Stratégie de gestion de la dette 1999-2000 : 1
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Une gestion efficace de la dette fédérale importe aux yeux de tous les Canadiens et de toutes les Canadiennes, puisque, à l'heure actuelle, les frais annuels de service de la dette correspondent à environ 27 cents pour chaque dollar de recettes fédérales.

En 1998-1999, le gouvernement a réussi, conformément à son objectif, à restructurer prudemment l'encours de la dette en réduisant la part de cette dette dont l'échéance ou la modification du taux survient en moins d'un an. De cette manière, le gouvernement peut mieux gérer les fluctuations imprévues des taux d'intérêts -- une hausse de 100 points de base des taux d'intérêt augmenterait aujourd'hui les frais de la dette publique de 0,9 milliard de dollars la première année, alors qu'au milieu des années 1990, l'effet d'une telle hausse était évalué à environ 1,8 milliard.

D'après les résultats à ce jour, au cours des exercices 1997-1998 et 1998-1999, le gouvernement devrait rembourser près de 20 milliards de dollars de la dette contractée sur les marchés. Vu l'engagement du gouvernement d'équilibrer le budget, ou de faire mieux, au cours de chacun des deux prochains exercices, l'encours de cette dette devrait continuer de diminuer.

Dans ce contexte, la stratégie de gestion de la dette en 1999-2000 privilégiera le maintien d'un marché sain pour les titres du gouvernement du Canada, qui est une source de financement peu coûteuse pour l'État. Au nombre des principales initiatives à cet égard, citons la tenue de consultations sur la restructuration possible du programme des bons du Trésor et la poursuite du programme pilote de rachat des obligations jusqu'en 1999-2000.

Le présent rapport comporte les sections suivantes :

• Cadre de gestion de la dette : décrit les objectifs et les principes clés de la stratégie de gestion de la dette fédérale;

• Contexte de gestion de la dette : décrit les perspectives financières au cours des deux prochains exercices et l'effet sur la structure de la dette et le marché des titres du gouvernement du Canada;

• Stratégie de gestion de la dette en 1999-2000 : décrit de façon générale la stratégie de gestion de la dette et donne un aperçu des initiatives pour le prochain exercice;

• Programmes d'emprunt fédéraux en 1999-2000 : donne un aperçu des perspectives de chacun des programmes d'emprunt fédéraux pour 1999-2000.

La Stratégie de gestion de la dette est une publication annuelle du ministère des Finances, qui fournit des renseignements sur la stratégie de gestion de la dette fédérale pour le prochain exercice. Le gouvernement publie ce document pour garantir la transparence de sa stratégie et veiller à ce qu'elle soit bien comprise. Il convient de signaler que, ce document étant destiné principalement aux investisseurs qui achètent des titres du gouvernement du Canada, il est de nature assez technique. Un glossaire figure à la fin. Le gouvernement publie aussi le Rapport sur la gestion de la dette peu après la parution des comptes publics, à l'automne. Ce rapport fait état des opérations d'emprunt du gouvernement fédéral au cours du dernier exercice et fournit des renseignements détaillés sur l'encours de sa dette.

Cadre de gestion de la dette

Cette section décrit les objectifs que s'est fixés le gouvernement fédéral pour gérer sa dette ainsi que les grands principes qui sous-tendent l'atteinte de ces objectifs.

Objectifs de la gestion de la dette

L'objectif fondamental consiste à fournir à l'État un financement stable à faible coût.

Dans le contexte actuel de diminution de la dette contractée sur les marchés, les opérations de gestion de la dette visent à refinancer les titres qui viennent à échéance. Dans ce contexte, la gestion de la dette a pour objectif :

• de fournir à l'État un financement stable, à faible coût;
• de maintenir et d'améliorer le fonctionnement du marché des titres du gouvernement du Canada.

Gestion de la dette intérieure

Principes

• Les fonds nécessaires aux opérations intérieures du gouvernement sont levés sur le marché intérieur.

• Le gouvernement emprunte périodiquement, selon un calendrier annoncé à l'avance.

• Le gouvernement met l'accent sur la liquidité, la transparence, la régularité et l'intégrité du marché afin d'en assurer le bon fonctionnement.

• Étant donné le rôle clé joué par les titres du gouvernement fédéral sur le marché canadien des valeurs à revenu fixe, les modifications à apporter aux programmes d'emprunt intérieurs sont décidées en consultation avec les opérateurs.

Stratégie générale

• La structure de la dette est déterminée dans un souci de prudence, de manière à assurer une stabilité raisonnable des coûts dans divers scénarios d'évolution des taux d'intérêt. La structure visée ne dépend pas d'une prévision particulière en matière de taux d'intérêt.

• Le gouvernement du Canada maintient d'importantes émissions de référence de bons du Trésor et d'obligations du gouvernement canadien afin d'assurer la liquidité du marché.

• Sur le marché obligataire, les émissions de référence sont développées à 2, à 5, à 10 et à 30 ans; il existe en outre une obligation à rendement réel de référence.

• Le gouvernement maintient un large bassin d'investisseurs et entretient des relations actives avec eux ainsi qu'avec les agences de notation.

Gestion de la dette en devises

Principes

Les emprunts en devises servent à financer les réserves de liquidité internationales.

• Le gouvernement effectue les emprunts en devises qui sont nécessaires au financement des réserves officielles de liquidité internationales du Canada.

Stratégie générale

• Le gouvernement finance ses réserves de change au moyen de divers titres et opérations, notamment des billets à court terme émis à escompte, des billets à moyen terme, des émissions publiques d'obligations et des échanges (swaps) d'obligations libellées en dollars canadiens contre des devises. Le passif est géré parallèlement à l'actif de manière à limiter le coût de financement des réserves et à maintenir une structure par échéances prudente.

Contexte de gestion de la dette

Perspectives financières : répercussions

Le gouvernement a réalisé son plan d'élimination du déficit.

Depuis cinq ans, les Canadiens et leurs gouvernements ont réalisé des progrès spectaculaires dans l'assainissement des finances publiques, au regard des normes nationales et internationales. En 1993-1994, le déficit fédéral s'élevait à 42 milliards de dollars, et la dette publique nette en proportion du produit intérieur brut (le ratio de la dette au PIB) augmentait. Les Canadiens voulaient que leurs gouvernements agissent. Aussi le gouvernement fédéral a-t-il adopté un plan mesuré et responsable d'élimination du déficit. Ce plan reposait sur une réforme fondamentale qui comportait une réduction des dépenses de programmes et une méthode prudente de planification budgétaire.

Le gouvernement s'engage maintenant à équilibrer son budget, ou à faire mieux, au cours des deux prochains exercices.

Le plan a donné des résultats. Un excédent budgétaire de 3,5 milliards de dollars a été enregistré en 1997-1998 -- le premier excédent depuis 1969-1970. On prévoit pour 1998-1999 un budget équilibré ou excédentaire. Le gouvernement s'engage aussi à équilibrer son budget, ou à faire mieux, tant en 1999-2000 qu'en 2000-2001.

Le ratio de la dette au PIB devrait descendre à un peu moins de 62 % d'ici 2000-2001.

Grâce au Plan de remboursement de la dette et à une croissance continue de l'économie, le ratio de la dette au PIB suit une trajectoire constamment décroissante. Selon les prévisions, ce ratio descendra à un peu moins de 62 % d'ici 2000-2001, soit quelque 9 points de pourcentage de moins que le sommet de 71,2 % enregistré 5 ans plus tôt, en 1995-1996.

Le Plan de remboursement de la dette comprend trois éléments principaux : des plans financiers à deux ans fondés sur des hypothèses économiques prudentes; l'inclusion, dans le plan financier de chaque année, d'une réserve pour éventualités; l'affectation de la réserve pour éventualités, si elle n'est pas nécessaire, au remboursement de la dette publique.

Le déficit ou l'excédent budgétaire -- le solde budgétaire -- représente la mesure la plus complète de la situation financière de l'État puisqu'il tient compte des engagements que celui-ci a contractés, peu importe le moment où sont effectués les décaissements. Le solde budgétaire est calculé dans une large mesure selon les principes de la comptabilité d'exercice. Il ne s'agit cependant que d'une mesure parmi d'autres de la situation financière de l'État.

Une autre mesure importante est constituée par l'excédent ou les besoins financiers. Ce chiffre mesure la différence, au cours d'un exercice, entre les rentrées de fonds de l'État et les sorties de fonds au titre des dépenses de programmes et des frais de la dette publique. Le Canada a enregistré un excédent financier de 1,3 milliard de dollars en 1996-1997, de 12,7 milliards en 1997-1998 et, selon les prévisions de l'actuel plan budgétaire, de 11,5 milliards en 1998-1999.

Le Canada a été le premier pays du G-7 à dégager un excédent financier au cours des 10 dernières années.

L'excédent ou les besoins financiers correspondent à peu près au solde budgétaire tel qu'il est calculé dans d'autres grands pays industrialisés, notamment les États-Unis. Le Canada a été le premier pays du G-7 à dégager un excédent financier au cours des 10 dernières années, et seul le Canada et les États-Unis devraient continuer d'afficher des excédents financiers à court terme.

On s'attend à ce que le gouvernement fédéral continue de réduire sa dette sur les marchés.

L'excédent ou les besoins financiers indiquent de façon générale la portion de la dette contractée sur les marchés qui est échue et détenue par des investisseurs. En 1997-1998, le gouvernement a remboursé 9,6 milliards de dollars de sa dette contractée sur les marchés et, d'après les résultats enregistrés à la fin de décembre 1998, les remboursements devraient être du même ordre en 1998-1999, ce qui donnerait une réduction cumulative d'environ 20 milliards sur deux ans. Puisque l'engagement du gouvernement d'équilibrer son budget, ou de faire mieux, au cours de chacun des deux prochains exercices se traduira par des excédents financiers, l'encours de la dette sur les marchés devrait continuer de diminuer. Cependant, la diminution totale dépendra non seulement de l'excédent financier de l'État, mais aussi de ses opérations de change et des variations de son encaisse. Par conséquent, les programmes d'emprunt sur les marchés devront être restructurés progressivement.

Évolution de la structure de la dette et des portefeuilles

Afin de se prémunir contre des variations imprévues des taux d'intérêt, le gouvernement fédéral a fait passer la part de sa dette à taux fixe de 53 % en 1993-1994 aux deux tiers en 1998-1999. Il est déterminé à maintenir une structure de la dette qui soit prudente.

La dette contractée par le gouvernement fédéral sur les marchés se compose de quatre grandes catégories de titres : les obligations négociables, les bons du Trésor, les titres au détail non négociables (surtout les Obligations d'épargne du Canada) et les titres libellés en devises. La composition de la dette fédérale contractée sur les marchés a sensiblement évolué ces dernières années, la part des titres à court terme, essentiellement les bons du Trésor, diminuant tandis que celle des titres à plus long terme augmentait. La composition de cette dette devrait cependant rester à peu près stable au cours des quelques prochaines années. Le tableau suivant illustre la composition prévue de la dette contractée sur les marchés au 31 mars 1999.

Composition prévue de la dete fédérale contractée sur les marchés au 31 mars 1999¹

Les titres émis par le gouvernement fédéral sont détenus par un large éventail d'investisseurs institutionnels et de particuliers. Il convient de noter que les portefeuilles de titres du gouvernement du Canada détenus par les non-résidents n'ont cessé de diminuer depuis quelques années, pour passer d'un sommet de 28  % de la dette totale contractée sur les marchés en 1993 à moins de 25 % aujourd'hui.

Marché des titres du gouvernement du Canada

Le maintien d'un marché efficient des titres du gouvernement du Canada demeure hautement prioritaire pour l'État.

Un marché efficient des titres du gouvernement du Canada assure à l'État un financement à coût avantageux. Il exerce aussi une influence positive sur l'ensemble du marché intérieur des capitaux, où les titres fédéraux de référence représentent des placements clés. Parce qu'ils font l'objet de nombreuses transactions, ces titres jouent un rôle important dans la détermination des prix et les opérations de couverture sur le marché des valeurs à revenu fixe.

Le gouvernement continuera d'appliquer les principes de liquidité, de transparence et de régularité.

La liquidité², la transparence et la régularité sont les caractéristiques d'un marché efficient. Les emprunts effectués sur le marché intérieur, conformément à un calendrier périodique connu à l'avance, et le développement d'émissions de référence sur le marché obligataire, par exemple, reflètent ces principes (on trouvera plus loin des précisions sur les programmes d'emprunt de l'exercice 1999-2000).

Alors que la dette contractée sur les marchés diminue, le gouvernement fédéral attache une grande importance au maintien de l'attrait que ses titres exercent sur les investisseurs. L'objectif est de veiller à ce que le marché des titres du gouvernement canadien reste l'un des marchés souverains les plus liquides et les plus efficients au monde, grâce à un faible écart entre les cours acheteur et vendeur, à un important volume de transactions et à un taux de rotation élevé.

Le gouvernement fédéral appuie le développement d'un marché efficient à tous les points de vue.

Parmi les initiatives prises en 1998-1999 afin d'assurer l'efficience du marché figurent les changements apportés aux règles d'adjudication des titres fédéraux et l'élaboration d'un code de conduite par l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières (ACCOVAM). Les nouvelles règles d'adjudication renforcent l'intégrité du mécanisme de mise aux enchères des titres du gouvernement du Canada et favorisent une plus large participation en diminuant les possibilités de manipulation avant et durant les enchères. Le code de conduite de l'ACCOVAM, auquel le gouvernement fédéral et la Banque du Canada apportent activement leur appui, établit les normes applicables aux transactions sur le marché secondaire³.

Le gouvernement fédéral continuera de promouvoir le développement du marché des contrats à terme sur les titres du Canada. Le travail effectué par le gouvernement fédéral et la Banque du Canada avec la Bourse de Montréal et le milieu de l'investissement a contribué à l'apparition de contrats à terme activement négociés sur les acceptations bancaires à 3 mois (le contrat BAX) ainsi que sur les obligations à 10 et à 5 ans du gouvernement du Canada (les contrats CGB et CGF).

Le gouvernement fédéral et la Banque du Canada continuent d'appuyer l'élaboration d'un système d'information électronique sur les prix et les transactions, sur le marché secondaire des titres du gouvernement du Canada. Ce système contribuerait à rendre les prix plus transparents sur le marché secondaire.

Stratégie de gestion de la dette en 1999-2000

Financement stable à faible coût -- Maintien d'une structure prudente de la dette et d'un bassin diversifié d'investisseurs

Malgré sa réduction, l'encours de la dette contractée sur les marchés reste élevé. Le Canada reste exposé aux variations des taux d'intérêt d'origine intérieure ou internationale. Les variations de taux d'intérêt peuvent exercer un effet sensible sur les frais annuels de service de la dette, puisque les titres qui viennent à échéance doivent être refinancés aux taux d'intérêt courants. Environ 216 milliards de dollars de titres fédéraux émis sur les marchés viendront à échéance ou verront leur taux fixé à nouveau au cours de l'exercice 1999-2000.

Le gouvernement s'engage à maintenir une structure prudente de la dette publique.

Le maintien d'une structure prudente de la dette est essentiel pour protéger les finances de l'État contre les effets d'une hausse imprévue des taux d'intérêt de même que pour limiter les risques de refinancement. Une structure prudente de la dette assure une stabilité raisonnable des coûts dans divers scénarios d'évolution de l'économie, tout en contribuant à maintenir la confiance des investisseurs et des agences de notation.

L'objectif consistant à porter aux deux tiers la part des titres à taux fixe a été atteint.

L'objectif que le gouvernement fédéral s'était fixé au début de l'exercice 1998-1999, soit porter aux deux tiers la part des titres à taux fixe, a été atteint. Cela signifie qu'une hausse de 100 points de base des taux d'intérêt augmenterait maintenant les frais de la dette publique de 0,9 milliard de dollars la première année; au milieu des années 1990, l'effet d'une telle hausse était évalué à environ 1,8 milliard la première année. Par conséquent, le gouvernement peut maintenent mieux gérer les fluctuations imprévues du taux d'intérêt.

Le gouvernement fédéral s'engage à maintenir une structure prudente de la dette en maintenant aux deux tiers la part des titres à taux fixe. Ce ratio pourra fluctuer périodiquement en raison d'éléments d'ordre opérationnel, par exemple d'importantes émissions de référence qui viennent à échéance.

Le maintien d'un bassin diversifié d'investisseurs contribue à limiter les coûts de financement.

Un bassin diversifié d'investisseurs contribue à limiter les coûts de financement. Le gouvernement fédéral s'efforce de diversifier le bassin de détenteurs de ses titres en maintenant un programme d'emprunts intérieurs liquide et transparent et en recourant, au niveau international, à un large éventail de sources de financement. De plus, Placements Épargne Canada, l'organisme fédéral de placement de titres au détail, contribue à cette diversification en offrant des produits d'épargne adaptés aux besoins des Canadiens.

Maintien et amélioration d'un marché efficient

Conception du programme de la dette

Des rajustements progressifs seront apportés aux programmes d'emprunt en consultation avec les opérateurs.

Afin de maintenir la transparence et la régularité de ses opérations de gestion de la dette, le gouvernement continuera d'effectuer des emprunts sur le marché intérieur à des dates périodiques, connues d'avance. Cette méthode permet de sensibiliser le marché aux emprunts futurs, d'attirer un large éventail d'investisseurs et de contribuer à la liquidité des titres. En 1999-2000, le gouvernement continuera de tenir des adjudications trimestrielles, à date périodique, d'obligations à 2, à 5 et à 10 ans, ainsi que des adjudications semestrielles d'obligations à 30 ans. Il tiendra aussi des adjudications trimestrielles d'obligations à rendement réel.

Le programme pilote de rachat d'obligations s'étendra à 1999-2000.

Afin d'accroître la liquidité des obligations du gouvernement canadien, un projet pilote de rachat d'obligations a été instauré en 1998-1999. Le but du programme est de racheter des obligations relativement peu liquides afin de contribuer au maintien d'un marché liquide des nouvelles émissions. Le rachat d'obligations peu liquides renforce la capacité du gouvernement de maintenir sa stratégie de développement d'importantes émissions de référence, à des échéances clés.

Ce programme pilote sera reconduit jusqu'en 1999-2000. Le programme d'émissions brutes d'obligations pour 1999-2000 a été conçu en tenant compte des activités de rachat. Les opérations de rachat auront lieu de concert avec des adjudications choisies et seront annoncées avec le montant de l'adjudication.

Le programme de bons du Trésor a dû être sensiblement modifié du fait que la part des titres à taux fixe passait aux deux tiers de la dette totale et que le gouvernement enregistrait des excédents financiers. L'encours des bons du Trésor est passé de 166 milliards de dollars à la fin de 1995-1996 à 87 milliards en décembre 1998. L'effet de cette baisse sur la liquidité du marché monétaire a cependant été atténué par l'essor des marchés des acceptations bancaires, des effets de commerce et des contrats à terme de taux d'intérêt (ou accords de taux futurs), ainsi que par l'existence d'un marché liquide des contrats à terme sur acceptations bancaires (BAX).

Une restructuration du programme de bons du Trésor est à l'étude

Pour rendre plus liquide le marché des bons du Trésor, le gouvernement fédéral a remplacé, à l'automne 1997, les adjudications hebdomadaires par des émissions toutes les deux semaines. À l'automne 1998, en prévision d'une diminution progressive des émissions de bons du Trésor, le gouvernement a amorcé des consultations auprès des opérateurs au sujet des possibilités de restructuration du programme. Ces consultations se poursuivent; le gouvernement annoncera ses plans au cours de l'année 1999.

Des modifications seront apportées aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques qui touchent la gestion de la dette.

Le gouvernement se propose aussi d'actualiser la Loi sur la gestion des finances publiques au moyen de la loi de mise en œuvre du budget de 1999. Les dispositions pertinentes de la Loi remontent aux années 1950; elles doivent donc être actualisées pour tenir compte des fonctions actuelles de gestion de la dette et du risque du gouvernement fédéral, ainsi que pour préciser le pouvoir d'emprunt et les pouvoirs de fixer les conditions de distribution des titres fédéraux.

À l'avenir, le gouvernement fédéral se propose de modifier progressivement ses programmes d'emprunt intérieurs de manière à maintenir la liquidité du marché de ses titres. Le gouvernement agira de façon progressive, en étroite consultation avec les opérateurs.

Les opérations d'emprunt en devises seront dictées par les besoins de réserves de change.

Les emprunts en devises ont vu leur importance s'accroître dans la gestion de la dette publique conformément à l'intention, annoncée par le gouvernement dans les budgets de 1996 et de 1998, d'accroître ses réserves de change et en raison des interventions accrues qui ont eu lieu en 1998 sur le marché des changes. Divers programmes de financement sont mis en œuvre, notamment des émissions de bons et de billets du Canada, d'obligations multimarchés et d'euro-obligations, ainsi que d'euro-billets à moyen terme.

Renforcement de l'intégrité du marché

Un certain nombre d'initiatives seront mises en œuvre afin de maintenir l'intégrité du marché des titres du gouvernement du Canada.

Le gouvernement fédéral et la Banque du Canada travaillent en étroite collaboration avec les opérateurs à un certain nombre d'initiatives visant à renforcer l'intégrité du marché.

En 1999-2000, le gouvernement fédéral et la Banque du Canada inciteront les investisseurs institutionnels à souscrire à un code de conduite analogue à celui qu'a adopté l'ACCOVAM.

Les modifications qui doivent être apportées à la Loi sur la gestion des finances publiques afin de préciser le pouvoir du gouvernement de fixer les conditions de distribution des titres fédéraux sont conformes aux changements apportés en 1998-1999 aux règles d'adjudication, afin de renforcer l'intégrité du marché des titres du gouvernement du Canada.

Le gouvernement fédéral et la Banque du Canada continueront également d'œuvrer en faveur d'une plus grande transparence des prix sur le marché secondaire.

Le bogue de l'an 2000

Étant donné que les derniers mois de l'exercice 1999-2000 se dérouleront pendant le nouveau millénaire, les responsables de la gestion de la dette fédérale ont étudié de près les répercussions possibles du passage à l'an 2000.

La Banque du Canada est chargée d'assurer des services d'agent financier au gouvernement fédéral. Elle a amorcé en octobre 1996 ses préparatifs en vue de l'an 2000. En avril 1997, elle s'est livrée à une évaluation interne des répercussions du passage à l'an 2000; il est ressorti de cette évaluation que ses systèmes étaient entièrement compatibles avec les exigences de l'an 2000.

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Notes

¹ La part de la dette à taux fixe est le pourcentage des emprunts bruts dont l'échéance ou la modification des taux ne survient pas avant 12 mois. La part visée de la dette à taux fixe est basée sur la dette brute, qui englobe la dette contractée sur les marchés et la dette intérieure. Les activités de gestion de la dette ne portent cependant que sur la dette contractée sur les marchés (pour plus de précisions, voir le glossaire).

² Un marché liquide se caractérise par un bon volume de transactions et la possibilité d'effectuer rapidement des achats et des ventes de montant moyen ou même important sans influer sensiblement sur le prix du titre considéré.

³ Cette initiative est directement liée aux adjudications de titres du gouvernement du Canada au moyen des nouvelles conditions de participation aux enchères qui s'appliquent aux distributeurs et aux acheteurs de titres du gouvernement.

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