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L'administration des impôts provinciaux
par le gouvernement fédéral : 2

- Table des matières - Précédent - Prochain -

Annexe 1
Le rôle et l'application des Accords de perception fiscale vus par le Gouvernement fédéral

Conférence de 1999 sur la politique fiscale
Association canadienne d'études fiscales
Ottawa (Ontario)
9 avril 1999

Munir A. Sheikh et Michel Carreau
Direction de la politique de l'impôt
Ministère des Finances


Table des matières

Introduction.

Historique de la coordination fiscale au Canada.

Les APF.

Les APF et les préoccupations qu'ils suscitent aux niveaux fédéral et provincial .

Les récentes améliorations apportées aux APF.

Conclusions.


Introduction1

Dans une fédération, les responsabilités sont partagées entre les autorités centrales et régionales. Sur le plan pratique, ce partage des responsabilités peut revêtir â€" et prend en fait â€" de nombreuses formes, sous l'influence de l'histoire ainsi que des caractéristiques politiques, géographiques, économiques et sociales propres à chaque pays. Peu importe les moyens employés, cette répartition représente un juste milieu entre les objectifs du gouvernement central, qui doit tenir compte des conséquences nationales pour les politiques, et ceux des administrations régionales, qui sont mieux en mesure de tenir compte des particularités locales de la situation économique et sociale ainsi que des préférences individuelles.

Le régime fiscal occupe une place centrale dans ce partage des responsabilités et dans les moyens qui permettent d'y faire face. En effet, bien que la principale fonction du régime fiscal soit de procurer des recettes à l'État, il en est venu à jouer un rôle de plus en plus important pour l'atteinte des objectifs sociaux et économiques.

Étant donné que les impôts représentent la principale source de recettes dans la plupart des pays industrialisés, les États fédéraux doivent décider de la manière de partager et de coordonner l'accès aux domaines d'imposition. Les formules mises en Å"uvre dans la pratique varient considérablement selon les fédérations. Au Canada, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 a établi les conditions d'occupation partagée des principaux domaines d'imposition en conférant aux provinces le pouvoir de prélever des impôts directs sur leur territoire et en donnant au gouvernement fédéral accès à tous les domaines d'imposition.

Le partage des principaux domaines d'imposition donne aux administrations provinciales la souplesse d'action qui est devenue une caractéristique essentielle de la fédération canadienne. Cependant, cela signifie également que la politique fiscale suivie par chaque gouvernement entre en interaction â€" et, du même coup, risque d'entrer en conflit â€" avec celle des autres administrations. Par exemple, si une province établissait l'impôt en fonction du lieu de résidence, tandis qu'une autre le faisait en fonction du lieu de réalisation du revenu, le contribuable qui résiderait dans la première province mais gagnerait un revenu dans la deuxième serait imposé deux fois. Par contre, celui qui résiderait dans la deuxième province mais gagnerait son revenu dans la première échapperait entièrement à l'impôt. La coordination est nécessaire pour éviter ces situations.

Le présent document fait l'historique, dans les grandes lignes, de la coordination fiscale au Canada, qui a été marquée par la marge de manoeuvre de plus en plus grande des provinces au chapitre de la politique de l'impôt sur le revenu. Vient ensuite une discussion sur l'évolution des Accords de perception fiscale (APF), suivie par un aperçu des questions de préoccupation que suscitent les APF de même qu'une description des changements apportés récemment afin de donner suite aux préoccupations exprimées. Le document se termine par de brèves conclusions.

Historique de la coordination fiscale au Canada

En 1917, le gouvernement fédéral a commencé à imposer les revenus afin de financer l'effort de guerre. Ainsi commençait l'occupation conjointe du domaine de l'impôt sur le revenu des particuliers, qui jusque-là avait été exploité exclusivement par les provinces et les municipalités â€" la Colombie-Britannique ayant été la première province, en 1876, à établir un impôt sur le revenu tandis que certaines municipalités le faisaient dès 1831.

Il fallut attendre la crise des années 30 pour voir cette occupation conjointe poser un problème, les autorités fédérales, provinciales et municipales ayant recours à l'impôt sur le revenu. À cette époque, la coordination était généralement faible ou nulle entre les gouvernements sur le plan de la conception ou de la mise en Å"uvre de leurs mesures fiscales respectives. L'absence d'une structure commune et la non-uniformité des assiettes fiscales et des taux d'imposition donnaient lieu à de larges variations dans le fardeau fiscal des provinces.

Évaluant cette situation (que l'on qualifiait souvent de «jungle fiscale » dans la littérature), la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces [1940] recommandait que les provinces se retirent du domaine de l'impôt sur le revenu afin d'éviter

un accroissement des frictions entre administrations, de la double imposition, des prélèvements fiscaux arbitraires et discriminatoires et des mesures de confiscation, du coût de l'observation fiscale, des écarts de fardeau fiscal et de services gouvernementaux entre les régions et des inégalités entre particuliers sur le plan du fardeau à supporter et des possibilités offertes2.

Bien que les provinces aient commencé par rejeter ces recommandations, l'implication du Canada dans la Deuxième Guerre mondiale devait rendre nécessaires les changements permettant au gouvernement fédéral de disposer de ressources suffisantes pour financer l'effort de guerre. En 1941, les provinces acceptèrent de se retirer du domaine de l'impôt direct, moyennant des paiements de «location ». Les accords de location de domaine fiscal restèrent en vigueur jusqu'en 1962, moyennant des modifications importantes : l'Ontario et le Québec se sont retirés en 1947, mais sans établir (à ce moment) d'impôt sur le revenu des particuliers. En 1952, l'Ontario réintégrera les ententes tandis que le Québec instaurera son propre impôt sur le revenu des particuliers en 1954.

Malgré l'avantage de l'uniformité de l'impôt sur le revenu des particuliers qu'ils procuraient à l'échelle du pays, les accords de location ont suscité la critique. En particulier, on a dit qu'ils constituaient une camisole de force pour les provinces, confrontées à des pressions financières croissantes. Les provinces ne pouvaient ni établir les taux d'imposition, ni se servir de l'impôt sur le revenu des particuliers comme outil de politique publique. Même si le produit de l'impôt sur le revenu des particuliers était partagé avec les provinces, comme c'était le gouvernement fédéral qui établissait la politique fiscale et percevait les impôts, les contribuables étaient enclins à le percevoir comme la seule administration responsable du fardeau fiscal.

Pour surmonter les limites des accords de location et donner de la souplesse aux provinces aux fins de l'élaboration des politiques relatives à l'impôt sur le revenu, le gouvernement fédéral et les provinces ont convenu, en 1962, d'une nouvelle forme de coordination, les Accords de perception fiscale (APF). Ces accords ont été signés par le gouvernement fédéral et toutes les provinces sauf le Québec (qui a choisi de maintenir son propre système d'impôt sur le revenu des particuliers). De plus, toutes les provinces, y compris le Québec, ont adopté une formule commune pour repartir entre elles le revenu aux fins de l'impôt â€" l'imposition des individus selon le lieu de résidence (la province de résidence au 31 décembre).

Dans le cas de l'impôt sur le revenu des particuliers, l'historique de la coordination fiscale est marqué par le changement, à la fois sur le degré et la forme de la coordination et sur le nombre de provinces ayant conclu des ententes en bonne et due forme avec le gouvernement fédéral.

Dans le cadre des Accords de perception fiscale, le gouvernement fédéral s'est également engagé à faire appliquer et à percevoir les impôts provinciaux sur les bénéfices des sociétés. Toutes les provinces sauf l'Ontario et le Québec ont signé les accords initiaux. En 1981, l'Alberta s'est retirée des ententes portant sur l'impôt des sociétés, tout en demeurant dans les accords relatifs à l'impôt sur le revenu des particuliers.

Des accords de nature comparable ont également été conclus récemment dans le domaine de la taxe de vente. En 1997, les provinces du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve ont conclu des ententes avec le gouvernement fédéral pour harmoniser leurs taxes de vente provinciales avec la TPS (créant ainsi la Taxe de vente harmonisée ou TVH) en vertu des Ententes intégrées globales de perception fiscale (EIGPF). La taxe de vente provinciale du Québec s'apparente beaucoup à la TPS fédérale.

Les APF

Cette partie du document présente le cadre conceptuel d'un APF et décrit son évolution historique dans le contexte des relations fédérales-provinciales canadiennes.

Le cadre

Un APF combine :

Par nécessité, un APF représente un compromis entre les objectifs concurrents des administrations centrale et régionales. Le gouvernement central fait son possible pour atteindre des objectifs économiques et sociaux de portée nationale tandis qu'un gouvernement régional, à juste titre, met l'accent sur des objectifs économiques et sociaux de portée régionale. Certes, les objectifs nationaux et régionaux peuvent dans une certaine mesure entrer en conflit, mais ils pourraient aussi être complémentaires. Le gouvernement central ne peut ignorer le fait que les gouvernements régionaux sont plus près de leur population et peuvent parfois avoir une influence plus directe sur l'atteinte de certains objectifs sociaux et économiques que le gouvernement central. Il est probable que les gouvernements régionaux sachent que le fait d'ignorer les conséquences nationales des politiques régionales pourrait affaiblir l'économie nationale, et avoir des conséquences négatives pour toutes les économies régionales. Ce chevauchement des intérêts nationaux et régionaux est la principale raison d'être des accords de location de domaine fiscal et des APF en vigueur.

Le graphique 1 illustre le cadre dont nous venons de parler. Il explique la nature des objectifs fédéraux et régionaux distincts et la façon dont les APF peuvent améliorer le bien-être à l'échelle nationale et régionale.

Graphique 1
Objectifs fédéraux et régionaux et
optimalité des Accords de perception fiscale

Graphique 1 - Objectifs fédéraux et régionaux et optimalité des Accords de perception fiscale (3670 octets)

Supposons que le cercle A reflète les objectifs fédéraux pour l'économie nationale dans son ensemble, pouvant être atteints au moyen d'un ensemble de politiques, soit des politiques entièrement centralisées, soit des politiques fédérales-régionales parfaitement harmonisées. Le cercle B représente les politiques et les objectifs régionaux qui peuvent être atteints en exerçant un contrôle sur la politique régionale. La zone de chevauchement indique, dans une certaine mesure, que les objectifs et les intérêts fédéraux et provinciaux empiètent les uns sur les autres.

Dans ce contexte, quel est le rôle d'un APF ? En l'absence d'un tel accord, les deux paliers de gouvernement pourraient travailler à contre-sens, les politiques d'un palier neutralisant celles de l'autre palier. À l'extrême, on pourrait atteindre les objectifs A ou B ou une partie des objectifs A et B. Un APF peut mettre fin à cette relation négative dans une certaine mesure et régir l'atteinte des objectifs fédéraux et régionaux.

Quels pourraient être les paramètres d'un tel accord ? Il va sans dire qu'un APF s'accompagnera de contraintes sur la poursuite de politiques harmonisées par le gouvernement fédéral, amenant le cercle A à se déplacer vers la gauche. L'ampleur du mouvement indiquerait la fraction des objectifs fédéraux qu'il serait difficile d'atteindre. Du côté des provinces, toute contrainte amènerait simultanément le cercle B à se déplacer vers la droite. Supposons que l'accord donne le nouveau pointillé des cercles A et B comme le montre le graphique 1. La nouvelle forme en pointillé reflète la mesure dans laquelle les objectifs fédéraux et régionaux pourraient être atteints, en tenant compte des contraintes sur les autorités fédérales et régionales en matière de politique, mais élargit la zone représentant les objectifs des deux paliers de gouvernement qui seraient atteints.

La prochaine question qui se pose est la suivante : quelle est la raison d'être des changements apportés au fil du temps aux APF ? La réponse dépend évidemment du mouvement des objectifs à la fois fédéraux et régionaux et de l'existence et de l'application d'instruments de politique dans le graphique 1. Un autre léger déplacement vers la gauche de la ligne pointillée du cercle A produise un important déplacement vers la gauche de la ligne pointillée du cercle B. Cela voudrait dire qu'une légère réduction de l'harmonisation de la politique en vertu de l'accord, alliée à un accroissement de la marge de manoeuvre des provinces en matière de politique, pourrait accroître le bien-être global au niveau national et régional. L'inverse peut également se produire au sens où une marge de manoeuvre réduite des provinces en d'autres circonstances pourrait être propice aux économies nationale et régionales. Étant donné ces changements, la meilleure chose à faire serait de renégocier l'APF.

Lorsqu'il s'agit d'élaborer ou de modifier un accord, il ne faut pas oublier que tout accroissement de la marge de manoeuvre des autorités régionales, et toute réduction de l'harmonisation, peuvent dans certains cas être neutralisés par des instruments fiscaux ou non permettant aux deux paliers de gouvernement d'atteindre leurs objectifs respectifs en dépit des contraintes suscitées par l'accord nouveau ou modifié.

Le deuxième aspect du cadre est qu'il devrait y avoir un processus administratif unique. Dans la mesure où un cadre d'orientation a été convenu, il ne devrait pas y avoir de conflit entre les objectifs fédéraux et les objectifs régionaux. Un mécanisme administratif unique évite le chevauchement et le double emploi, améliore l'observation et devrait réduire les coûts d'observation grâce aux économies d'échelle réalisées. La perception des impôts provinciaux par le gouvernement fédéral en vertu des APF et des EIGPF en est un exemple.

Les APF de 1962

Les APF de 1962 visaient à permettre aux provinces d'imposer directement le revenu des particuliers tout en maintenant une grande uniformité fiscale entre les provinces d'une part et entre les autorités fédérales et provinciales d'autre part. Les conditions fondamentales des Accords de 1962 étaient simples. En signant les APF, le gouvernement fédéral s'engageait à

Pour leur part, les provinces signataires s'engageaient à

Les APF donnaient aux provinces la possibilité de déterminer leurs recettes de manière indépendante en leur permettant d'appliquer un impôt provincial exprimé en pourcentage de l'impôt fédéral de base â€" le système de l'impôt sur l'impôt.

Le système de l'impôt sur l'impôt conférait aux provinces une certaine marge de manoeuvre dans la détermination de leur taux d'imposition et, par conséquent, le fardeau fiscal global et le rendement de leurs impôts sur le revenu des particuliers. Toutefois, c'était le gouvernement fédéral qui déterminait les sources de revenu assujetties à l'impôt, les déductions et exemptions admissibles, ainsi que les taux marginaux d'imposition et les tranches de revenu servant à calculer l'impôt. Chaque province multipliait ensuite ce montant par son taux d'imposition pour calculer l'impôt dû au niveau provincial.

Les contribuables ne traitaient donc qu'avec un seul régime fiscal et un mécanisme d'application relativement simple car les provinces participantes avaient directement accès au domaine de l'impôt sur le revenu des particuliers sans avoir à établir leurs propres administrations fiscales. Comme le calcul de l'impôt provincial exigible se résumait à l'application d'un pourcentage unique à l'impôt fédéral de base, les déclarants n'avaient qu'un calcul supplémentaire à effectuer pour déterminer leur impôt provincial. Les contribuables remplissaient une seule déclaration annuelle, qu'ils envoyaient aux autorités fédérales.

L'évolution des APF

Depuis trente ans que les APF existent, d'importants changements ont touché aussi bien le rôle joué par les provinces dans l'économie que les fins auxquelles les gouvernements utilisent l'impôt sur le revenu des particuliers. Tout au long des années 60 et 70, les pouvoirs publics, à tous les niveaux, se sont mis à jouer un rôle de plus en plus important dans l'économie, en matière non seulement de politique économique et financière, mais aussi de politique sociale. Le gouvernement fédéral, par exemple, a instauré un certain nombre de mesures, telles des réductions, des surtaxes sur les contribuables à revenu supérieur, le crédit d'impôt pour enfants et le crédit pour taxe de vente.

Il est évident que l'équilibre établi entre la nécessité d'harmoniser les politiques et la souplesse requise par les provinces en matière de politique a été perturbé par ces interventions. Les APF ont donc été modifiés à plusieurs reprises pour permettre aux provinces d'avoir une marge de manoeuvre accrue en matière de politique fiscale, leur permettant, par exemple, d'adopter des mesures de réduction en faveur des contribuables à revenu modique et des surtaxes sur les revenus supérieurs, instaurer des crédits en fonction du revenu et des crédits d'impôt à caractère incitatif.

À mesure que les APF subissaient des modifications en raison de ces mesures particulières, l'effet de ces dernières sur l'harmonisation et la simplicité fiscales suscitait des préoccupations. Pour rétablir l'équilibre entre les besoins fédéraux et les besoins provinciaux, le gouvernement fédéral a annoncé, en 1981, qu'en vertu des APF, il accorderait une marge de manoeuvre accrue aux provinces en matière de politique et appliquerait, moyennant des frais, des mesures spéciales pour le compte des provinces si elles remplissaient certaines conditions essentielles à l'atteinte des objectifs nationaux («lignes directrices MacEachen »). Elles consistaient en ce qui suit :

Les APF actuels

Compte tenu de leur évolution depuis 1962, les APF procurent aujourd'hui une marge de manoeuvre considérable aux provinces tout en leur imposant certaines contraintes.

Marge de manoeuvre des provinces en matière de politique

Les provinces sont en mesure d'utiliser le système de l'impôt sur le revenu des particuliers comme un moyen d'atteindre certains objectifs sociaux et économiques. Les provinces peuvent :

Contraintes pour les provinces

Les provinces signataires conviennent de respecter

L'approche de l'impôt sur l'impôt

Le tableau 1 montre comment le calcul de l'impôt fédéral et provincial est lié à l'impôt fédéral de base. Pour calculer l'impôt provincial sur le revenu, on prend tout d'abord l'impôt fédéral de base (IFB) auquel la province ne peut appliquer qu'un seul taux d'impôt. Les provinces sont tenues de respecter la définition fédérale de revenu imposable, les tranches et les structures de taux fédérales, les crédits d'impôt non remboursables fédéraux (fraction ombragée du tableau). Toutefois, les provinces peuvent recourir à des crédits d'impôt ou à des surtaxes pour modifier l'incidence de l'impôt sur le revenu sur les contribuables qui relèvent de leur administration fiscale.

Tableau 1


Calculs de l'impôt fédéral et provincial,
Système de l'impôt sur l'impôt

Calcul de l'impôt fédéral Calcul de l'impôt provincial
(Revenu imposable  
multiplié par  
taux d'impôt fédéral)  
moins  
(crédits fédéraux non remboursables  
multiplié par  
le taux fédéral)  
égale  
Impôt fédéral de base  
Impôt fédéral de base (Impôt fédéral de base
multiplié par
taux d'impôt provincial unique)
plus ou moins plus ou moins
autres montants fédéraux* autres montants provinciaux*
égale égale
Impôt fédéral net Impôt provincial net

* Surtaxes ou crédits d'impôt
Source : Coordination de l'impôt sur le revenu des particuliers â€" Les Accords de perception fiscale fédéraux-provinciaux, ministère des Finances du Canada, juin 1991, p. 17.

Les APF et les préoccupations qu'ils suscitent aux niveaux fédéral et provincial

Comme on l'a indiqué précédemment, l'évolution des situations économique et sociale a eu une influence marquante sur les besoins du gouvernement fédéral et des provinces en matière de politique et sur l'équilibre entre ces différents besoins. En conséquence, les APF ont évolué au fil des ans. Les deux paliers de gouvernement se sont entendus sur les modifications à apporter aux APF pour établir un nouvel équilibre entre leurs besoins respectifs conformément à leurs objectifs qui varient indéniablement. Les paragraphes qui suivent donnent un aperçu des préoccupations que la structure des APF en vigueur jusqu'à tout récemment suscite aux niveaux provincial et fédéral.

Les préoccupations des provinces

Certaines provinces sont d'avis que les AFP tels qu'ils existent actuellement limitent excessivement leur capacité à déterminer une politique relative à l'impôt sur le revenu des particuliers. Par exemple, le fait de se fonder sur l'IFB limite la marge de manoeuvre des provinces en ce qui touche la politique à adopter relativement à l'impôt des particuliers car l'IFB englobe à la fois la structure du taux d'impôt marginal fédéral et l'ensemble des crédits d'impôt non remboursables fédéraux. L'incidence et la politique fiscales des provinces sont automatiquement liées à la structure du taux d'impôt marginal fédéral ainsi qu'au niveau et au ciblage de l'aide fédérale à l'égard de la politique sociale et économique au moyen des crédits d'impôt. De tels crédits incluent, par exemple, les crédits pour conjoints, personnes âgées, personnes handicapées, dons de charité, frais médicaux et frais d'études.

Bien que les dispositions fiscales actuelles donnent une certaine liberté d'action aux provinces en matière de politique fiscale, en leur permettant d'imposer des surtaxes et de prendre des mesures de réduction d'impôt en faveur des contribuables à faible revenu, certaines provinces pensent que ces options sont lourdes et insuffisantes.

Comme on l'indique précédemment, en vertu des APF pour l'impôt des particuliers et l'impôt des sociétés, le gouvernement fédéral applique diverses mesures spéciales pour les provinces, à condition que ces mesures répondent aux lignes directrices MacEachen de 1981. L'expérience nous permet de dire que les lignes directrices en question sont très difficiles à appliquer dans certaines situations données. Les provinces ont fait part de difficultés en ce qui touche la transparence des lignes directrices, ce qui sème l'incertitude sur ce qu'il conviendrait que le gouvernement fédéral applique.

Les préoccupations du gouvernement fédéral

Les provinces n'étaient pas les seules à se préoccuper de certains aspects des APF en vigueur. Le gouvernement fédéral avait lui aussi des préoccupations que l'on peut répartir en deux groupes :

  1. Les rôles actuels du gouvernement fédéral et des provinces, et l'interaction entre les deux dans le domaine de l'impôt sur le revenu, ont de nombreux effets indésirables sur les taux d'imposition, ce qui porte à croire en la nécessité d'apporter des améliorations.
  1. Le gouvernement fédéral n'est pas à l'aise non plus dans l'application des lignes directrices MacEachen, se ralliant à l'opinion des provinces qui se plaignent que les lignes directrices ne sont pas transparentes et sont difficiles à appliquer.

Le tableau 2 illustre la première des deux préoccupations du gouvernement fédéral. Il présente les taux d'impôt marginaux effectifs pour une famille à un revenu dans les provinces On peut examiner le tableau horizontalement et lire les taux d'impôt provinciaux effectifs pour chaque catégorie de revenu ou verticalement et avoir une vue d'ensemble du taux d'impôt de chaque province, pour diverses catégories de revenu. Quelle que soit la façon dont on s'y prend, une conclusion s'impose : les taux d'impôt marginaux au Canada sont très inégaux et ce, sans raison sociale ou économique apparente.

Tableau 2
Taux marginaux d'impôt réels pour une famille représentative
à revenu unique de quatre personnes, par niveau de revenu et par province - 1998


Revenu Province

T.N. Î.P.É. N.É. N.B. Qué. Ont. Man Sask. Alta. C.B. Moyenne*
5,000 6 6 6 6 -24 6 5 -24 6 6 0
10,000 6 6 6 6 -24 6 5 6 -2 6 2
20,000 34 32 22 32 63 25 37 93 34 49 42
30,000 59 57 61 57 63 65 60 58 57 70 61
40,000 49 47 46 47 50 43 52 48 47 45 47
50,000 49 47 46 47 58 43 51 50 44 45 48
60,000 56 55 52 49 59 51 57 56 50 51 54
70,000 58 55 53 54 53 55 55 57 46 56 54
80,000 53 50 48 54 53 50 50 52 46 51 51
90,000 53 50 50 54 53 50 50 52 46 54 51
100,000 53 50 50 50 53 50 50 52 46 54 51

*Moyenne simple de toutes les provinces, pour chaque niveau de revenu.
Source : Ministère des Finances du Canada, document interne.

Pour ce qui est de la deuxième préoccupation, les lignes directrices MacEachen, le gouvernement fédéral joue un rôle désagréable en imposant un ensemble imprécis de critères qui nuisent à la marge de manoeuvre des provinces et occasionnent parfois de sérieuses discordes. C'est particulièrement le cas du critère de l'union économique. Il est clair que ce critère représente la responsabilité du gouvernement fédéral de protéger l'union économique. Toutefois, les jugements fédéraux portés à cet égard pourraient ne pas être considérés comme ayant le même impact du point de vue des provinces. Les provinces pourraient ne pas accepter l'opinion du gouvernement fédéral selon laquelle des mesures ont des effets néfastes pour l'union économique, car elles pourraient être portées à penser que la protection offerte ne justifie pas la perte de leur marge de manoeuvre en matière de politique fiscale ou encore considérer les effets néfastes comme négligeables.

Il est fréquent lorsque les provinces désirent annoncer une mesure dans le budget qu'elles présentent une demande au gouvernement fédéral visant l'instauration d'une nouvelle mesure fiscale, en particulier de nouveaux crédits d'impôt, ce qui laisse peu de temps pour effectuer une évaluation en bonne et due forme de la proposition ou encore tenir des consultations auprès des intéressés, et parfois le temps ne le permit pas. De surcroît, le fait que les provinces s'attendent généralement à ce que leurs propositions restent confidentielles avant l'annonce officielle limite les consultations.

Les récentes améliorations apportées aux APF

Pour régler les questions liées à l'application des APF ces dernières années, le gouvernement fédéral et les provinces ont fait face à un défi qui s'est présenté à maintes reprises depuis la conclusion des premiers accords de location de domaine fiscal en 1941 : comment remanier les APF de sorte qu'ils continuent d'offrir aux provinces la marge de manoeuvre qu'il leur faut pour répondre à leurs besoins régionaux tout en assurant le degré d'harmonisation et de coordination de la politique que le gouvernement fédéral estime important du point de vue des conséquences nationales.

Le gouvernement fédéral et les provinces se sont fréquemment réunis ces dernières années pour discuter des façons de modifier les APF dans l'intérêt de toutes les parties. Ces discussions ont apporté un certain nombre de changements qui devraient améliorer considérablement l'application des APF. Ces changements, qui ne sont pas tous liés aux APF, peuvent se répartir en quatre groupes, lesquels constituent un mécanisme intégré facilitant l'atteinte des objectifs provinciaux et fédéraux.

  1. Une marge de manoeuvre accrue des provinces en matière de politique fiscale au moyen de l'option de l'impôt calculé sur le revenu dans le cadre des APF, ce qui répond aux besoins spéciaux que certaines provinces peuvent avoir.
  1. De nouvelles lignes directrices pour la perception des impôts provinciaux par le gouvernement fédéral ont été établies, laissant une plus grande marge de manoeuvre aux provinces en matière de politique fiscale. Selon un nouveau principe important de ces lignes directrices, la structure des coûts favorise l'harmonisation et la coordination de la politique.
  1. Revenu Canada sera remplacé par une agence plus efficace, l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC), pour réduire le coût de la perception fiscale et offrir aux provinces un service accru et amélioré afin de réduire/d'éliminer le chevauchement et le double emploi entre le gouvernement fédéral et les provinces.
  1. L'examen, avant leur mise en place, de tout changement à la politique fiscale par le Comité fédéral-provincial sur la fiscalité, pour mieux faire comprendre leurs conséquences régionales et nationales, et les gouvernements tiendront compte de cette analyse aux fins de la modification des politiques avant leur mise en Å"uvre.

L'option de l'impôt calculé sur le revenu

À la réunion tenue par les ministres des Finances du Canada en décembre 1997, le ministre fédéral des Finances a accepté la demande de longue date de certaines provinces souhaitant pouvoir appliquer l'impôt provincial directement au revenu imposable plutôt que d'appliquer un pourcentage de l'IFB3. Chaque province a la possibilité de choisir une approche axée sur l'impôt calculé sur le revenu ou de conserver le mode actuel de l'impôt sur l'impôt4. La possibilité d'adopter le mode de l'impôt calculé sur le revenu permet aux provinces et aux territoires de poursuivre les objectifs de leurs politiques sociale et économique au moyen du régime de l'impôt sur le revenu des particuliers, dans le cadre des APF5.

Voici les principales caractéristiques de l'option de l'impôt calculé sur le revenu6.

Marge de manoeuvre des provinces en matière de politique

  1. Chaque province ou territoire peut déterminer si, et quand, elle ou il veut adopter le mode de l'impôt calculé sur le revenu ou conserver si elle ou il préfère le mode actuel de l'impôt sur l'impôt.
  1. Chaque province ou territoire aurait la possibilité de concevoir ses propres politiques relatives à l'impôt des particuliers. Selon le mode de l'impôt calculé sur le revenu, une province ou un territoire
  1. déterminerait le nombre de tranches d'imposition et le taux d'impôt s'appliquant à chaque tranche (y compris la possibilité d'appliquer un taux nul à une première tranche) ;
  1. serait en mesure d'offrir son propre ensemble de crédits d'impôt non remboursables (qu'il faudrait multiplier par le taux d'impôt provincial non nul le plus bas) ; et
  1. déterminerait la mesure dans laquelle elle ou il appliquerait des surtaxes, des mesures de réduction d'impôt en faveur des contribuables à faible revenu et offrirait des crédits d'impôt remboursables.
  1. En ce qui touche l'ensemble distinct de crédits d'impôt non remboursables provinciaux ou territoriaux
  1. les provinces pourraient compléter les crédits accordés par le gouvernement fédéral ou offrir d'autres crédits qui leur sont propres ; et
  1. l'assujettissement au revenu des crédits fédéraux ne modifierait pas le montant des suppléments provinciaux.

Contraintes pour les provinces

Les provinces font face à des contraintes minimes selon le modèle de l'impôt calculé sur le revenu. Les provinces sont en effet tenues d'utiliser la même assiette du revenu imposable que le gouvernement fédéral, pour avoir au moins une assiette fiscale uniforme à l'échelle du pays aux fins de la perception des impôts. Si l'assiette fiscale du revenu imposable différait à l'échelle du pays, cela créerait de sérieuses distorsions économiques car le revenu pourrait être imposé dans une province et pas dans une autre. De plus, le fait d'avoir une assiette fiscale commune permet d'éviter la double imposition des déclarants assujettis à plusieurs administrations fiscales.

Le tableau 3 montre comment, selon le mode de l'impôt calculé sur le revenu, le calcul des impôts aux niveaux fédéral et provincial serait lié au revenu imposable à l'échelle fédérale. Selon le mode de l'impôt calculé sur le revenu, le point de départ pour calculer l'impôt provincial est le revenu imposable à l'échelle fédérale. Selon l'approche de l'impôt sur l'impôt, les provinces seraient toujours tenues de respecter la définition fédérale de revenu imposable (zone ombragée), mais elles pourraient établir leurs propres tranches et taux d'imposition. De plus, elles seraient en mesure d'offrir leurs propres crédits d'impôt non remboursables7.

Étant donné la nécessité de concevoir de nouveaux systèmes et de régler le problème de l'an 2000, la date la plus rapprochée à laquelle les provinces pourraient opter pour un système d'impôt calculé sur le revenu est janvier 2001.

Tableau 3


Calcul de l'impôt fédéral et provincial,
Système de l'impôt calculé sur le revenu

Calcul de l'impôt fédéral Calcul de l'impôt provincial
(Revenu imposable fédéral (Revenu imposable fédéral
multiplié par multiplié par
taux d'impôt fédéraux) taux d'impôt provinciaux â€" taux multiples)
égale égale
Impôt fédéral Impôt provincial
Impôt fédéral Impôt provincial
moins moins
(crédits non remboursables fédéraux (crédits non remboursables provinciaux
multiplié par multiplié par
taux fédéral) taux provincial)
égale égale
Impôt fédéral de base Impôt provincial de base
Impôt fédéral de base Impôt provincial de base
plus ou moins plus ou moins
autres montants fédéraux * autres montants provinciaux *
égale égale
Impôt fédéral net Impôt provincial net

* Surtaxes ou crédits d'impôt
Source: Coordination de l'impôt sur le revenu des particuliers â€" Les Accords de perception fiscale fédéraux-provinciaux, ministère des Finances du Canada, juin 1991, p. 27.

Les lignes directrices régissant l'administration des impôts provinciaux par le gouvernement fédéral

À l'issue des discussions tenues à la réunion des ministres des Finances en décembre 1997, de nouvelles lignes directrices sont entrées en vigueur en janvier 1998 pour le genre d'impôts et de mesures que le gouvernement fédéral appliquera pour le compte des gouvernements provinciaux, et le coût qui s'y rattache. Ces nouvelles lignes directrices renforcent considérablement la marge de manoeuvre des provinces en matière de politique fiscale.

Ces nouvelles lignes directrices encouragent également les provinces à se tourner vers l'harmonisation et la coordination de la politique au moyen de la structure des coûts. Le gouvernement fédéral subventionnera la perception des impôts harmonisés en n'imposant pas aux provinces le coût réel de la perception, mais ne subventionnera pas les autres impôts (les provinces devront absorber le coût réel de la perception fiscale)8. Par exemple, sous les nouvelles lignes directrices, les provinces paieraient pour tout coût additionnel associé au système d'impôt calculé sur le revenu.

Selon les lignes directrices9 :

  1. Revenu Canada ou l'ADRC appliquera à peu près toute structure fiscale provinciale raisonnable (taux, tranches, crédits d'impôt non remboursables et crédits d'impôt remboursables).
  1. Tout impôt provincial serait prélevé
  1. gratuitement ou à un coût additionnel en vertu des accords fédéraux-provinciaux pour l'harmonisation de la politique. La perception de l'impôt sera gratuite si l'impôt s'apparente à l'impôt fédéral, sinon des frais de perception seront exigés. À l'heure actuelle, cette structure de coût s'appliquera aux APF et aux EIGPF ;
  1. selon le principe du recouvrement intégral des coûts (ou coût moyen), pour toutes les autres mesures de perception de l'impôt.

Les lignes directrices offrent aux provinces une plus grande marge de manoeuvre que sous le régime d'impôt calculé sur le revenu. Les provinces peuvent avoir recours aux crédits d'impôt pour modifier, à la fin du calcul de l'impôt provincial, la valeur des diverses déductions fédérales liées aux dépenses et des crédits d'impôt non-remboursables afin d'atteindre leurs objectifs sociaux et économiques spécifiques. Une telle marge de manoeuvre pour des modifications n'est pas permise dans la composante de revenu du calcul du revenu imposable pour la simple raison qu'une telle marge de manoeuvre permettrait aux provinces d'appliquer des taux d'imposition différents à l'intérieur d'une même province sur diverses sources de revenu, avec, encore une fois, des effets potentiellement très néfastes pour l'économie à l'extérieur des frontières de la province. Par exemple, une telle marge de manoeuvre permettrait à une province d'établir un taux d'imposition très faible sur les revenus en capital, comparativement aux autres sources de revenu, attirant ainsi le capital mobile des autres provinces, avec potentiellement des conséquences sérieusement néfastes pour l'économie nationale.

L'Agence des douanes et du revenu du Canada

Le gouvernement fédéral a annoncé son intention de créer l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) dans le Discours du Trône de 1996. La création de l'Agence donnera l'occasion de réduire considérablement le double emploi au chapitre de l'administration fiscale entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires et favorisera une meilleure relation de travail entre les deux paliers de gouvernement.

La création de l'Agence s'appuie sur deux objectifs clés.

Premièrement, l'Agence administrera les programmes fiscaux, commerciaux et douaniers plus efficacement si elle est agencée et gérée en fonction de ses propres systèmes plutôt que selon les systèmes utilisés à l'échelle de la fonction publique dans son ensemble. Elle sera mieux placée qu'un ministère de type classique pour répondre aux besoins des clients, aux exigences des provinces et des territoires et à un environnement économique en constante évolution.

Deuxièmement, une agence unique et spécialisée, chargée de l'exécution des programmes de recettes du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires et d'autres programmes connexes permettra sans doute de réduire le coût de la perception des impôts et le coût de l'observation des lois fiscales canadiennes car le coût marginal de la perception fiscale est probablement inférieur au coût moyen. En outre, un tel système apporterait sans doute des économies d'échelle. Pour ces deux raisons, le coût incombant aux provinces serait probablement plus élevé que le coût incombant au gouvernement fédéral si la province percevait elle-même l'impôt sur le revenu des particuliers. Par ailleurs, le coût d'observation sera moins élevé pour les contribuables s'il existe une seule agence.

Le Comité fédéral-provincial sur la fiscalité

Le Comité fédéral-provincial sur la fiscalité, présidé par le sous-ministre adjoint, Politique de l'impôt, ministère des Finances du Canada, est un forum qui permet au gouvernement fédéral et aux provinces de discuter des changements que l'on songe à apporter à la politique fiscale aux niveaux fédéral et provincial et d'examiner leurs conséquences pour l'économie nationale et l'économie des provinces. Ce genre de discussions peut être extrêmement utile car elles permettent d'échanger de l'information et éventuellement de donner la bonne orientation à suivre en matière de politique, dans l'intérêt des économies nationale et régionales. Au cours des réunions tenues régulièrement, les fonctionnaires des deux paliers de gouvernement tiennent des discussions approfondies sur les politiques fiscales proposées par le gouvernement fédéral et les provinces afin d'examiner leur pertinence et de déterminer leurs conséquences nationales et régionales. Ce que l'on vise, c'est de faire en sorte que les changements apportés à la politique soient efficaces et appropriés sur les plans national et régional. Ces discussions servent ensuite d'amorce aux réunions des ministres des Finances en vue de l'élaboration des politiques.

Conclusions

Dans une fédération comme le Canada, il est normal que les objectifs du gouvernement fédéral diffèrent des objectifs des gouvernements provinciaux â€" le gouvernement fédéral doit voir à l'économie nationale dans son ensemble alors que les provinces mettent l'accent sur leur économie propre. Le gouvernement fédéral et les provinces ont toutefois tous deux intérêt à ce que l'économie nationale fonctionne bien et à ce qu'il y ait le moins possible de chevauchement et de double emploi dans les administrations afin de réduire les coûts. Ces intérêts communs ont amené le gouvernement fédéral et les provinces à conclure des APF dans le passé.

Les APF ont bien fonctionné. Comme on peut le lire dans Études économiques de l'OCDE, 1997 : « On peut bénéficier des avantages de la décentralisation du pouvoir fiscal sans sacrifier l'harmonisation et la simplicité administrative du système d'imposition grâce aux APF (ou de recouvrement des impôts) passés entre l'État fédéral et les provinces. Cette formule a donné de très bons résultats dans le cas de l'imposition des revenus au Canada. »10 Les APF ont en effet donné de bons résultats car ils ont constamment évolué avec le temps.

Récemment, d'importantes améliorations ont été apportées aux APF et d'autres mesures complémentaires ont été prises afin de répondre aux objectifs du gouvernement fédéral et des provinces en matière de politique fiscale. Quatre aspects sont à souligner. Premièrement, les provinces qui ont recours à l'option de l'impôt calculé sur le revenu auraient une plus grande marge de manoeuvre en matière de politique fiscale grâce à l'application de l'impôt provincial directement sur le revenu imposable plutôt que l'utilisation d'un pourcentage de l'impôt fédéral de base. Deuxièmement, les nouvelles directives administratives permettront la perception d'à peu près tous les impôts provinciaux par le gouvernement fédéral, avec un minimum de contraintes. Toutefois, pour atteindre les objectifs fédéraux d'harmonisation et de coordination de la politique, la structure des coûts subventionnera la perception des impôts harmonisés par le gouvernement fédéral mais pas la perception des impôts non harmonisés. Troisièmement, la nouvelle ADRC permettra de réduire considérablement le double emploi dans l'administration fiscale entre le gouvernement fédéral et les provinces ou territoires et améliorera la relation de travail entre les deux paliers de gouvernement. Enfin, afin d'améliorer la coordination de la politique, le Comité fédéral-provincial sur la fiscalité s'assurera que les grandes politiques fiscales du gouvernement fédéral et des provinces font l'objet de discussions approfondies avant d'être mises en Å"uvre, avec la perspective de leurs conséquences nationales et régionales.


1

De grandes parties des chapitres 1, 2 et 3 ont été tirées textuellement de Coordination de l'impôt sur le revenu des particuliers â€" Les Accords de perception fiscale fédéraux-provinciaux, documentpublié par le ministère des Finances, Canada, en juin 1991.

2

Rapport de la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, tome II, page 134, imprimerie de la Reine, 1940.

3

L'option de l'impôt calculé sur le revenu répondrait au désir des provinces de voir à ce que les recettes issues de l'impôt des particuliers soient à l'abri des changements apportés par le gouvernement fédéral en matière fiscale.

4

Le nouveau budget de l'Alberta, déposé le 11 mars 1999, a proposé que la province adopte le mode de l'impôt calculé sur le revenu. Le 1er septembre 1999, la province a annoncé sa mise en place pour le 1er janvier 200l.

5

Selon le graphique 1, on est d'avis qu'un léger mouvement vers l'intérieur de la ligne pointillée du cercle A permettrait à certaines provinces de déplacer la ligne pointillée du cercle B considérablement vers la gauche, signifiant un accroissement du bien-être total, aux niveaux national et régional.

6

Des détails sont fournis dans le document du Comité fédéral-provincial sur la fiscalité préparé à l'intention des Ministres des Finances, intitulé L'impôt calculé sur le revenu, paru en octobre 1998.

7

L'ensemble de crédits d'impôt non remboursables provinciaux serait fondé sur l'ensemble de crédits d'impôt fédéraux car les crédits fédéraux bruts serviraient de base et on y ajouterait des crédits supplémentaires provinciaux.

8

Selon le graphique 1, les nouvelles lignes directrices encouragent les provinces à conclure des ententes s'apparentant aux APF dans d'autres domaines fiscaux, créant ainsi des avantages nationaux et régionaux semblables à ceux des APF.

9

De façon générale, les impôts provinciaux ou territoriaux seront appliqués si (1) ils sont valables sur le plan légal, (2) ils respectent les principes de base comme ceux qui ne compromettent pas le système de l'autocotisation, ne créent pas de double imposition et prévoient des normes d'équité généralement reconnues, (3) Revenu Canada ou l'Agence des douanes et du revenu du Canada ainsi que la province ou le territoire peuvent conclure des accords contractuels avantageux pour toutes les parties, (4) des taux d'impôt différents ne sont pas appliqués à des sources de revenu différentes et n'occasionnent pas le «maraudage » de la part d'autres provinces.

10

Organisation de coopération et de développement économique, Études économiques de l'OCDE : Canada, Paris, 1997, p. 109.

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