Révision de la Loi sur l'accise: 3
- Table des matières - Précédent - Suivant -

Partie III
Prélèvements à la production et prélèvements sur les ventes

Champ des options

Au départ, il était prévu, dans les limites de l'examen, d'étudier toutes les options possibles de révision du cadre de l'accise, des prélèvements à la production jusqu'aux prélèvements sur les ventes. Pour les besoins de l'examen, ces prélèvements peuvent être définis comme suit :

• prélèvements à la production : le point d'application de la taxe se situe à l'étape de l'entreposage des marchandises finies ou à une étape antérieure;
• prélèvements sur les ventes (ou prélèvements après production) : le point d'application de la taxe se situe à une étape postérieure à l'entreposage des marchandises finies, par exemple l'enlèvement des marchandises de l'entrepôt ou de l'établissement industriel, le point de vente du fabricant, ou la livraison au vendeur en gros, au vendeur au détail ou au consommateur.

Ces options ont été évaluées d'après les critères énoncés précédemment, ainsi qu'en fonction de considérations d'ordre national et international.

Comparaisons sur le plan international

La taxation de l'alcool et des produits du tabac est l'une des formes de taxation ou d'imposition les plus anciennes qui soient. Du fait de la somme d'expérience acquise dans tous les coins du monde, il est possible, pour les besoins de la réforme du cadre de l'accise du Canada, d'examiner les cadres semblables mis en place par d'autres pays dont l'industrie et la situation sociale sont comparables -- par exemple, les États-Unis, les pays qui composent l'Union européenne, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

Dans tous les pays étudiés, les taxes sur l'alcool et les produits du tabac continuent d'être payables par le fabricant, que ce soit à une étape du processus de production ou lors de la vente initiale des marchandises pour distribution en gros. Cette structure de taxation se perpétue, même dans les pays qui recourent en premier lieu à une taxe sur la valeur ajoutée d'application générale.

Le consensus général parmi les pays étudiés est que les fabricants doivent être inscrits ou titulaires de licence, et que, dans bien des cas, ils devraient en outre être tenus de communiquer des renseignements sur leurs installations et leur équipement. En sus de ces exigences de base, les mécanismes d'observation et de contrôle de la production vont de la présence sur place des agents de contrôle des recettes, aux systèmes modernes de vérification, dont l'application à long terme est basée sur des enquêtes exhaustives axées sur les systèmes, à l'endroit des fabricants.

Le point d'application des prélèvements et l'échéance de paiement sont deux éléments en grande partie intégrés. Si le point d'application de la taxe se situe à l'une des premières étapes du processus de production, l'échéance de paiement peut alors être reportée de plusieurs mois, soit le temps nécessaire pour la production et la distribution des marchandises. Si au contraire le point d'application de la taxe se situe à une étape postérieure, le paiement peut être échu plus rapidement, en raison du délai plus court avant que les marchandises soient commercialisées.

Il est en général convenu que les techniques de contrôle et d'observation utilisées doivent être définies en fonction du degré d'automatisation des procédés de production : en effet, plus le degré d'automatisation sera élevé, plus il deviendra nécessaire de valider le système dans sa globalité plutôt que les transactions particulières; il sera en outre plus important de procéder périodiquement à des rapprochements. À mesure que les fabricants adoptent des procédés automatisés, les cadres de l'accise, dans le monde entier, sont révisés en fonction d'un environnement en constante évolution.

Ce survol rapide des structures de l'accise en place dans d'autres pays, s'il n'a rien d'exhaustif ni de concluant en soi, permet de dégager certains points utiles pour l'élaboration d'un cadre révisé de l'accise au Canada.

À la base, la taxation spécifique des produits du tabac et de l'alcool auprès du fabricant demeure un élément central du régime de taxation des marchandises dans tous les pays étudiés. Bien que les lois et les structures administratives puissent varier, les différences relatives à la conception, à la structuration et à la mise en oeuvre des régimes sont en général le résultat d'une évolution progressive plutôt que de changements radicaux; chacun de ces pays cherche en effet à établir un juste équilibre entre plusieurs impératifs : protéger les recettes de l'État, alléger le fardeau administratif, et accorder aux entreprises la latitude nécessaire pour adopter des pratiques qui accroissent leur compétitivité.

Points à étudier -- marché intérieur

Il faut bien garder à l'esprit que l'alcool et le tabac diffèrent des autres produits. La taxation spécifique de ces produits et les possibilités de détournement sont autant d'incitations à la contrebande et doivent être prises en compte dans la formulation d'un cadre de l'accise pouvant protéger l'intégrité du marché intérieur et des recettes de l'État. D'ailleurs, au cours de la période où s'est déroulé l'examen, les activités de contrebande ont eu des répercussions notables sur le marché intérieur de l'alcool et des produits du tabac.

Tabac

C'est au début des années 1990 qu'on a observé pour la première fois des volumes élevés de produits du tabac passés en contrebande, par suite du détournement de marchandises non taxées, qui devaient au départ être exportées ou vendues en franchise de droits au Canada. Dans le but de combattre ces activités, les exigences de marquage et d'estampillage liées à l'imposition de droits d'accise sur les produits du tabac, de même que les contrôles sur la vente de produits du tabac en franchise de droits au Canada, ont été modifiés et renforcés en 1992.

Toutefois, en raison de l'augmentation de la quantité de produits du tabac canadiens exportés en franchise de droits et de taxes, puis réintroduits en contrebande au Canada, de nouvelles mesures ont été prises en 1994 pour lutter contre ce problème, y compris des réductions de taxes. Une fois encore, les exigences de marquage et d'estampillage liées à l'imposition des droits d'accise ont joué un rôle fondamental dans l'établissement de taux de droits d'accise différentiels selon la province, ainsi que dans le démantèlement des réseaux de contrebande.

Spiritueux

Les mesures de contrôle rattachées à l'imposition des droits d'accise à l'étape de la production se sont avérées très efficaces pour prévenir les tentatives de production illégale ou de détournement de la production intérieure de spiritueux. Les activités de contrebande ont porté d'abord sur le passage en contrebande de marchandises américaines bon marché, acheminées jusqu'aux consommateurs et aux entreprises commerciales par le biais des réseaux de distribution du marché noir.

Toutefois, on a observé récemment un détournement de la production intérieure, dans une proportion relativement limitée, à des fins d'exportation; les mesures de contrôle prévues dans la Loi sur l'accise ont peine à contenir les activités des exploitants qui se livrent à la contrebande.

Bière

Le caractère périssable et le volume de la bière posent des problèmes d'ordre pratique au détournement ou à la contrebande de la bière en vrac. En outre, le produit empaqueté, qui pourrait plus facilement faire l'objet d'un détournement, a déjà été frappé de droits (soit au moment de l'empaquetage).

Vin

Le vin est taxable en vertu de la Loi sur la taxe d'accise, et les contrôles visant sa production et sa distribution sont peu nombreux. Dans ce contexte, le problème de la contrebande du vin englobe entre autres la production sans licence au Canada et la distribution illégale aux consommateurs ainsi qu'aux entreprises commerciales. De plus, du vin en vrac entre en fraude au Canada, est embouteillé puis vendu au marché noir. La Loi sur la taxe d'accise porte l'imposition de la taxe au point de vente seulement, et elle ne prévoit pas les outils nécessaires pour enrayer ces activités de contrebande.

Les désavantages d'un
prélèvement sur les ventes

Ces constatations démontrent bien la nécessité de mettre en place une structure législative pouvant protéger les recettes du gouvernement et préserver l'intégrité du marché national. Le fait de déplacer le point d'application des taxes et droits hors des bornes du processus de production ne pourrait qu'empirer le problème de la contrebande, restreindre la capacité du gouvernement fédéral de participer de façon constructive aux activités des fabricants, et limiter le nombre d'outils à la disposition des organismes d'exécution. Voici certains facteurs associés à l'imposition de prélèvements après production :

• les marchandises empaquetées seraient entreposées sans que les droits ou taxes aient été acquittés, souvent dans des entrepôts publics ou privés situés à l'extérieur des installations du fabricant. Le nombre d'intermédiaires en est accru d'autant, de même que les risques de détournement, tandis que l'incitation pour le fabricant à protéger sa production sera moins forte;
• placer le point d'application des droits et taxes à un moment postérieur à la production rendra plus difficile le rapprochement des marchandises produites et des marchandises expédiées ou vendues;
• l'application des concepts juridiques de détermination de la vente, de l'expédition et de l'acheteur aura pour corollaire une réduction du degré de certitude quant à la cotisation et à la perception de la taxe; cela pourrait également se traduire par l'application variable de la taxe d'une province à l'autre ou à l'intérieur d'une province, selon l'éventail des transactions de vente au détail et des ventes de gros possibles.

Ces faits nous amènent à conclure qu'un prélèvement sur les ventes ne garantit pas les niveaux de protection et d'exécution nécessaires à l'égard de la taxation spécifique de l'alcool et des produits du tabac. En outre, toute tentative visant à régler les problèmes inhérents à un prélèvement sur les ventes conduirait au bout du compte à la mise en place d'un cadre de l'accise plus complexe et plus coûteux à administrer que ce ne serait le cas avec un prélèvement à la production.

Les avantages d'un prélèvement à la production

L'examen a indiqué le caractère essentiel d'un prélèvement à la production pour qu'il soit possible d'exercer le contrôle nécessaire sur les activités et pour protéger les recettes; il faut en outre qu'un tel prélèvement s'applique aussi au vin. L'imposition de droits d'accise au cours du processus de production aura pour effet :

• de minimiser les risques de détournement de marchandises libres de taxe en imposant les prélèvements avant qu'il ne devienne vraiment facile de réaffecter les produits;
• de permettre au gouvernement fédéral de participer de façon constructive au processus de production, d'empaquetage, d'entreposage et de distribution;
• d'inciter fortement les fabricants à protéger leur production;
• d'accroître l'efficacité de la fonction d'exécution, dans la mesure où les droits d'accise sont imposés sur les marchandises dès les premières étapes de production;
• de servir de complément aux mesures de contrôle provinciales sur la distribution pour vente en gros et sur la vente au détail; il sera ainsi possible d'exercer une surveillance efficace par voie réglementaire et de disposer des outils d'exécution nécessaires à n'importe quel point du circuit de production et de distribution.

Révision des prélèvements à la production

Le maintien des prélèvements de l'accise à la production ne nécessite pas le genre de structure archaïque et coûteuse que l'on retrouve actuellement dans la Loi sur l'accise. Bon nombre des mesures de contrôle contenues dans la loi sous sa forme actuelle et qui perturbent les activités des fabricants peuvent être remplacées par un régime moderne de prélèvements à la production, basé sur l'autocotisation et la validation après coup, et comportant les outils nécessaires pour protéger les recettes de l'État.

- Table des matières - Précédent - Suivant -