier. Le Canada est reconnu à l'échelle internationale pour son système financier sûr et solide. Dans le cadre de son enquête de 1997 sur la compétitivité mondiale, le Forum économique mondial a classé le Canada au premier rang pour ce qui est de la solidité du système bancaire. La structure réglementaire duCanada est à jour Pour suivre le rythme de l'évolution du secteur financier, le gouvernement a mis à jour progressivement son régime de réglementation, en 1992, 1996 et 1997. En 1992, la propriété croisée a été permise, et de nouveaux pouvoirs internes et relatifs aux filiales ont été conférés aux institutions financières. En 1996, le mandat législatif du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) a été établi, des règles d'intervention précoce ont été mises en place, et le régime réglementaire est devenu plus transparent. Des mesures supplémentaires permettant d'alléger le fardeau de la réglementation ont été introduites en 1997. Dans l'ensemble, ces révisions ont servi à réduire de façon importante le fardeau de la réglementation dans le secteur, afin de tirer avantage de l'augmentation de la concurrence. Néanmoins, vu l'évolution rapide et la compétitivité mondiale, le gouvernement doit continuellement prendre en considération les changements réglementaires nécessaires pour assurer la solidité et augmenter l'efficacité. Il s'agit d'un exercice complexe puisqu'en cherchant à améliorer la concurrence, l'innovation et la protection des consommateurs, le gouvernement ne doit pas perdre de vue le besoin de préserver la sécurité et la solidité du système financier. À cette fin, le gouvernement effectuera certains changements. La régie du système de paiements sera améliorée, les chevauchements de la réglementation seront réduits, la réglementation sera modifiée pour s'adapter à la concurrence accrue et les processus d'application seront simplifiés. Régie du système de paiements Un aspect important de l'examen du système de paiements réalisé en 1996 a été la régie de l'Association canadienne des paiements (ACP) et d'autres systèmes de paiements privés, comme Interac, les cartes de crédit et les systèmes de monnaie électronique. Actuellement, les membres de l'ACP sont responsables de la prise de décisions quotidienne de l'Association. À l'exception du président du conseil, qui est un des dirigeants de la Banque du Canada, les directeurs de l'ACP sont élus par les membres. La surveillance du gouvernement est limitée à l'approbation des règlements de l'Association. La Banque du Canada a des responsabilités de surveillance et des pouvoirs d'exécution touchant les systèmes qu'elle désigne en vertu de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements, comme le Système de transfert de paiements de grande valeur administré par l'ACP. La surveillance et les pouvoirs d'exécution connexes exigent de la Banque du Canada de faire en sorte que des mécanismes appropriés soient en place, à l'intérieur des systèmes, pour maîtriser un risque systémique. Les associations de cartes de paiement, comme les fournisseurs de services de cartes de débit, de cartes de crédit et de monnaie électronique, ne sont actuellement pas assujetties à la surveillance directe d'un organisme de réglementation financier. Toutefois, Interac exerce ses activités conformément à une ordonnance sur consentement émise par le Bureau de la concurrence. Le système de paiements devrait évoluer en tenant mieux compte de l'intérêt public Dans le cadre de l'Examen du système de paiements, on a constaté que l'ACP était perçue défavorablement comme étant un groupe fermé d'institutions financières, qui n'était pas nécessairement guidé par de vastes considérations d'intérêt public mais plutôt par les intérêts de ses membres. En fait, l'ACP n'avait pas d'objectifs de politique publique fondés sur l'efficience, la sécurité et la prise en considération des intérêts des consommateurs. Le gouvernement est d'avis que ce problème peut être résolu en partie par l'élargissement de l'accès au système de paiements, tel qu'il est proposé, et par l'augmentation de la participation du public au système, grâce à l'amélioration de la structure de régie. Afin d'améliorer la structure de régie du système de paiements, le gouvernement entend effectuer certains changements : La Loi sur l'Association canadienne des paiements stipule que l'Association a pour mission « d'établir et de mettre en Å“uvre un système national de compensation et de règlement et de planifier le développement du système national de paiement Â». Le mandat sera précisé pour mieux définir le rôle de l'Association dans le cadre du système de paiements et pour établir sa responsabilité de veiller à l'intérêt public. De plus, l'ACP sera chargée de faciliter plutôt que de planifier l'évolution du système de paiements. Le conseil de l'ACP sera élargi, passant de 11 à 15 membres. Il sera composé de 11 membres de l'ACP (5 banques et 6 institutions non bancaires), de 3 administrateurs indépendants et de 1 administrateur représentant la Banque du Canada. Les administrateurs indépendants seront nommés par le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre des Finances. Afin de parvenir à un équilibre entre les membres adhérents et les sous-adhérents tout en reconnaissant leur rôle distinct dans le cadre du système de paiements, le gouvernement propose que le conseil compte au maximum quatre membres adhérents provenant de chacun des groupes bancaires et non bancaires. Au total, les membres adhérents autres que la Banque du Canada peuvent nommer jusqu'à 8 des 15 administrateurs. Comme maintenant, le directeur nommé par la Banque du Canada présidera le conseil de l'ACP. Le Comité consultatif des intervenants (CCI) sera inscrit dans la Loi sur l'Association canadienne des paiements. En 1996, l'ACP a établi le CCI, qui est composé de 18 membres, pour informer les administrateurs sur le système de paiements et sur les perspectives d'une diversité de groupes d'intérêt. Tout les membres du groupe, sauf trois, proviennent de l'extérieur de l'ACP. Même si ce groupe bénévole a été très utile, il pourrait être amélioré au moyen d'une modification de la Loi. Le ministre des Finances disposera d'un délai maximal de 30 jours suivant la réception d'une règle de l'ACP, nouvelle ou modifiée, pour la rejeter si elle est jugée contraire à l'intérêt public. Le surintendant des institutions financières est responsable d'effectuer des inspections et des enquêtes relativement aux affaires de l'ACP et de rendre compte annuellement au ministre des Finances de la conformité des activités de l'ACP à la Loi et aux règlements. En se fondant sur une révision de ce rôle et de la structure de régie proposée dans le présent document, ces inspections ne seront plus nécessaires. Par conséquent, le surintendant ne devra plus faire d'inspection sur les activités de l'ACP ni en rendre compte annuellement. L'utilisation des systèmes de paiements électroniques s'accroît rapidement, et les consommateurs et entreprises du Canada en bénéficient. Toutefois, si ces nouveaux systèmes évoluent d'une manière ou dans une mesure indiquant qu'ils deviennent un élément essentiel du système de paiements, constituant ainsi un enjeu du point de vue de l'intérêt public, alors une surveillance deviendra appropriée. Par conséquent, le ministre des Finances aura le pouvoir de désigner d'autres systèmes de paiements pour la surveillance. Le ministre des Finances aura le pouvoir d'émettre une directive à l'ACP et aux autres systèmes désignés pour demander la modification d'un règlement, d'une règle ou d'une méthode de fonctionnement qu'il juge contraire à l'intérêt public. De nouveaux règlements ou des modifications aux règlements actuels résultant d'une directive seraient soumis à l'approbation du gouverneur en conseil. Un tel pouvoir directif ferait en sorte que les politiques, les règlements et les règles de l'ACP et des autres systèmes désignés soient cohérents avec les objectifs des politiques publiques. Ces changements permettront de régler les problèmes liés à l'intérêt public qui ont été soulevés durant le processus d'examen, tout en permettant au système de paiements du Canada de rester dynamique. Régimes d'indemnisation des consommateurs liés aux dépôts et aux polices d'assurance La Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) est un mécanisme d'indemnisation des consommateurs garanti par le gouvernement à l'intention des institutions de dépôt sous réglementation fédérale et provinciale. La Société canadienne d'indemnisation pour les assurances de personnes (SIAP), mécanisme d'indemnisation des consommateurs établi par les assureurs-vie, ne bénéficie pas du soutien financier du gouvernement. L'industrie de l'assurance-vie a recommandé que le soutien du gouvernement soit étendu à la SIAP afin d'uniformiser les règles du jeu. Le Groupe de travail a étudié cette question et a recommandé de mettre la SADC et la SIAP sur un pied d'égalité. SADC et SIAP La Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) assure les dépôts dans les banques, les autres institutions de dépôt sous réglementation fédérale et certaines sociétés de fiducie provinciales. Le conseil de la SADC est composé de plusieurs hauts fonctionnaires et de membres du secteur privé nommés par le gouverneur en conseil. La Société a le pouvoir d'inspecter ses membres et, dans certaines circonstances, de prendre le contrôle ou d'acquérir les actifs d'une institution membre. La SADC étant une société d'État, ses obligations sont garanties par le gouvernement. Depuis 1996, un droit d'amélioration du crédit a été appliqué aux nouveaux emprunts pour diminuer l'écart entre le coût de l'endettement de la SADC et celui des organismes du secteur privé. En revanche, la Société canadienne d'indemnisation pour les assurances de personnes (SIAP) est un organisme privé à but non lucratif établi par l'industrie de l'assurance-vie pour protéger les porteurs d'assurance-vie contre la perte de leurs prestations en cas d'insolvabilité. Son conseil est composé uniquement d'administrateurs indépendants. Elle n'a aucune responsabilité en matière de réglementation et n'a pas l'autorité de prendre le contrôle d'une institution membre éprouvant des difficultés. La SIAP peut contracter des emprunts auprès du secteur privé et des sociétés d'assurance-vie membres, mais elle ne peut le faire auprès du Trésor fédéral. Le gouvernement a examiné la question à plusieurs reprises, et il continue de croire qu'il n'a pas besoin de soutenir des mécanismes d'indemnisation identiques dans les secteurs du recueil de dépôt et de l'assurance-vie. L'assurance-dépôts sert à protéger le grand public contre les risques systémiques. Même si les sociétés d'assurance-vie peuvent de plus en plus offrir des produits qui entrent directement en concurrence avec les dépôts, seules les institutions de dépôt sont exposées aux risques systémiques. Rationalisation du Code de la Société d'assurance-dépôts du Canada Le Code de la SADC sera mis à jour et simplifié Le Comité des comptes publics, les groupes industriels et d'autres parties ont demandé que les rôles respectifs de la SADC et du BSIF soient précisés pour éviter un dédoublement inutile de la réglementation. À titre d'assureur des dépôts, la SADC exerce un vaste éventail d'activités afin de minimiser ses risques de pertes. Certaines de ces activités peuvent chevaucher celles du BSIF. Le Groupe de travail a mis l'accent sur le Code des pratiques commerciales et financières saines de la SADC et a exprimé l'avis que le régime de réglementation serait simplifié si l'application de ces normes était confiée au BSIF. Rôle de la SADC Le mandat de la SADC est d'assurer les dépôts, de promouvoir l'application des normes relatives à de saines pratiques commerciales et financières et de contribuer à la stabilité du système financier, pour le bénéfice des déposants, tout en minimisant ses risques de pertes. À cette fin, la SADC demande annuellement aux institutions membres de lui présenter un rapport d'autoévaluation confirmant qu'elles respectent les normes relatives à de saines pratiques commerciales et financières établies par ses règlements administratifs. Il y a actuellement huit normes, qui ont été publiées en 1993 et qui portent sur la gestion des liquidités, du risque de taux d'intérêt, du risque de crédit, de l'évaluation de biens immobiliers, du risque de change, du portefeuille de titres, du capital et des contrôles internes. La SADC fournit à ses membres un livret comprenant des commentaires et des directives sur chacun des règlements administratifs. Le Code de la SADC est en place depuis six ans, et il est temps de réévaluer son rôle et son incidence. La SADC et le BSIF collaborent avec l'industrie pour étudier les possibilités de simplifier le Code. De plus, la SADC a demandé au groupe de services-conseils en matière de réglementation de PricewaterhouseCoopers d'évaluer l'efficacité du Code et de faire ensuite des recommandations afin de répondre au Groupe de travail. Le rapport indique que le Code est généralement reconnu comme étant un outil efficace et devrait continuer d'être établi et administré par la SADC. Le rapport de PricewaterhouseCoopers a permis de conclure qu'il y avait peu ou pas de chevauchement entre les normes de la SADC et les lignes directrices du BSIF, même si des sujets semblables sont traités. Toutefois, le rapport a permis aussi de constater que certaines normes du Code devaient être mises à jour et que le processus de compte rendu de la conformité pourrait être allégé. Les règlements administratifs continueront de relever de la SADC et seront mis à jour. Certains changements seront apportés pour simplifier les procédés administratifs connexes. Les normes seront révisées pour mieux refléter les concepts actuels de gestion du risque. La fréquence des rapports et l'information à fournir à l'égard de la conformité seront réduites dans de nombreux cas. Les institutions ayant obtenu des cotes élevées pour les besoins de la surveillance et de l'assurance-dépôts n'auront généralement pas à fournir de rapports complets chaque année. Pour toutes les institutions, on précisera que la conformité est évaluée relativement aux principes généraux des règlements administratifs et que les livrets constituent des sources de commentaires et d'orientation plutôt qu'un code détaillé. Pour déterminer si une institution respecte le Code, la SADC devrait tenir compte de l'importance des défauts; un défaut peu important ne constituerait pas nécessairement une non-conformité. L'obligation légale imposée aux organismes de surveillance (le BSIF pour les sociétés fédérales) de fournir à la SADC des rapports de conformité aux normes (en vertu de l'article 29 de la Loi sur la Société d'assurance-dépôts du Canada) sera modifiée pour répondre à ce concept d'importance. La SADC et le BSIF amélioreront leur coordination et leur partage de l'information afin de réduire les exigences en matière de rapport des institutions. La modification législative nécessaire pour mettre en Å“uvre ces initiatives ainsi que la plupart des révisions des mécanismes administratifs seront effectuées avant le 31 décembre 1999. Préservation de la sécurité et de la solidité du nouveau cadre Pour parvenir à un équilibre entre l'augmentation de la concurrence et l'éventualité de risques plus élevés dans le secteur des services financiers, un cadre de surveillance et de réglementation efficace devrait comprendre les mesures d'encouragement appropriées pour inciter les institutions financières à gérer prudemment leurs risques. En 1996, le gouvernement a présenté une directive d'intervention précoce comprenant trois éléments principaux : 1) un mandat légiféré confié au BSIF, reconnaissant le besoin pour le surveillant et l'institution d'agir vite afin de régler les problèmes; 2) des Guides pour l'intervention précisant aux institutions ce que le surveillant fera si la condition financière d'une institution se détériore; 3) le pouvoir de fermer une institution en difficulté lorsque son capital est encore positif, c'est-à-dire avant qu'elle ne devienne insolvable. Le gouvernement croit fermement au principe selon lequel une intervention précoce constitue un moyen de préserver la sûreté et la solidité du secteur des services financiers. Il faut viser un équilibre entre l'augmentation de la concurrence et l'éventualité de risques plus élevés Pour appuyer les initiatives visant à promouvoir une concurrence plus forte au sein du secteur financier, le surintendant des institutions financières exercera des pouvoirs supplémentaires pour traiter l'éventualité de risques plus élevés dans le cadre du système. Ces pouvoirs permettraient d'intervenir dans la gestion d'une institution qui ne répond pas à certaines exigences en matière de réglementation ou de surveillance. Plus particulièrement, les mesures suivantes sont proposées : un nouveau pouvoir qui permettrait au surintendant de destituer des administrateurs ou des dirigeants dans certaines circonstances, notamment en cas d'inconduite; un régime de pénalités administratives et financières imposées aux institutions financières et aux personnes qui ne respectent pas leurs engagements ou les ordonnances de cesser et de s'abstenir, ou qui enfreignent les lois et les règlements applicables aux institutions financières; des mesures pour augmenter les pouvoirs du surintendant relativement au traitement des opérations entre apparentés conclues par les institutions financières. Ces mesures appuieront le régime d'intervention précoce, qui vise à protéger les souscripteurs et les déposants contre les pertes indues. Rationalisation du processus d'approbation réglementaire Les institutions financières sont tenues d'obtenir l'approbation du ministre des Finances ou du surintendant des institutions financières avant de procéder à certaines opérations et de prendre certains engagements. Ce processus d'approbation permet de garantir que le système financier est sûr et solide et que les institutions financières agissent au mieux des intérêts du public. Le gouvernement est conscient que ce processus d'approbation peut être lourd, et c'est la raison pour laquelle des changements d'ordre législatif ont été apportés ces dernières années dans un effort de rationalisation. En 1992, les institutions financières ont reçu des pouvoirs internes et auxiliaires plus vastes. En 1996, le mandat du BSIF a été légiféré, l'ensemble du système de réglementation a gagné en transparence et un mécanisme d'intervention précoce a été instauré. En 1997, le gouvernement a allégé le fardeau de la réglementation et amélioré la protection des consommateurs. De nouvelles possibilités de rationalisation sont sans cesse envisagées et, dans le cadre de cette initiative actuellement en cours, le BSIF instaurera, pour bon nombre des opérations qui doivent actuellement être approuvées par le surintendant, un nouveau système d'approbation fondé sur un avis. En vertu de ce système, les institutions déposeront un avis usuel au BSIF au lieu de présenter une demande d'approbation réglementaire. Le surintendant disposera d'une période maximale de 30 jours pour soulever des questions qui le préoccupent, obtenir de plus amples renseignements ou indiquer qu'il y aura un retard. Si aucune de ces mesures n'est prise, l'opération ira automatiquement de l'avant. Ce changement a pour objet de réduire le fardeau pour ce qui est des opérations moins importantes qui ne soulèvent pas de considérations de prudence. De plus, les institutions doivent parfois, pour effectuer une seule opération, obtenir plusieurs approbations aux termes des diverses lois régissant les institutions financières. Un mécanisme permettant une approbation générale sera donc élaboré afin de rationaliser le processus de réglementation.

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