Révision de la Loi sur l'accise : 6
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Partie VI
Proposition d'un cadre révisé de l'accise Fonctions d'application de Revenu Canada

Les parties IV et V du présent document établissent la proposition d'un cadre révisé de l'accise au chapitre de l'imposition et des mécanismes de contrôle, ainsi que de l'application et de l'observation. Les modifications structurelles en profondeur qui sont proposées dans ces domaines seront mises en vigueur par le nouveau texte législatif et elles seront appliquées par l'entremise des fonctions d'application exercées par Revenu Canada.

La proposition d'un cadre révisé de l'accise prévoit de nouvelles possibilités d'accroissement de l'efficacité administrative de la part de l'industrie et du gouvernement. En fait, l'interaction administrative entre l'industrie et le gouvernement est essentielle à la réalisation et au succès du nouveau système de l'accise. Dans les paragraphes qui suivent, la démarche adoptée par Revenu Canada pour l'application du nouveau système de l'accise est expliquée en détail.

Contexte

Depuis un certain nombre d'années, Revenu Canada trouve de plus en plus difficile d'appliquer les dispositions archaïques de la Loi sur l'accise, et s'entend avec l'industrie pour dire que la loi doit être révisée. Pendant cette période, Revenu Canada a mis en oeuvre les réformes administratives et réglementaires qui étaient possibles aux termes de la loi actuelle. Ayant reconnu que toute réforme additionnelle et qu'une nouvelle démarche en matière d'application nécessitent une modification législative d'application générale, Revenu Canada a engagé des ressources dans la mise sur pied d'une nouvelle structure de l'accise, de concert avec le ministère des Finances et des associations d'industries.

L'importance qu'attache Revenu Canada à la création d'un nouveau cadre de l'accise est mise en relief dans son Plan ministériel, qui établit les objectifs stratégiques pour les exercices de 1995-96 à 1997-98, ainsi qu'une stratégie claire et des initiatives clés afin de réaliser chacun de ces objectifs. L'une des principales initiatives mises en évidence dans le Plan ministériel consiste à mener à terme l'examen de l'accise.

L'examen est un facteur de changement important parce qu'il permettra de procéder à la réforme de plusieurs aspects à la fois, chacun de ces aspects s'inscrivant dans le cadre plus général des initiatives de Revenu Canada, notamment la stratégie intégrée en matière de perception, la stratégie globale de qualité du service et la stratégie globale d'observation.

Lacunes du texte législatif
du point de vue administratif

L'idée d'ensemble qui se profile derrière la Loi sur l'accise se traduit par l'exercice d'un contrôle rigoureux et l'observation stricte d'une série de règles conçues pour optimiser les recettes de l'État. Ces principes sous-jacents sont illustrés dans les extraits suivants de la loi actuelle :

• «Il ne peut être fait aucune rature dans un livre dont la présente loi requiert la tenue par un détenteur de licence; il ne peut, non plus, en être enlevé aucun feuillet ou partie de feuillet. Tout mot ou chiffre effacé par un moyen quelconque, autrement que par un trait de plume fait de manière à ne pas le rendre illisible, est réputé une rature.» (article 34)
• «Lorsqu'il y a deux méthodes ou plus pour constater les quantités ou le montant des droits à acquitter, la méthode qui produit la plus grande quantité ou la plus grande somme de droits sert de règle.» (article 42)
• «(On ne peut...) faire quelque changement (...) aux bâtiments (sans qu'un...) avis par écrit (soit...) signifié au receveur de son intention d'opérer ces changements, (...) au moins une semaine avant de les commencer.» (article 26)

Cette structure de surveillance contraste avec les pratiques actuellement en vigueur en matière de comptabilité et de perception des autres taxes, où la norme consiste à laisser le contribuable établir lui-même sa cotisation, l'administration des recettes gouvernementales procédant à une vérification périodique, et disposant de pouvoirs d'établissement des cotisations et d'outils de perception.

De plus, à la différence des autres lois fiscales fédérales, la Loi sur l'accise ne prévoit pas de processus formel d'appel permettant aux contribuables de présenter des observations et de disposer d'un recours contre des décisions ou des mesures administratives prises par Revenu Canada. Même si l'adoption de dispositions réglementaires souples et les arrangements administratifs conclus entre Revenu Canada et des contribuables ont permis de prolonger la durée d'application de la loi, il est devenu évident que celle-ci ne correspond plus du tout à une administration fiscale moderne.

La nouvelle démarche de
Revenu Canada en matière d'application

La structure rigide de la Loi sur l'accise est devenue un obstacle à la compétitivité des structures de l'industrie, et aux genres de réformes adoptées dans le cadre de l'unification administrative de Revenu Canada, comme la mise en oeuvre d'un système de comptabilité intégrée.

Les économies qui devraient échoir aux contribuables et au gouvernement par suite de la récente unification des deux services auparavant distincts du ministère du Revenu national (Douanes et Accise, et Impôt) ne peuvent être pleinement réalisées sans les modifications législatives qui permettraient d'abolir la rigidité structurelle et d'uniformiser des éléments comme les dispositions de perception, ainsi que les périodes comptables et de versement, des diverses taxes.

La proposition d'un cadre révisé de l'accise donnera à Revenu Canada l'occasion d'adopter une démarche administrative moderne fondée sur l'autocotisation par le contribuable et la validation après coup dans le cadre du processus de vérification. Les paragraphes suivants expliquent en détail la façon dont cette démarche sera appliquée dans les principaux domaines.

Octroi de licences

Producteurs

Aux termes de la loi actuelle, il faut présenter une demande et obtenir une licence distincte pour chaque emplacement. Sous la nouvelle structure, c'est la personne, plutôt que l'emplacement, qui devra faire l'objet de la licence. Une licence d'accise unique permettra à une personne d'exercer une activité commerciale à partir d'un certain nombre d'emplacements, pourvu qu'elle informe Revenu Canada avant d'ouvrir un nouvel emplacement.

De plus, il n'y aura dorénavant plus de licences distinctes pour chaque catégorie de produits -- la licence unique d'un producteur lui permettra de fabriquer divers produits assujettis à l'accise. La personne qui demande une licence devra préciser quels produits elle a l'intention de fabriquer et informer Revenu Canada quand elle aura l'intention de fabriquer une nouvelle catégorie de produits.

Cette démarche en matière d'octroi de licences est conforme à l'initiative de Revenu Canada de mise en oeuvre du numéro d'entreprise» unique, en vertu duquel chaque entreprise aura un numéro d'identification unique qui remplacera les divers numéros de compte actuellement attribués par Revenu Canada aux clients pour l'application de l'impôt des sociétés, de la TPS, des retenues sur la paie, et ainsi de suite. L'attribution d'un numéro d'entreprise unique à chaque client permettra d'assurer un service rapide et efficace aux contribuables par l'entremise d'un guichet unique.

La nouvelle structure prévoit un moins grand nombre d'exigences et un processus simplifié d'approbation et d'octroi des licences. L'exigence du cautionnement présenté à titre de garantie sera abolie, tout comme l'exigence coûteuse et arbitraire de présentation d'information avant l'octroi de la licence. Le ministre conservera le pouvoir de refuser ou de révoquer une licence, mais les critères d'exercice de ce pouvoir seront officialisés. Les demandeurs seront sélectionnés et leur demande de licence pourra être refusée, par exemple, s'ils ont déjà été trouvés coupables d'activités criminelles, y compris des condamnations pour des infractions commises sous la nouvelle loi ou des lois connexes. Une licence peut être révoquée pour des motifs semblables, ainsi que pour défaut de s'être conformé aux modalités, conditions et obligations propres à la licence.

Le fait de se détourner des exigences de sélection des titulaires éventuels de licence permettra à Revenu Canada d'affecter ses ressources et de consacrer ses énergies à des activités qui assureront le maintien de bons dossiers d'observation de la part des titulaires actuels de licence. Cette démarche plus facilitante à l'étape initiale sera équilibrée par la possibilité de recours aux outils de perception mentionnés plus tôt, et par une démarche, en matière de vérification et d'observation, fondée sur le profil de risque et sur les antécédents des titulaires de licence.

Inscrits

Certaines caractéristiques du cadre proposé de l'accise donneront une marge de manoeuvre plus grande aux titulaires de licence de l'accise pour leur permettre d'organiser leurs opérations et d'exercer leurs activités commerciales. Il suffit de penser à la proposition visant à un «inscrit de l'accise», qui peut posséder et transporter des marchandises en vrac dont il n'est pas le propriétaire et sur lesquelles, par définition, les droits d'accise n'ont pas été acquittés.

L'approbation des inscrits de l'accise se fera par un simple processus d'inscription, étant donné que les inscrits de l'accise ne seront pas des contribuables et que la responsabilité du paiement des droits d'accise demeurera celle du titulaire de licence de l'accise qui est propriétaire des marchandises en vrac. Des sanctions seront toutefois imposées aux inscrits de l'accise qui ne se conforment pas aux exigences de tenue de livres et de documentation prévues dans la nouvelle loi. Ces exigences, jumelées aux restrictions relatives à la propriété et à la possession des marchandises en vrac, sont essentielles pour assurer la protection des recettes dans le nouveau cadre des droits d'accise.

Entrepôts

On trouve d'autres exemples de la souplesse qui caractérise le cadre proposé de l'accise, au chapitre de l'entreposage des produits assujettis à l'accise. Les exigences d'octroi des licences et de fonctionnement seront simplifiées et rationalisées pour faciliter la mise en oeuvre de ces initiatives.

À l'heure actuelle, il existe deux genres d'entrepôts prévus dans des textes législatifs et administratifs distincts : les entrepôts de stockage des douanes aux termes du Tarif des douanes pour les produits importés, et les entrepôts réels aux termes de la Loi sur l'accise pour les marchandises produites au pays.

Ces entrepôts seront remplacés par un «entrepôt de l'accise» unique, pour l'alcool et les produits du tabac, qui pourra servir à entreposer des marchandises empaquetées canadiennes et importées. L'entreposage avec report des droits de douane sera possible pour les spiritueux et le vin empaquetés, mais non pour la bière et les produits du tabac empaquetés, si les marchandises sont destinées au marché intérieur. Toutes les marchandises empaquetées assujetties à l'accise peuvent être entreposées avec report des droits dans un entrepôt de l'accise si elles sont destinées à l'exportation ou à la vente en franchise.

L'exploitant d'un entrepôt ne sera tenu d'obtenir qu'une seule licence d'entrepôt de l'accise, peu importe le nombre d'emplacements dont il est le propriétaire ou les catégories de produits (spiritueux, bière, vin ou tabac) entreposés. Le titulaire de licence d'entrepôt de l'accise sera toutefois tenu d'informer Revenu Canada quand il ouvrira un nouvel entrepôt ou quand il entreposera une nouvelle catégorie de produits dans un entrepôt donné.

Le titulaire de licence d'entrepôt de l'accise ne sera pas tenu de présenter un cautionnement à titre de garantie pour le paiement des droits sur les marchandises entreposées, mais il sera tenu responsable des droits en souffrance sur les pertes non déclarables de ces produits, y compris en raison d'un cambriolage. Cette nouvelle approche administrative éliminera la nécessité de procéder à un contrôle matériel et d'imposer des exigences de sécurité relativement aux entrepôts, notamment celles qui sont prévues dans le Règlement ministériel sur les entrepôts d'accise.

Le nouveau texte législatif établira les exigences de base d'obtention d'une licence. Quand une demande sera rejetée, le motif sera clairement indiqué au demandeur, et celui-ci pourra exprimer sa réaction à la décision. De même, les motifs de suspension ou d'annulation d'une licence seront officialisés, et un titulaire de licence aura l'occasion de réagir avant qu'une mesure de la sorte ne soit adoptée.

L'élimination de l'alcool et des produits du tabac des entrepôts de stockage des douanes permettra à ces installations, qui ont récemment été réorganisées aux termes du programme fédéral de report des droits de douane afin de favoriser les activités à valeur ajoutée et les occasions de développement économique pour les entreprises canadiennes, de fonctionner sans restrictions conçues expressément pour l'alcool et les produits du tabac.

Simultanément, le contrôle exercé par Revenu Canada sur l'alcool et les produits du tabac sera accru, puisqu'il sera possible de déterminer avec une plus grande certitude qui détient et qui distribue des produits en franchise dans des entrepôts de l'accise. Le seul fardeau administratif de plus sera la licence additionnelle que devront détenir un petit nombre d'exploitants d'entrepôts de stockage, qui traitent des marchandises assujetties à l'accise et des marchandises non assujetties à l'accise (comme les fournisseurs de navires et les transporteurs aériens).

Fabricants

La fabrication sous licence, ou l'utilisation de l'alcool non destiné à servir de boisson, sera aussi simplifiée. Aux termes de la loi actuelle, les fabricants titulaires de licence doivent obtenir une licence distincte pour chaque catégorie de produit, et ils doivent garder des inventaires distincts de spiritueux, ainsi que des livres et des registres distincts. En vertu de la proposition d'un cadre révisé de l'accise, ces exigences seront abolies et une seule licence sera exigée.

De plus, Revenu Canada simplifiera son processus d'approbation des formules, en consultation avec les distillateurs et les fabricants titulaires de licence qui sont autorisés à produire et à utiliser de l'alcool non destiné à servir de boisson. Revenu Canada mettra sur pied un groupe de travail formé de représentants de l'industrie qui sera chargé de déterminer les changements à apporter au processus d'approbation actuel, ainsi que les critères d'approbation à appliquer. Le nouveau processus devrait permettre de fournir aux fabricants titulaires de licence un service amélioré conforme aux objectifs de protection continue des recettes et éviter que l'alcool ne soit réaffecté illégalement pour être destiné à servir de boisson.

Déclarations et exigences comptables

Aux termes de la proposition d'un cadre révisé de l'accise, les restrictions sur l'emplacement et la sécurité des installations des titulaires de licence de l'accise sont abolies, et une plus grande marge de manoeuvre est accordée aux titulaires de licence pour la production, l'entreposage et la distribution de leurs marchandises.

Parce que l'intégrité du nouveau régime fiscal dépend de la validation après coup des activités des titulaires de licence et des inscrits de l'accise, des exigences strictes seront établies et appliquées en matière de tenue de livres.

Les exigences actuelles en matière de livres et de registres seront examinées, en consultation avec les contribuables, pour faire en sorte que les nouvelles exigences sont raisonnables, pertinentes et, dans la mesure du possible, conforme aux registres et aux rapports déjà produits pour le contrôle interne. Ces nouvelles exigences seront axées sur le contenu, plutôt que sur la présentation.

Chaque contribuable devra produire une déclaration à chaque période (mois) comptable. Il pourra aussi être nécessaire de produire des «déclarations de renseignements» de façon périodique afin de fournir de l'information au sujet de la production, de l'importation ou du déplacement de marchandises assujetties à l'accise. Étant donné qu'il faut surveiller la production et le déplacement de marchandises de grande valeur dans le cadre de l'activité de vérification, il sera primordial de disposer de renseignements à jour sur la situation et l'aliénation de ces marchandises.

Vérifications

Aux termes de l'actuel programme des droits d'accise, la démarche adoptée en matière de vérification est conforme aux principes généraux du texte législatif mentionnés plus tôt : contrôle strict et optimisation des recettes. Cette démarche est appliquée au moyen d'un programme de vérification et de surveillance qui couvre la production et l'aliénation des marchandises d'un titulaire de licence tout au long d'un cycle relativement court, selon les normes de vérification courantes.

Une surveillance constitue essentiellement une mini-vérification qui assure une présence plus assidue des agents de douane dans les installations du titulaire de licence. Le programme de surveillance a été instauré à titre de mesure transitoire quand la supervision sur les lieux a été abolie graduellement il y a quelques années. On estime que le fait de déceler au plus tôt les erreurs contribuera à réduire la fréquence des cotisations établies en dernier lieu à l'égard du contribuable.

Dans les faits, le programme actuel s'est révélé une source de frustration pour certains contribuables, parce qu'il consiste en une «vérification en vue de l'établissement d'une cotisation», plutôt qu'en une «vérification pour les besoins de l'observation». On considère souvent qu'il établit une norme punitive trop rigide par rapport à un objectif de vérification raisonnable visant à vérifier qu'un contribuable se conforme aux normes courantes et aux attentes relatives à l'autocotisation.

Même pour Revenu Canada, cette démarche ne représente peut-être pas la façon la plus avantageuse, sur le plan coût-efficacité, de déployer ses ressources. Les ressources de vérification sont parsemées, compte tenu de cette vaste couverture, et malgré le recours exclusif à la vérification en «temps réel», ou sur les lieux, aucune cotisation ne ressort de la majorité de ces activités de vérification et de surveillance.

La démarche adoptée par Revenu Canada dans le cadre des nouvelles propositions sera fondée sur la vérification pour les besoins de l'observation, et les vérifications seront axées sur les résultats. En vertu de ces principes, l'activité de vérification se concentrera sur les secteurs qui présentent le risque le plus élevé sur le plan des recettes. Il faudra pour cela classer les clients, pour les besoins de la vérification, selon des critères de risque, y compris les antécédents des nouveaux titulaires, le dossier d'observation des titulaires de licence actuels, et les recettes à l'enjeu. Les profils de risque qui résulteront de ce classement seront le moteur du programme de vérification et permettront de déterminer où les ressources seront concentrées.

L'élimination des exigences législatives qui font double emploi et qui ne sont pas liées aux recettes aux termes du cadre révisé de l'accise permettra de concentrer l'activité de vérification exclusivement sur des questions matérielles. En outre, l'activité de vérification devra être renforcée et étendue à de nouveaux domaines où le cadre révisé de l'accise permet la tenue de nouvelles initiatives, comme l'entreposage de marchandises en franchise dans des entrepôts de l'accise et la création de nouveaux participants tels les inscrits de l'accise.

La démarche adoptée au chapitre de la vérification, ainsi que les compétences et la formation du personnel de vérification responsable, doivent faire en sorte que les activités de vérification seront exercées de la façon appropriée aux besoins de chaque contribuable. Certains contribuables sont de grandes sociétés qui disposent de systèmes de comptabilité informatisés et perfectionnés pour leur comptabilité interne. Dans ces cas, le personnel de la vérification procédera habituellement à des vérifications fondées sur les systèmes au moyen de méthodes d'échantillonnage statistique. D'autres contribuables sont des entreprises plus petites qui continuent d'utiliser des systèmes manuels sur support papier. Dans ces cas, le personnel continuera d'appliquer des méthodes de vérification plus traditionnelles.

Cotisations

La capacité qu'a l'administration fiscale d'établir des cotisations relativement aux montants dus, lorsqu'il est déterminé, par suite d'un processus de vérification, que le contribuable n'a pas déclaré adéquatement la taxe à payer, fait partie intégrante d'une structure fiscale moderne fondée sur l'autocotisation et la validation après coup.

En vertu de la proposition d'un cadre révisé de l'accise, Revenu Canada aura un grand pouvoir d'établissement des cotisations. Puisque les droits d'accise seront imposés pendant le processus de production, et qu'ils seront exigibles au moment de l'empaquetage, le rapprochement fondamental consistera à déterminer si la quantité de marchandises réellement empaquetées dépasse la quantité déclarée avoir été empaquetée.

Le pouvoir d'établissement des cotisations permettra l'établissement de cotisations fondées sur l'écart entre la quantité déclarée empaquetée et la quantité produite qui aurait dû être empaquetée. Ces cotisations seront semblables à celles qui sont issues de la démarche adoptée pour l'établissement d'une cotisation selon l'avoir net, aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, lorsque les livres et les registres du contribuable ne sont pas fiables ou n'existent pas.

Infractions

En vertu du cadre révisé de l'accise, seuls les titulaires de licence et les inscrits de l'accise peuvent posséder des marchandises en vrac. Cette nouvelle structure de contrôle permet l'établissement d'une infraction pour possession simple de marchandises en vrac, y compris le vin, par des personnes non autorisées. Ces personnes seront passibles d'amendes et leurs marchandises pourront être confisquées et saisies.

Cette structure de contrôle des marchandises en vrac, l'élimination de l'exemption de l'exigence d'une licence et du paiement de la taxe d'accise pour les petits fabricants, et l'imposition des droits d'accise à l'empaquetage aideront les organismes fédéral et provinciaux d'exécution des lois dans leurs efforts de lutte au problème croissant de la contrebande et de la production illégale de vin.

Jusqu'à maintenant, le report de l'imposition de la taxe d'accise jusqu'à la livraison ou à la vente par le négociant en vins, ainsi que l'exemption accordée aux petits fabricants, ont fait qu'il était difficile d'attribuer la responsabilité de la taxe à payer et de fournir des preuves suffisantes afin de condamner un contribuable pour de présumées activités illicites. Les nouvelles dispositions d'infraction seront simples et certaines, et les preuves suffisantes pour déclarer des condamnations seront plus faciles à obtenir. En fait, ces dispositions seront semblables aux dispositions d'infraction actuelles de possession de tabac.

Une base délictueuse et des exigences en matière de preuve semblables à celles qui sont appliquées à d'autres marchandises assujetties à l'accise feront en sorte que les initiatives de lutte à la contrebande seront élargies de façon à inclure le vin de contrebande et le vin illégalement réaffecté à un autre usage. L'exécution plus stricte profitera aux producteurs de vin dont les marchés ont été grugés par les activités criminelles d'autres personnes.

Perception

Les dispositions actuelles de cautionnement prévues dans la Loi sur l'accise seront abolies, sauf pour les contribuables non résidents qui choisissent d'obtenir une licence, et elles seront remplacées par des dispositions de perception plus modernes déjà contenues dans la Loi de l'impôt sur le revenu et la Loi sur la taxe d'accise.

Ces nouvelles dispositions permettront aux agents de perception de traiter les comptes en souffrance d'une façon efficace et uniforme pour les autres taxes appliquées par Revenu Canada. Elles assureront aussi le traitement juste et équitable des contribuables aux termes des différentes lois fiscales.

Les arriérés de droits d'accise seront assujettis aux mêmes mesures que les arriérés des autres taxes. Par exemple, Revenu Canada pourra compenser les arriérés de droits d'accise par des remboursements d'autres taxes qui auraient dû autrement être payés au contribuable. De même, quand un contribuable fait défaut de s'acquitter d'une obligation de paiement d'arriérés de droits d'accise, il sera possible de procéder à la saisie-arrêt des montants dus au contribuable par d'autres personnes.

Compte tenu de ces outils de perception et de la démarche ministérielle intégrée adoptée à l'égard de cette fonction, on prévoit que le nouveau programme de perception sera exécuté d'une façon plus rentable et moins envahissante qu'il n'aurait été possible de le faire avec l'administration des cautionnements présentés à titre de garantie, qui imposent des coûts d'opération à tous les participants.

Appels

La proposition d'un cadre révisé de l'accise inclut un processus d'appel législatif. En outre, ce processus d'appel officiel sera complété par un processus administratif informel à Revenu Canada.

Tous les clients de Revenu Canada pourront se prévaloir de l'examen informel aux étapes initiales pour toute question en litige, qu'elle soit pécuniaire ou administrative. Cet examen informel sera moins structuré que le processus réglementaire officiel. L'élément clé sera l'accès qu'aura le client à un intermédiaire de Revenu Canada indépendant du groupe qui a rendu la décision contestée.

Il sera ainsi possible d'obtenir un second avis sur la question en litige, et de régler les litiges plus rapidement et de façon moins coûteuse qu'en vertu du processus officiel d'appel. De plus, cette façon de faire n'empêchera pas un contribuable de recourir au processus officiel si le litige ne peut être réglé de manière satisfaisante.

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