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Department of Finance Canada

- Consulting with Canadians -

Mayhews & Associés' Submission in Response to Finance Canada's Enhancing Canada's Anti-Money Laundering and Anti-Terrorist Financing Regime consultation:


This document is not a Government of Canada publication and is posted in the format and language in which it was received.


Table des Matières

Detailed Executive Summary

Sommaire à la direction

Introduction

1 L'efficience canadienne

1.1- L'efficience globale

1.2- L'efficience domestique

1.3- Conclusion sur l'efficacité canadienne

2 Les mesures horizontales

2.1- La couverture horizontale

2.2- Les professions juridiques

2.3- Les autres professions et organismes de régie

2.4- Les systèmes financiers non conventionnels

2.5- Les biens de luxe

2.6- Les autres organismes

2.7- Conclusion sur les mesures horizontales
3 Les mesures verticales
3.1- Les personnes politiquement exposées

3.2- Le devoir de vigilance permanente

3.3- Les tentatives de transactions douteuses

3.4- Conclusion sur les mesures verticales

4 Les mesures administratives

4.1- Les sanctions administratives pécuniaires

4.2- La table ronde

4.3- Les échanges d'informations

Conclusion

Annexes

A1- Notes sur l'entreprise intervenante

A2- Notes biographiques sur l'auteur


Liste des Tableaux

1 Mesure de l'efficacité relative du système canadien
2 Actifs intérieurs canadiens et entités déclarantes
3 Déclarations d'opérations douteuses par type d'entités
4 Statistiques d'utilisation des secteurs économiques
5 Catégorisation des risques sectoriels
6 Certaines mesures de type horizontal
7 Actifs intérieurs canadiens et acteurs économiques
8 Schéma global de fonctionnement des SFNC
9 Certaines mesures de type vertical
10 Certaines mesures de type administratif

 


Septembre 2005

Detailed Executive Summary[1]

Determining the appropriate steps to take to enhance the Canadian anti-money laundering and anti-terrorist financing system is a major challenge both for the authorities and for financial intermediaries.

As advocates for professionals in these industries, we wish to submit our findings on the impact of the proposed measures on the smallest reporting entities and on independent workers.

… establishing an analysis framework

Our first challenge was to develop a frame of reference to coherently present the points we wish to communicate to the Ministry.

We divided the frame of reference into two separate components, each one focused on efficiency, and analysed all available related information. This in itself proved to be a challenge, since the frame of reference itself is quite broad and the information is not always truly comparable.

The first component evaluates the efficiency of the Canadian system in comparison to other jurisdictions. Here the accuracy of the comparison is limited by the choice of data retained and the measurement system developed specifically for this report. Providing even a relative measurement of the performance of the Canadian system is an important guideline for selecting improvements, however.

We chose to base our analysis on the number of annual declarations per million inhabitants, to provide an indicator of the level of results in various jurisdictions.

As explained in the results presented in our comments, we note that although the Canadian system is newer than the other systems, it posts an average score nearly equal to the international weighted average score: 498 annual declarations per million inhabitants, barely less than the weighted average of 540. The 7.78% gap does not seem noteworthy in the proposed framework.

This first result leads us naturally to a more in-depth analysis of the horizontal measures, for the simple reason that the current players seem to be providing, on the whole, an acceptable performance. Thus, the overall Canadian performance could quickly improve and surpass the international average by adding industry segments that not are currently regulated, which would also meet the fairness principles for the regulated intermediaries.

Sectoral efficiency

, our second component, by international and inter-sectoral comparison, has limitations of another order all together. For example, the number of transactions is much higher in so-called "front-line" financial institutions (banks, caisses populaires) than in sectors such as life insurance and securities. This could create a major bias.

The Auditor General's report (November 2004) provides an interesting view of the behaviour of various domestic intermediaries. In terms of awareness activities, the Auditor General notes that liaison efforts with certain sectors have been less effective. "Outreach efforts have been less effective with insurers, securities dealers, and real estate agents, in part because they do not see that money laundering is relevant to them, despite evidence to the contrary."

It is actually much too early to measure the impact of FINTRAC. We therefore based our assessment on the real cases that have led to conviction in the Canadian courts.

We adapted the data from the Schneider study, converting the frequency of use of the various laundering techniques to a base of 100. Since in each money laundering case up to five major techniques are used, we compiled the figures of the study to create an average percentage of use of the techniques, with the following results:


 1 DEPOSITS 20.0%
 2 INSURANCE 16.9%
 3 AUTOMOBILES 15.6%
 4 REAL ESTATE 14.6%
 5 BUSINESSES 8.6%
 6 EXCHANGES 4.6%
 7 SHIPS 3.9%
 8 PRECIOUS STONE AND METALS 2.5%
 9 INVESTMENTS 1.9%
10 OTHER 11.4%

The four main sectors used historically by money launderers are, in order, deposit institutions, the insurance industry, automobiles and real estate. Statistically we find that on average, two of these four sectors are used in every money laundering incident. These sectors present the greatest risk, in our opinion.

Canadian performance is currently good, especially if we take into account the relative youth of the system.The overall performance of the Canadian system could be rapidly improved not only through the addition of non-covered segments (fairness principle) but although through more structured participation on the part of a number of sectors (governance principle).

… implementing new horizontal measures

The horizontal measures (Chapter 2 of our comments) concern broadening the basis of data collection. Increasing the number of regulated entities will give FINTRAC better coverage by extending its reach to new intermediaries.

To promote competitive fairness and the rapid growth of Canada's efficiency, we recommend complete coverage of all economic players that might, wittingly or otherwise, play a part in the money laundering process.

In terms of financial capacity, the impact of the role of legal advisor is no different from that of other professionals involved, whether they be accountants, real estate professionals or bankers. All professions have witnessed the erosion of the notion of absolute discretion in the name of anti-money laundering. In these circumstances, it cannot and must not be otherwise for the legal professions. The only concern must be absolute respect, in criminal affairs, for the right to a full answer and defence of the accused.

For regulated professions, it would be of interest to specifically include money laundering compliance as mandatory or recommended training, depending on the circumstances. This new dynamic would allow all reporting intermediaries to grasp the importance of this type of training and consolidate their professional development efforts with existing programs.

Other financial sub-sectors

, in addition to non-traditional financial services and foreign exchange bureaus, should also be treated in the same way. To the list of entities mentioned in proposal 3.1, entities that issue or redeem money orders, travellers' cheques or other similar instruments, and in proposal 5.2, white label automatic banking machines and internet financial services, other similar services should be added, such as firms that cash cheques or issue cash cards and near-money.

We believe that the regulatory framework should include the possibility of adding other types of financial services without having to change the Act itself.

In addition to precious stones and metals dealers, we consider three other sectors to be highly sensitive: the high-end car and boat market, the art market, including auction houses, and the collections market. These sectors should be regulated at least in terms of cash transactions.

Finally, it appears crucial to us that government agencies or ministries responsible for collecting taxes should be included in the mandatory declarations process. In terms of local communities, controls on cash payments of a certain size should be instituted.

In summary, we propose complete horizontal coverage of the Canadian market in the current reform. This would ensure a level of efficiency considerably superior to the international average.

… gauging and structuring vertical measures

The vertical measures (Chapter 3 of our comments) involve an increase of information, duties or actions on the part of current reporting entities. Under this heading we find the duty of ongoing due diligence as well as recommendations for dealing with politically exposed persons and new types of transactions.

The existing international auditing systems for politically exposed persons seem much more limited in terms of systematic coverage. To our knowledge, they apply only to cases that have come to public attention, so they are at best a sort of after-the-fact control. These systems may be costly, but for exposed financial intermediaries, this is a business choice. The costs of such a system must be part of the firm's evaluation of profitability. The firm could also simply elect not to serve such clients.

Since there is no domestic system to monitor the 85,000 Canadians that fall into this category, we suggest to the Ministry that if such measures must be introduced, they be modeled on Europe's system (that is, excluding domestic SMEs) to limit the economic impact on businesses that voluntarily make this business choice.

The duty of ongoing due diligence (proposal 1.11) has existed, in various forms, in many jurisdictions for several years. It is based on all or parts of the know-your-client process, which focuses on three major issues: the client's true identity, the legitimacy of the client's wealth and the suitability of the transactions.

We feel that simply adding more reporting requirements, in the very general terms of the enhancement document, will provoke a very heavy administrative burden and needlessly strained client relationships.

We suggest a consultation with all stakeholders on this specific point to evaluate the content of the guidelines, to estimate the costs of implementation and to set out an implementation schedule acceptable to all stakeholders.

If the government fears that the international community may perceive this consultation as an unacceptable dilatory measure, we suggest that, at the least, the new process could be better structured. For example, implementing the same requirements as part of a mandatory five-year review of all information would greatly simplify its management.

In terms of attempted suspicious operations, when a transaction is refused to a non-client individual or entity, it would be extremely difficult to obtain the extensive information requested under the record-keeping requirements and simultaneously comply with the absolute responsibility not to divulge the suspicious transaction declaration. It must not be forgotten that a suspicious transaction declaration form contains over one hundred data fields.

Because of both the high cost of operations and the stress on employees, we recommend that the Ministry stay this measure in order to study the impact on the staff and operations of regulated entities.

The introduction of these three new vertical measures would create a marked increase in the financial and administrative burden, not only for large financial institutions but also and especially for the smallest entities and independent workers subject to the Act.

…carrying out administrative restructuring that respects the intent of the Act

Finally, the administrative measures (Chapter 4) apply only to major adjustments that clarify or enhance certain aspects of the Act. We have few comments to make on this section.

Ideally, moral constraints would have been largely sufficient to encourage all reporting entities to invest the required efforts and firmly commit to combating money laundering. The Auditor General's report reveals that this strategy was not as effective as had been hoped.

Unfortunately, because of the surprising behaviour of certain reporting entities, a system of monetary penalties had to be introduced.

The idea of establishing an advisory committee (proposal 5.1) seems promising. Bringing together representatives of every sector would make it possible to directly access the opinions and perceptions of all Canadian stakeholders. We suggest that it would be of great benefit to extend invitations to representatives of certain categories not mentioned in the ministerial document as well.

Proposals 6.18 and 6.20, even though they may seems innocuous, open a potentially major and significant breach in Canada law. Two government agencies will be able to access information from FINTRAC for investigations that are not related to money laundering. This twists the basic, targeted goals of the current anti-money laundering and anti-terrorist financing law. We believe that these two proposals risk having a negative impact on the people and entities responsible for supplying FINTRAC with information.

Our goal with this document was to raise a number of practical issues involving a few key proposals. We were particularly interested in shedding light on aspects that will affect the smallest organizations and independent workers, even though most of our comments also apply to large institutions.

Michel Mailloux
Mayhews & Associates, September 2005


Sommaire à la Direction[2]

Déterminer les mesures d'amélioration à apporter au système canadien de lutte au blanchiment des capitaux et au financement du terrorisme représente un défi majeur tant pour les autorités que pour les intervenants financiers.

Dans le cadre de nos représentations, à titre d'intervenant support aux professionnels de ces industries, nous désirons mettre en perspective les principales mesures soumises aux fins de discussion qui touchent les plus petites entités déclarantes et les travailleurs autonomes.

… fixer un cadre d'analyse

Notre premier défi a été de constituer un cadre de référence qui puisse supporter, de manière cohérente, les différents points de vue que nous exprimons au ministère.

Nous avons divisé le cadre de référence en deux volets distincts, portant chacun sur un thème d'efficience. Pour chacun de ces thèmes, le principal défi a été l'analyse de l'information disponible. Le cadre de référence est en soi vaste. Souvent, les informations ne sont pas strictement comparables.

Le premier volet de référence est l'évaluation de l'efficience canadienne par rapport à d'autres juridictions. Les limitations seront ici liées au choix des informations retenues et à la mesure développée spécifiquement pour le présent rapport. Une mesure, même relative, de la performance du système canadien nous apparaît comme un indicateur important pour la mise en place de mesures d'amélioration.

Nous avons retenu le nombre de déclarations annuelles par million d'habitants. Ceci nous donnera un indice d'intensité des résultats entre les juridictions.

À la lumière de ces résultats présentés dans nos commentaires, nous constatons que le système canadien, malgré le fait qu'il soit plus récent que les autres systèmes affiche un indice équivalent à l'indice moyen pondéré, soit 498 déclarations annuelles par million d'habitants, à peine inférieure à la moyenne pondérée de 540 déclarations. L'écart de 7,78% ne nous apparaît pas comme significatif dans le cadre établi.

Ce premier résultat nous orientera naturellement vers l'examen plus approfondi des mesures de type horizontal. La raison en est simple! Les acteurs actuels semblent offrir globalement une performance acceptable. Ainsi, la performance globale canadienne pourrait être améliorée rapidement et dépasser la moyenne internationale par l'adjonction de segments non couverts actuellement, ce qui respecterait les principes d'équité pour les intervenants soumis.

L'efficience sectorielle

, notre second volet, par comparaisons internationales et inter-sectorielles a des limitations d'un autre ordre. Par exemple, le nombre de transactions sera beaucoup plus élevé dans les institutions financières dites de première ligne (banques, caisses) que dans des secteurs comme l'assurance-vie ou les valeurs mobilières. Ceci induirait donc un biais majeur.

Le rapport du vérificateur général du Canada nous procure une vision intéressante des comportements de divers intervenants domestiques. En effet, le vérificateur général note au chapitre des activités de sensibilisation que l'effort de liaison avec certains secteurs a été moins efficace. « L'effort de liaison a été moins efficace dans le milieu des assureurs, des courtiers en valeurs mobilières et des agents immobiliers, en partie en raison du fait qu'ils ne considèrent pas que le blanchiment d'argent est une affaire qui les concerne, en dépit des preuves du contraire. »

Il est, en effet, beaucoup trop tôt pour bien mesurer les impacts de CANAFE. Nous nous sommes donc appuyés sur des cas réels dans lesquels il y a eu condamnation par les tribunaux canadiens.

Nous avons adapté les données tirées de l'étude Scheinder en ramenant l'utilisation des moyens de blanchiment sur la base 100. Comme dans chacun des cas de blanchiment, plusieurs types de moyens sont utilisés, on retrouve, dans chacun des cas, deux, trois, quatre ou cinq grandes techniques. Nous avons donc effectué une compilation des chiffres de cette étude pour créer un pourcentage moyen d'utilisation des techniques. Ceci nous donne le tableau suivant.


 1 DÉPÔTS 20,0%
 2 ASSURANCES 16,9%
 3 AUTOMOBILE 15,6%
 4 IMMOBILIER 14,6%
 5 ENTREPRISES 8,6%
 6 CHANGES 4,6%
 7 ARMATEUR 3,9%
 8 PIERRES ET MÉTAUX 2,5%
 9 PLACEMENTS 1,9%
 10 AUTRES 11,4%

Ainsi, les quatre principaux secteurs utilisés historiquement par les blanchisseurs étaient, dans l'ordre les institutions de dépôts, l'industrie de l'assurance, les véhicules automobiles et l'immobilier. Statistiquement on retrouvera, en moyenne, deux de ces quatre secteurs dans chaque cas de blanchiment. Ce sont les secteurs qui comportent, selon notre perception des risques plus élevés.

La performance canadienne est actuellement bonne, surtout si on prend en compte que le système est récent.La performance globale canadienne pourrait être améliorée très rapidement non seulement par l'adjonction de segments non couverts actuellement (principe de l'équité) mais aussi par une participation plus encadrée de plusieurs secteurs (principe de gouvernance).

… implanter de nouvelles mesures horizontales

Les mesures horizontales (chapitre 2 de nos commentaires) sont celles qui portent sur l'élargissement de bases de la récolte des données. L'ajout de nouvelles entités soumises procurera à CANAFE une meilleure couverture des transactions en étendant la portée de ses actions à de nouveaux intervenants.

Nous suggérons, sur les bases de l'équité concurrentielle et de l'accroissement rapide de l'efficience canadienne, une couverture complète de tous les acteurs économiques qui peuvent volontairement ou non participer au processus de blanchiment de capitaux.

Dans ses interventions financières, l'impact du rôle du conseiller juridique n'est pas différent de celui des autres professionnels impliqués qu'ils soient comptables, professionnels de l'immobilier ou banquiers. Toutes les professions ont vu, au nom de la lutte au blanchiment, littéralement disparaître la notion de discrétion absolue de l'exercice de leurs mandats. Dans ce cadre, il ne peut et ne doit pas en être autrement pour les professions juridiques. La seule et unique préoccupation doit être le respect tout aussi absolu, dans des affaires criminelles, du principe du droit à une défense pleine et entière d'un accusé.

Pour les organismes de régie professionnelle, il serait intéressant de promouvoir l'inclusion spécifique de la conformité en matière de blanchiment de capitaux comme formation obligatoire ou souhaitée, selon le cas. Cette dynamique nouvelle permettrait à tous les intervenants déclarants de mieux saisir l'importance de ce type particulier de formation et de consolider leurs efforts de formation continue à l'intérieur des régimes existants.

Les autres sous-secteurs financiers décrits en plus des services financiers non conventionnels et des bureaux de change devraient tous être traités de manière équivalente. À la série d'entités mentionnées à la proposition 3,1, les entités qui émettent ou remboursent des mandats-poste, des chèques de voyage ou d'autres titres semblables et à la proposition 5,2, les guichets automatiques privés et les services financiers fournis par Internet, on devrait ajouter tous les autres services du même type comme les entreprises d'encaissement de chèques, les cartes comptant ou les quasi-monnaies.

Nous croyons que le législateur devrait inclure dans le cadre réglementaire la possibilité d'englober d'autres types de services financiers sans avoir à recourir à un changement de la Loi.

En plus des industries des pierres et métaux précieux, nous identifions trois autres secteurs hautement sensibles : le marché des véhicules et embarcations de grande valeur, le marché des arts, y incluant les encans ainsi que le marché des collections. Ces secteurs devraient être encadrés au moins quant aux transactions au comptant.

Enfin, il nous apparaîtrait important que les agences gouvernementales ou ministères chargés de la perception des impôts et des taxes soient inclus dans le processus de déclarations obligatoires. Du côté des communautés locales, des mesures portant sur les paiements en espèces d'une certaine ampleur devraient s'appliquer.

En résumé, nous proposons une couverture horizontale complète du marché canadien dès la présente réforme. Elle devrait nous assurer d'une efficience nettement supérieure à la moyenne internationale.

… jauger et aménager les mesures verticales

Les mesures verticales (chapitre 3 de nos commentaires) sont celles qui portent sur l'ajout d'informations, de devoirs ou d'interventions requises pour les entités déclarantes actuelles. On retrouvera, à ce titre le devoir de vigilance permanent ainsi que les approches sur les personnes politiquement exposées ou encore de nouveaux types de transactions.

Les systèmes internationaux de vérification des personnes politiquement exposées qui existent semblent de plus beaucoup plus limités en terme de couverture systématique. À notre connaissance, ils ne portent que sur les cas devenus publiques, donc sur un contrôle a posteriori. Ces systèmes peuvent être coûteux mais, il s'agit, pour les entreprises financières qui s'y exposent, d'un choix d'affaires. Les coûts d'un tel système font partie de l'évaluation de rentabilité. Elles ont toujours le choix de ne pas servir de tels clients.

Comme il n'existe aucun système domestique pour suivre l'ensemble des 85 000 canadiennes et canadiens de cette catégorie, nous suggérons donc au ministère, s'il doit introduire une telle mesure, de le faire à l'européenne (en excluant les PPE domestiques) et ainsi limiter les impacts économiques aux entreprises qui font volontairement ce choix d'affaires.

Le devoir de vigilance permanent (proposition 1.11) existe, sous différentes formes, dans plusieurs ressorts et ce, depuis plusieurs années. Il est basé sur la totalité ou une partie du processus de connaissance du client. Celui-ci porte essentiellement sur trois axes majeurs : la réalité du client, la légitimité de son patrimoine et la pertinence transactionnelle.

Nous estimons donc, que l'ajout pure et simple, dans les termes trop généraux du document d'améliorations provoquerait une très grande lourdeur administrative et des relations plus tendues, inutilement, avec la clientèle.

Nous suggérons donc une consultation de l'ensemble des intervenants sur ce point précis afin d'évaluer la teneur de la directive, d'en estimer les coûts de mise en application ainsi que de prévoir un calendrier d'implantation acceptable pour tous les intervenants.

Si le gouvernement juge que cette consultation pouvait être perçue comme une mesure dilatoire inacceptable par la communauté internationale, nous suggérons alors que le nouveau processus soit mieux encadré. Par exemple, la même mesure qui s'inscrirait dans une révision obligatoire de toutes les informations sur une base, par exemple, quinquennale simplifierait grandement sa gestion.

Dans le cadre des tentatives d'opérations douteuses, lorsqu'on refuse une transaction à une personne ou une entité qui n'est pas cliente, il serait malvenue de tenter d'obtenir un maximum d'information sur celui qui tente la transaction pour respecter les exigences de tenue de documents tout en étant conforme au devoir absolu de non divulgation de la déclaration d'opération douteuse. On ne doit pas oublier qu'un formulaire de déclaration d'opérations douteuses contient plus d'une centaine de champs d'information.

Tant à cause des coûts d'opérations élevés que du stress causé aux employés, nous suggérons au Ministère de surseoir à cette mesure afin d'en étudier les impacts sur le personnel et les opérations des entités soumises.

L'introduction de ces seules trois nouvelles mesures verticales augmenterait de manière notable les charges financières et administratives non seulement des grandes institutions financières mais aussi et surtout, ceux des plus petites entités et des travailleurs autonomes soumis à la Loi.

… procéder aux aménagements administratifs en respectant l'intention de la Loi

Enfin, les mesures administratives (chapitre 4) ne portent que sur des ajustements importants qui précisent ou améliorent certains aspects de la gestion de la Loi. Nous n'aurons, dans cette section qu'un nombre restreint de commentaires.

Dans l'absolu, ces contraintes morales auraient du être largement suffisantes pour que toutes les entités déclarantes investissent des efforts et s'engagent fermement dans cette lutte au blanchiment des capitaux. Le rapport du vérificateur général du Canada constate que la stratégie n'a pas été aussi efficace que prévue.

Malheureusement, étant donné le comportement surprenant de certaines entités déclarantes, un tel régime de sanctions pécuniaires doit être implanté.

L'idée de la constitution d'un comité consultatif (proposition 5.1.) nous apparaît comme prometteuse. Réunir autour de la table des représentants de tous les secteurs et les intervenants permettra directement d'obtenir la perception qui se dégage de l'ensemble des intervenants canadiens. Nous suggérons, cependant, d'inviter des personnes d'autres catégories non mentionnées dans le document ministériel.

Les propositions 6.18 et 6.20, même si elle peuvent paraître anodines, ouvrent une brèche qui nous apparaît comme majeure et significative dans la Loi canadienne. Deux agences gouvernementales pourraient obtenir des informations de CANAFE dans le cadre d'enquêtes non liées au blanchiment de capitaux. On détournerait ainsi les objectifs fondamentaux et ciblés de la Loi actuelle la lutte au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme. Nous croyons que ces deux propositions risquent d'avoir des impacts négatifs auprès de ceux qui sont chargés d'alimenter CANAFE.

Notre objectif était de faire ressortir un certain nombre de commentaires pratiques sur un nombre relativement restreint de propositions. Nous visions surtout à mettre en relief des aspects touchants les plus petites organisations et les travailleurs autonomes même si la majorité de nos commentaires s'appliquent tout aussi bien aux grandes institutions.

Michel Mailloux
Mayhews & Asssociés, Septembre 2005


Introduction

Déterminer les mesures d'amélioration à apporter au système canadien de lutte au blanchiment des capitaux et au financement du terrorisme représente un défi majeur tant pour les autorités que pour les intervenants financiers.

Dans le cadre de nos représentations, à titre d'intervenant support[4] aux professionnels de ces industries, nous désirons mettre en perspective les principales mesures soumises aux fins de discussion qui touchent les plus petites entités déclarantes et les travailleurs autonomes.

Notre premier défi a été de constituer un cadre de référence qui puisse supporter, de manière cohérente, les différents points de vue que nous exprimons au ministère.

Nous avons divisé le cadre de référence en trois volets distincts, portant chacun sur un thème d'efficience. Pour chacun de ces thèmes, le principal défi a été l'analyse de l'information disponible. Le cadre de référence est en soi vaste. Souvent, les informations ne sont pas strictement comparables. On devra donc interpréter les différents tableaux présentés en fonction de cette limitation.

Le premier volet de référence sera l'évaluation de l'efficience canadienne par rapport à d'autres juridictions. Les limitations seront ici liées au choix des informations retenues et à la mesure développée spécifiquement pour le présent rapport.

L'efficience sectorielle, notre second volet, par comparaisons internationales et inter-sectorielles a des limitations d'un autre ordre. Par exemple, le nombre de transactions sera beaucoup plus élevé dans les institutions financières dites de première ligne (banques, caisses) que dans des secteurs comme l'assurance-vie ou les valeurs mobilières. Ceci induirait donc un biais majeur.

Enfin, le dernier volet portera sur certains principes généraux découlant des deux premiers volets. Nous n'avons pas abordé la question des coûts. Au présent stade des commentaires, les estimés nous semblaient trop aléatoires.

L'ensemble de ces trois mesures, regroupées dans le premier chapitre, l'efficience canadienne, permettra d'évaluer le contexte actuel de la lutte au blanchiment des capitaux au Canada par rapport aux autres pays. On mettra alors en relief, les besoins d'amélioration par rapport à ces mesures.

La seconde partie de nos commentaires s'articulera autour des propositions du document ministériel revisité par une approche qui porte sur les types d'améliorations proposées. Ces commentaires seront regroupés dans les trois chapitres suivants.

Nous diviserons les mesures d'amélioration en trois types de mesures : les mesures horizontales, les mesures verticales et les mesures administratives.

Les mesures horizontales (chapitre 2) sont celles qui portent sur l'élargissement des bases de la collecte des données. L'ajout de nouvelles entités soumises procurera à CANAFE une meilleure couverture des transactions en étendant la portée de ses actions à de nouveaux intervenants.

Les mesures verticales (chapitre 3) sont celles qui porteront sur l'ajout d'informations, de devoirs ou d'interventions requises pour les entités déclarantes actuelles. On retrouvera, à ce titre le devoir de vigilance permanent ainsi que les approches sur les personnes politiquement exposées ou encore de nouveaux types de transactions.

Enfin, les mesures administratives (chapitre 4) ne portent que sur des ajustements importants qui précisent ou améliorent certains aspects de la gestion de la Loi. Nous n'aurons, dans cette section qu'un nombre restreint de commentaires.

En dernier lieu, signalons que notre objectif est de faire ressortir un certain nombre de commentaires pratiques sur un nombre relativement restreint de propositions. Nous viserons surtout à mettre en relief des aspects touchant les plus petites organisations et les travailleurs autonomes.


1. L'efficience Canadienne

L'évaluation de l'efficience du système canadien ne peut être réalisée qu'en fonction de paramètres de comparaison. Or, aucun de ceux-ci n'existe dans la littérature internationale disponible. Nous avons du procéder à de nombreuses recherches pour constituer nos bases de référence.

Malgré cela, les informations demeurent souvent sujettes à interprétation. En effet, la mission de chacune des cellules d'information financière à travers le monde est différente, chacune des juridictions l'adaptant à son propre contexte social.

Si les objectifs globaux sont similaires et encadrés par les travaux du GAFI, la livraison pourra être fort différente. Par exemple, plusieurs pays ont décidé d'inclure tous les crimes comme le FinCEN[5] ou encore l'évasion fiscale comme l'AUSTRAC[6]. La multiplication des enjeux rend donc encore plus aléatoire les comparaisons directes.

Il en va de même au niveau domestique. Le secteur financier est divisé en sous-segments totalement différents aux niveau des opérations usuelles. Alors que les banques et caisses réaliseront plus de 10 milliards d'opérations[7] sur une base annuelle, les entreprises du secteur de l'assurance-vie en compteront beaucoup moins. Ceci rendra les mesures d'efficience inter-sectorielles plus complexes[8].

Enfin, nous n'estimerons pas les dépenses canadiennes dans ce domaine. L'exercice ne saurait être que théorique et sans grande utilité au stade actuel. Notre propos sera axé sur les besoins nouveaux et leurs impacts pour diverses catégories d'intervenants.

Tous ces éléments nous permettront d'asseoir nos commentaires sur des bases pratiques plutôt que philosophiques. Ceci ne réduit en rien l'importance de la réflexion continue de toutes les composantes de la société canadienne.

Cependant, l'introduction de mesures de performance, même imparfaites, permettra de faire des choix plus éclairés tout en mesurant l'ampleur des améliorations et en mettant en perspective les choix alternatifs.

1.1 L'efficience globale

Une mesure, même relative, de la performance du système canadien nous apparaît comme un indicateur important pour la mise en place de mesures d'amélioration.

Un indicateur risque de porter en lui-même un certain nombre d'évaluations implicites. Les différents critères utilisés pourraient biaiser la perception globale des efforts canadiens.

Nous avons opté pour un indicateur basé principalement sur le nombre d'opérations douteuses en matière de blanchiment de capitaux et financement du terrorisme. La mesure a l'avantage d'être très clairement axée sur les objectifs de base de la lutte internationale. Nous laissons de côté ces autres luttes (comme l'évasion fiscale), certes importantes, afin de mettre en lumière les objectifs de base.

Malgré ces restrictions, la lecture statistique s'avère complexe pour deux raisons : les systèmes sont implantés depuis plus ou moins longtemps et les déclarations portent souvent sur les autres luttes.

Dans une juridiction donnée, l'expertise des entités déclarantes doit se développer au fil des années. Ainsi, une juridiction dans laquelle des déclarations sont faites depuis une décennie n'aura pas la même efficacité que celle qui existe chez nous. Nous avons moins d'expérience[9]. De plus, le fait de ne mesurer que les nombres évacue la notion de qualité des contenus. On pourrait avoir moins de déclarations tout en obtenant plus de résultats.

Le fait d'avoir plusieurs types de déclarations liés à des phénomènes connexes fait que nous devions interpréter les statistiques pour les ramener à une base commune. Là encore, il y aura un risque.

Ces limitations étant connues, tout indice de productivité (dans notre analyse, l'efficience des mesures déjà en place) est composé de deux facteurs : le phénomène à mesurer (les déclarations d'opérations douteuses) par rapport à un dénominateur commun comparable partout.

Le budget de fonctionnement des diverses cellules pourrait être ce dénominateur. Notre analyse nous fait rejeter ce paramètre tant à cause de la diversité des types de déclarations requises que des décisions politiques de chacune des juridictions.

Nous avons retenu le nombre de déclarations annuelles par million d'habitants. Ceci nous donnera un indice d'intensité des résultats entre les juridictions. Les résultats apparaissent au tableau suivant.

Tableau 1
Mesure de l'efficacité  relative du système Canadien


PAYS   ANNÉE DOD POPULATION INDICE

    (1) (2) (3)  

AUSTRALIE (4) 2003 8 054 20,1 400
BELGIQUE (5) 2003 9 953 10,4 957
CANADA (6) 2003 15 996 32,1 498
ÉTATS-UNIS (7) 2003 155 468 295,7 527
FRANCE (8) 2003 9 007 60,5 149
GRANDE-BRETAGNE (9) 2002 60 000 59,9 1 000
INDICE MOYEN (10)   258 478 478,7 540

Sources

  • (1) Comme les périodes de rapport des différentes cellules d'informations financières ne sont pas standardisées, nous avons isolé la période qui se terminait pendant l'année indiquée.
  • (2) Nous avons isolé les chiffres qui correspondaient le mieux à l'équivalent des déclarations d'opérations douteuses (DOD) canadiennes. Ces déclarations diffèrent d'une juridiction à l'autre.
  • (3) Les estimés des populations sont tirés du site http://www.populationdata.net/ameriques.html.

=================

  • (4) Australie : Austrac Annual Report 2002-2003, Suspect transaction Reports, tableau de la page 21.
  • (5) Belgique : 11 ième rapport annuel, Cellule de Traitement des Informations Financières\\ déclarations de soupçons, tableau de la page 22.
  • (6) Canada : Comme le Canada, contrairement aux autres juridictions n'en était qu'à ses débuts, nous avons utilisé la moyenne des deux premières années, soit 17 197+ 14 794 divisé par deux. CANAFE, Rapport annuel 2004, page 12 et Rapport annuel 2003, page 26.
  • (7) Etats-Unis : The SAR activity review, by the numbers, Issue 2, May 2004 \\ Section 1, exibit 5 Number of suspicious activities filings by characterization of suspicious activity, line @BSA/Structuring/Money laundering.
  • (8) France : Rapport d'activité 2003, Tracfin (Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits FINanciers clandestin) Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. \\ Déclarations de soupçons, page 27.
  • (9) Grande-Bretagne : United Kingdom Threat Assessment of Serious and Organised Crime 2003, chapitre 6
  • (10) Indice moyen pondéré tel que décrit dans le texte.

Les résultats doivent être interprétés avec beaucoup de précaution tel que nous l'avons décrit.

À la lumière des résultats présentés au tableau précédent, nous constatons que le système canadien, malgré le fait qu'il soit plus récent que les autres systèmes, affiche un indice équivalent à l'indice moyen pondéré, soit 498 déclarations annuelles par million d'habitants, à peine inférieure à la moyenne pondérée de 540 déclarations. L'écart de 7,78% ne nous apparaît pas comme significatif dans le cadre établi.

Ce premier résultat nous orientera naturellement vers l'examen plus approfondi des mesures de type horizontal. La raison en est simple! Les acteurs actuels semblent offrir globalement une performance acceptable. Ainsi, la performance globale canadienne pourrait être améliorée rapidement et dépasser la moyenne internationale par l'adjonction de segments non couverts actuellement, ce qui respecterait les principes d'équité pour les intervenants soumis.

1.2 L'efficience domestique

L'efficience domestique ou sectorielle est un domaine beaucoup plus difficile à cerner. En effet, lorsqu'il s'agit de comparer entre eux les différents acteurs du marché canadien, le problème devient quasi-insoluble par comparaisons statistiques.

Les flux de capitaux en processus de blanchiment, même si on pouvait présumer d'une cristallisation ultime uniforme [10](i.e. que les sommes blanchies se répartissent selon les parts de marché des différents secteurs lorsqu'intégrées aux patrimoines), ne se traduirait pas nécessairement par un même nombre de transactions. La comparaison devrait alors se faire en termes d'actifs.

Ainsi, à titre d'exemple, le secteur bancaire recevra naturellement une grande partie des transactions au comptant et plus de petites transactions. L'impact direct sera que le secteur devra faire de multiples déclarations d'opérations douteuses.

A contrario

, des secteurs comme les valeurs mobilières et les assurances auront probablement tendance à recevoir des sommes en phase de concentration, c'est-à-dire plus grandes avec virtuellement une absence de sommes en espèces, d'où un moins grand nombre de déclarations.

Bref, au niveau transactionnel, on se heurte à une analyse quasi-impossible. D'autre part, si on examine les actifs des canadiennes et des canadiens et leur répartition à travers les diverses entités déclarantes, les résultats ne seront guère plus prometteurs.

L'approche sur la base des actifs exclut, par définition, tout le travail d'intermédiation. Ces dizaines de milliers d'intermédiaires ne conservent pas les actifs. Ces derniers se retrouvent dans l'économie globale canadienne ou mondiale. Pourtant ce sont des acteurs majeurs.

Les comparaisons directes seraient donc non seulement aléatoires mais dangereuses comme en font foi les tableaux suivants.

Tableau 2
Actifs Intérieurs Canadiens et Entités Déclarantes


ACTIFS EN NOMBRE
SOUS-SECTEUR EN MILLIARDS % ENTREPRISES INTERVENANTS CANADA

BANQUES 1 082 $ 57 63 235 000
COOPÉRATIVES 122 $ 7 1772 56 000
VALEURS MOBILIÈRES 419 $ 22 270 90 000
ASSURANCES/PERSONNES 267 $ 14 120 110 000
TOTAUX 1 888 $ 100 591 000

Sources : Ministère des Finances du Canada, « Le secteurs canadien des services financiers, Juin 2002;
Diverses monographies de mise à jour de Finances Canada, 2002, 2003, 2004 et estimés de Mayhews & Associés.

Tableau 3

Déclarations d'opérations douteuses 2003-2004 par entités déclarantes

Faire un rapprochement direct entre ces deux tableaux ne donnera aucune indication sur l'efficience domestique inter-sectorielle.

L'utilisation de comparaisons internationales s'avérerait tout aussi complexe et aléatoire. En effet, pour chacun des marchés domestiques, il existe des contraintes et des réglementations qui rendent les comparaisons à l'échelle internationale très complexes. Afin de ne par alourdir notre réflexion et pour tenter de mieux cibler nos besoins domestiques, nous nous sommes concentrés sur les informations domestiques.

Deux autres pistes s'offrent à nous : le rapport du vérificateur général ainsi qu'une étude menée par un universitaire de Toronto et portant sur les cas canadiens de blanchiment avérés[11]. Voici ce que nous en retenons.

Le rapport du vérificateur général du Canada nous procure une vision intéressante des comportements de divers intervenants domestiques. En effet, le vérificateur général note au chapitre des activités de sensibilisation que l'effort de liaison avec certains secteurs a été moins efficace.

2.72 Le Centre a créé un groupe de travail pour chaque secteur de déclaration et établit un cadre pour officialiser les consultations tenues auprès de chaque secteur. Les consultations qu'il mène en permanence auprès de l'Association des banquiers canadiens ont contribué à améliorer considérablement les relations qu'il entretient avec ce secteur important de l'industrie. L'effort de liaison a été moins efficace dans le milieu des assureurs, des courtiers en valeurs mobilières et des agents immobiliers, en partie en raison du fait qu'ils ne considèrent pas que le blanchiment d'argent est une affaire qui les concerne, en dépit des preuves du contraire[12].

Ainsi, le vérificateur pointe directement certains secteurs qui ne considèrent pas que le blanchiment d'argent est une affaire qui les concerne, en dépit des preuves contraires. C'est un élément qui nous apparaît d'autant plus important qu'il est signalé par un organisme neutre et respecté. Au-delà des conséquences directes sur l'efficience domestique et sectorielle, ceci crée d'autres impacts économiques indirects. Nous puisons, encore une fois, dans le rapport cité précédemment.

2.83 Le Centre le sait déjà. Dans un rapport interne en date de mai 2003, il est affirmé que l'absence de mesures d'exécution crée une injustice sur le plan concurrentiel, à laquelle il faut s'attaquer, pour [traduction] « s'assurer que ceux qui investissent dans la conformité ne sont pas désavantagés sur le marché du fait d'avoir instauré des programmes de conformité, par rapport à ceux qui ne se conforment pas ».[13]

Ces deux commentaires clefs nous amènent à reformuler le constat précédent.[14]

Si nous avions noté ultérieurement que les acteurs actuels offrent globalement une performance acceptable, les commentaires du vérificateur nous conduisent à préciser d'autres éléments.

Ainsi, la performance globale canadienne pourrait être améliorée non seulement par l'adjonction de segments non couverts actuellement (principe de l'équité) mais aussi par une participation plus encadrée de plusieurs secteurs (principe de gouvernance).

Toutes ces approches demeurent cependant théoriques puisque même si on note des faiblesses précises au niveau horizontal dans les entités soumises à l'heure actuelle, on ignore leur utilisation à des fins criminelles. Nous l'avons déjà souligné auparavant, ces mesures sont difficiles à établir.

Il est, en effet, beaucoup trop tôt pour bien mesurer les impacts de CANAFE. Nous nous sommes donc appuyés sur des cas réels dans lesquels il y a eu condamnation par les tribunaux canadiens.[15]

La principale faiblesse de l'étude réside dans le fait que les cas examinés ne sont pas récents. Or, les méthodes de blanchiment de capitaux évoluent rapidement. Par exemple, durant la période examinée (de 1986 à 1998), les moyens transactionnels électroniques n'étaient que peu utilisés.

Cependant, la principale force de cette étude est qu'elle découle de cas réels canadiens alors qu'il n'existe aucune autre statistique fiable. Le principe de précaution devra s'appliquer. Il n'en demeure pas moins que la mise en lumière que cette étude nous procure est exceptionnelle.

Afin d'étayer nos commentaires de manière simple, nous avons adapté les données tirées de cette étude en ramenant l'utilisation des moyens de blanchiment sur la base 100. Comme dans chacun des cas de blanchiment, plusieurs types de moyens sont utilisés, on retrouve, dans chacun des cas, deux, trois, quatre ou cinq grandes techniques. Nous avons donc effectué une compilation des chiffres de cette étude pour créer un pourcentage moyen d'utilisation des techniques. Ceci nous donne le tableau suivant.

Tableau 4
Statistiques d'utilisation des secteurs économiques canadiens aux fins de blanchiment

Statistiques d'utilisation des secteurs économiques canadiens aux fins de blanchiment

Tableau 5  [16]


RISQUES SECTORIELS HISTORIQUES
ÉLEVÉS
1  DÉPÔTS 20,0%
2 ASSURANCES 16,9%
3 AUTOMOBILE 15,6%
4 IMMOBILIER 14,6%
MOYENS
5 ENTREPRISES 8,6%
6 CHANGES 4,6%
7 ARMATEUR 3,9%
8 PIERRES ET MÉTAUX 2,5%
9 PLACEMENTS 1,9%
10 AUTRES 11,4%

Ainsi, les quatre principaux secteurs utilisés par les blanchisseurs étaient, dans l'ordre, les institutions de dépôts, l'industrie de l'assurance, les véhicules automobiles et l'immobilier. Statistiquement on retrouvera, en moyenne, deux de ces quatre secteurs dans chaque cas de blanchiment. Ce sont les secteurs qui comportent, selon notre perception des risques plus élevés.

Viennent par la suite trois autres secteurs à risque : les structures corporatives, les bureaux de changes et les navires. Enfin, à moindre titre, les secteurs de la joaillerie (et métaux précieux) et le secteur des valeurs mobilières sont utilisés par les blanchisseurs.

À la lumière de ces informations, notons les faits suivants. Les quatre secteurs à risques élevés se retrouvent impliqués dans plus de 67% des cas de blanchiment. De ces secteurs, deux sur quatre (assurances et immobilier) se considèrent à l'abri du blanchiment selon les commentaires précités du vérificateur général. Enfin, un troisième secteur (automobile) n'apparaît nulle part dans le document de discussion ministériel.

1.3 Conclusion sur l'efficience canadienne

Nous croyons, à l'aide des éléments analysés dans la première partie du présent chapitre, que le Canada a une performance comparable aux autres pays qui ont, pour la plupart, une certaine longueur d'avance.

La performance globale canadienne pourrait être améliorée très rapidement non seulement par l'adjonction de segments non couverts actuellement (principe de l'équité) mais aussi par une participation plus encadrée de plusieurs secteurs (principe de gouvernance).

Par leur nature même, les mesures de conformité verticales sont coûteuses.[17] On devrait porter une attention particulière avant d'introduire de nouvelles mesures verticales. Les mesures verticales provoquent de nouveaux coûts pour tous les intervenants et a fortiori risqueraient d'accentuer le déséquilibre concurrentiel.

Enfin, nous ajoutons un grand principe de bonne gouvernance domestique. La Canada, même s'il a le devoir de se conformer aux normes internationales, peut et doit les introduire dans des cadres domestiques réalistes. Ce réalisme s'inscrit dans les perspectives suivantes. Les mesures doivent être équitables. Les mesures doivent être, dans la mesure du possible, consensuelles. Les mesures ne doivent pas faire porter un fardeau économique trop grand aux différents acteurs.

2. Les Mesures Horizontales

Les mesures horizontales sont définies comme étant celles qui touchent de nouveaux acteurs économiques qui ne sont pas inclus dans la réglementation actuelle. Comme nous le soulignions dans le chapitre précédent, le premier vecteur de croissance de l'efficience canadienne serait une couverture totale des différentes portes d'entrées économiques de l'argent à blanchir.

Par les différentes mesures proposées, le Ministère démontre bien qu'il désire accroître l'efficacité des mesures canadiennes en partie par cette voie. Ainsi, les principales mesures proposées de ce type sont décrites dans le tableau suivant.[18]

Tableau 6
Certaines propositions de type horizontal


PROPOSITION

THÈME ABORDÉ
2.3. Industries des pierres et métaux précieux
2.4. Promoteurs immobiliers
2.5. Notaires de Colombie-Britanique
3.1. Registrariat :Entités de transfert de fonds, changes, mandats…
5.2. Études d'autres segments : GAB privés, Internet, Télévirements,..

Nous croyons que le Ministère, dès l'actuelle refonte de la Loi devrait accroître l'étanchéité du système canadien par une couverture horizontale sophistiquée.

2.1. La couverture horizontale

Certaines des faiblesses du système canadien peuvent être, et dans les faits sont, compensés par l'intervention directe des institutions financières de première ligne, celles qui reçoivent des dépôts.[19] Cette situation est à la fois inéquitable et permet l'utilisation inappropriée du voile corporatif, celui du vendeur.

À notre avis inéquitable puisqu'on fait porter à un type d'intervenant la responsabilité ultime de toutes les transactions en espèces. Les institutions financières ne sont pas les seules à manipuler de fortes sommes en espèces. Nous le verrons dans les thèmes suivants, les marchands d'œuvre d'art, les concessionnaires automobiles, les propriétaires de guichets privés, les détaillants de biens précieux, les entreprises de changes, les entreprises d'encaissements de chèque, bref toute une série de commerçants peuvent faire des transactions pour de fortes sommes en espèces.

À moins que ce ne soit dans le cours normal d'opérations d'envergure au détail tel que décrit dans la ligne directrice 9 de CANAFE, les institutions financières feront leur déclarations alors que ceux qui initient réellement les transactions n'y sont pas tenus. En ce sens, la situation des intervenants est totalement asymétrique et non conforme aux règles de l'art.

Cette situation induit l'utilisation d'un voile corporatif, celui du marchand. Ainsi, l'ayant droit économique réel de la transaction, celui qui a changé ses espèces pour des biens ou des actifs d'une autre nature, demeure à l'abri de tout soupçon.

C'est à partir de ce constat que nous nous permettons à la fois de suggérer l'inclusion responsable de certains secteurs de l'économie et de rétablir ainsi une certaine symétrie.

Dans le cadre de nos commentaires actuels, nous ne ferons pas d'étude exhaustive de tous ces secteurs. Cette étude devraient être menée par le ministère des Finances et les conclusions intégrées dans le cadre du présent cycle d'amélioration.

Le tableau de la page suivante est une synthèse des principaux acteurs économiques pouvant possiblement concourir au blanchiment des capitaux au Canada. La première partie du tableau, sections 1 et 2, reprend les entités déclarantes alors qu'on retrouve à la troisième section (zone grise du tableau) les acteurs économiques non couverts par les mesures horizontales actuelles.

On remarquera aussi que les groupes d'intervenants des sections 2 et 3 du tableau se caractérisent, pour la majorité, par la grande fragmentation du secteur économique.

Tableau 7
Actifs financiers intérieurs canadiens et acteurs économiques 


  ACTIFS EN NOMBRE

SOUS-SECTEURS  EN MILLIARDS % ENTREPRISES INTERVENANTS
1- INTERVENANTS FINANCIERS    

CANADA

BANQUES 1 082 $ 57 63 235 000
COOPÉRATIVES 122 $ 7 1772 56 000
VALEURS MOBILIÈRES 419 $ 22 270 90 000
ASSURANCES/PERSONNES 267 $ 14 120 110 000
2- AUTRES ACTEURS FINANCIERS        
COURTAGE ASSURANCE     * 24 000
CONSEILLERS INDÉPENDANTS     * 8 000
IMMOBILIER     * 65 000
PROFESSIONS COMPTABLES   * 177 000
3- ACTEURS ÉCONOMIQUES NON COUVERTS        
PROFESSIONS JURIDIQUES   * 67 000
SERVICES DE CHANGE (***)     * **
AUTRES SERVICES FINANCIERS * **
BIENS DE LUXE   * **
TOTAUX 1 888 $ 100   832 000

Sources : Ministère des Finances du Canada, « Le secteur canadien des services financiers, Juin 2002;
Diverses monographies de mise à jour de Finances Canada, 2002, 2003, 2004 et estimés de Mayhews & Associés.
(*) Ces divers regroupements sont très fragmentés regroupant des dizaines de milliers de micro-entreprises indépendantes avec des encadrements allant des plus rigoureux (professions comptables et juridiques) à l'absence totale (bijouteries, biens de luxe,…).
(**) Pour ces groupes, nous avons préféré ne pas faire d'estimés du nombre de personnes étant donné le peu d'informations disponibles.
(***) Nous considérons que les services de change hors des grandes institutions sont, à l'heure actuelle, très mal couverts. À cet effet, une des propositions (3.1) entend imposer un régime d'enregistrement obligatoire.

 

NOTE : Les différents sous-secteurs décrits dans le cadre de la présente section ne seront pas analysés de manière exhaustive. Tout comme le document ministériel qui s'en reporte à des consultations, nous estimons que des consultations devraient être rapidement entreprises avec les différents acteurs économiques mentionnés.

2.2. les professions juridiques

Les professions juridiques, à l'exception des notaires de la Colombie-Britanique, ne sont pas encore inclus dans les mesures horizontales. Il devient urgent que toutes les professions juridiques, y incluant les notaires québécois, soient incluses au niveau de la lutte au blanchiment de capitaux.

Ces professionnels devraient être tenus à des devoirs similaires à ceux de toutes les autres entités équivalentes soumises. Il n'existe aucune raison fondamentale pour qu'un professionnel du droit, effectuant ou participant à une transaction financière, soit traité de manière différente et avec des mécanismes d'exception.

Dans les interventions financières, l'impact du rôle du conseiller juridique n'est pas différent de celui des autres professionnels impliqués, qu'ils soient comptables, professionnels de l'immobilier ou banquiers. Toutes les professions ont vu, au nom de la lutte au blanchiment, littéralement disparaître la notion de discrétion absolue de l'exercice de leurs mandats. Dans ce cadre, il ne peut et ne doit pas en être autrement pour les professions juridiques.

La seule et unique préoccupation doit être le respect tout aussi absolu, dans des affaires criminelles, du principe du droit à une défense pleine et entière d'un accusé et, conséquemment de l'exclusion de ces cas des devoirs relatifs au blanchiment de capitaux.

2.3. les autres professions et organismes de régie

Tous les intervenants financiers professionnels[20] doivent, pour détenir un permis de pratique, obtenir l'aval soit d'une corporation professionnelle soit d'un organisme d'auto-réglementation.

Ces personnes sont considérées comme des entités soumises et traitées comme tel.[21] Il existe cependant un problème pratique qui n'entache pas directement l'efficience des mesures horizontales.

Tous ces intervenants sont liés à des régimes de formation continue, obligatoires dans certains cas et souhaités dans les autres.

La Loi actuelle prévoit une formation continue obligatoire en matière de blanchiment de capitaux. La règle générale de ce type de formation continue étant établie de manière exceptionnelle,[22] les diverses réponses des regroupements d'intervenants n'est pas nécessairement en harmonie.

En pratique, il serait intéressant de promouvoir l'inclusion spécifique de la conformité en matière de blanchiment de capitaux comme formation obligatoire ou souhaitée, selon le cas. Cette dynamique nouvelle permettrait à tous les intervenants déclarants de mieux saisir l'importance de ce type particulier de formation et de consolider leurs efforts de formation continue à l'intérieur des régimes existants.

2.4. les systèmes financiers non conventionnels (SFNC)

Les systèmes financiers non conventionnels pourraient être définis comme des systèmes de transferts internationaux d'argent toujours basés sur la confiance et sur une appartenance ethnique particulière.

La typologie développée par Stephen Carroll[23] dénombre plusieurs types de systèmes. Sans entrer dans les détails techniques, on pourrait résumer la typologie de la manière suivante. Le premier grand type est qualifié de hawala/hundi.[24] Ces systèmes sont uniquement basés sur la confiance. Le second groupe de systèmes ( Fie Ch'ien (chinois), chit-chop (chinois), Poey Quan (thailandais),…) se caractérise par l'émission d'une preuve ou d'un reçu lui-même encaissable. Enfin, le dernier groupe (Hui (vietnamien)), représente plus un système bancaire destiné à l'entraide.

L'actuelle législation encadre de manière stricte les transferts de ce type. Il nous apparaît important d'inscrire ces systèmes parallèles, tel que le ministère en fait la proposition (3.1.), dans la réglementation malgré le fait que ces phénomènes soient plus difficiles à encadrer.

Tableau 8
Shéma global de fonctionnement des SFNC[25]

Shéma global de fonctionnement des SFNC

Le gouvernement de la Grande-Bretagne a mis en place un système d'enregistrement pour toutes les entreprises financières non-conventionnelles de ce type en 2001.

6.17 For obvious reasons, AR banking is attractive to and widely used by serious and organised criminals. It is used not only to launder the proceeds of crime, but to avoid taxes and customs duties. There is also international concern that it may be used in terrorist financing. It is estimated that there are more than one thousand AR bankers in the UK, mostly within Asian communities, where the majority of their customers will be ordinary individuals not criminals. Although discreet in their business dealings, underground bankers are likely to be known within their community and respected for the service they provide in sending monies earned in the UK to families overseas, often at a better exchange rate and lower commission fee than offered by a bank or money services business.[26]

Tel que proposé par le gouvernement, il nous apparaîtrait intéressant et peu coûteux d'inclure ces entreprises aux normes de contrôle proposées.

Ces deux principaux segments (services financiers non conventionnels et changes) étant couverts par les propositions ministérielles, il nous semblerait adéquat et peu coûteux, à la marge, d'inclure tous les autres acteurs financiers conventionnels ou non, dans l'approche d'enregistrement obligatoire.[27]

Par exemple, l'industrie des pierres (proposition 2,3) et certains autres sous secteurs (proposition 5,2) devraient être soumis au même régime commun, à travers, si nécessaire, le même système d'enregistrement décrit sommairement à la proposition 3,1.

Les autres sous-secteurs financiers décrits en plus des SFNC et des bureaux de changes devraient tous être traités de manière équivalente. À la série d'entités mentionnées à la proposition 3,1, les entités qui émettent ou remboursent des mandats-poste, des chèques de voyage ou d'autres titres semblables et à la proposition 5,2, les guichets automatiques privés et les services financiers fournis par Internet, on devrait ajouter tous les autres services du même type actuels ou futurs.

Au niveau actuel, nous croyons que les entreprises d'encaissement de chèques devraient être spécifiquement incluses.

Pour le futur, comme les blanchisseurs ont souvent démontré une très grande créativité, nous croyons que le législateur devrait inclure dans le cadre réglementaire la possibilité d'englober d'autres types de services financiers sans avoir à recourir à un changement de la Loi.

À titre d'exemples de ces risques futurs, notons les cartes comptant et les quasi-monnaies. On pourrait définir la carte comptant (cash card) comme une carte qui contient, sous forme électronique, des sommes encaissables. Les quasi-monnaies existent déjà sur Internet. Elles pourraient constituer, éventuellement, des unités monétaires non gouvernementales ce qui représenterait des risques majeurs en matière de blanchiment.

2.5. les biens de luxe

Plusieurs secteurs économiques sont caractérisés par des échanges commerciaux pouvant générer des transactions de plusieurs dizaines de milliers de dollars en espèces.

Dans le cadre des propositions ministérielles, une préoccupation évidente est mise de l'avant, celle des produits à caractère financier, sans pour autant négliger d'autres moyens de blanchiment.

L'industrie des pierres et métaux précieux fait d'ailleurs l'objet d'une proposition (2.3). La capacité, au moins théorique, de ce secteur à aider au blanchiment est déjà bien documentée.

La typologie de blanchiment de capitaux ne se limite donc pas au schéma classique du blanchiment financier des capitaux. Ce dernier, quoiqu'intéressant est en soi limitatif et risque d'induire des restrictions mentales porteuses de problèmes potentiels. On constate déjà ce type de restriction mentale chez les intervenants financiers qui ne manipulent jamais d'espèces.

Nous identifions trois secteurs hautement sensibles : le marché des véhicules et embarcations de grande valeur, le marché des arts, y incluant les encans ainsi que le marché des collections.

Le marché des véhicules et embarcations de grande valeur, tel que mentionné dans l'étude Schneider, serait très souvent utilisé aux fins de blanchiment. Que ce soit pour une automobile, un véhicule récréatif ou une embarcation, la couverture aux fins de blanchiment est simple. On fait simplement l'acquisition à travers ou non d'une structure écran. Le marchand, d'autre part honnête, sera le seul identifié par son institution financière auprès de CANAFE.[28]

Même si l'intention est bonne, ceci pourrait entraîner des situations non désirables par lesquelles certaines institutions seraient tentées d'exercer des fonctions d'enquêtes et d'analyses réservées à CANAFE. Cette situation est déjà avérée. En effet, lors d'une conférence publique,[29] une institution financière affirmait faire des enquêtes et ainsi tamiser les informations avant de produire ses déclarations d'opérations douteuses. Une telle attitude généralisée remettrait en cause le système canadien basé sur la traçabilité.

Il en ira de même, à quelques variantes près, pour les deux autres marchés mentionnés, soit les arts et les collections.

Nous croyons donc que ces trois secteurs économiques devraient être soumis à des normes de vigilance au même titre que les autres entités, au moins en termes d'ayant droit économique.

[30]

2.6. les autres entités et organismes

Les fondations et organismes de charité peuvent potentiellement être des vecteurs de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. Nous croyons que celles-ci devraient être soumises au minimum aux déclarations quant aux sommes reçues en espèces.

Comme celles-ci sont habituellement encadrées par l'ARC, il pourrait être intéressant de donner accès à CANAFE à ces bases de données. Ceci éviterait d'enregistrer à deux endroits ces entités.[31]   

Tel que démontré par de nombreux cas et tel que confirmé par l'étude Schneider, les blanchisseurs utilisent des sociétés commerciales pour blanchir des capitaux.

Il nous apparaîtrait important que les agences gouvernementales ou ministères chargés de la perception des impôts et des taxes soient inclus dans le processus de déclarations obligatoires.

Cette nouvelle catégorie d'entités déclarantes se subdivise en deux groupes bien distincts : d'une part, les percepteurs d'impôts et de taxes à la consommation de nos deux paliers de gouvernements et, d'autre part, les communautés locales.

Au niveau des deux paliers de gouvernement, nous avons été à même de constater[32] un relatif désintéressement de la recherche de sommes blanchies. En effet, les vérificateurs sont préoccupés par la dissimulation des revenus plutôt que par l'inclusion de revenus illégaux. Cette inclinaison naturelle ne doit pas faire oublier qu'on utilise des entreprises pour blanchir des fonds. Ce type de situation est bien documentée.

Les agences gouvernementales de perception devraient se voir attribuer un rôle important dans leur relation avec les entités autres que les particuliers en matière de blanchiment, notamment avec une formation adéquate et une obligation d'identifier auprès de CANAFE les situations douteuses.

Du côté des communautés locales, des mesures portant sur les paiements en espèces d'une certaine ampleur devraient s'appliquer.

Il est à notre avis important que tous les ministères et agences gouvernementales ainsi que les gouvernements des communautés canadiennes soient impliqués dans la lutte au blanchiment.

2.7. Conclusion sur les mesures horizontales

Même si notre appréciation va dans le sens de l'esprit des propositions d'amélioration, nous estimons que ces dernières demeurent, à certains égards, trop timides. Dans le cas des moyens connus utilisés par les blanchisseurs et les terroristes, le gouvernement se doit d'agir dans la mesure de limites raisonnables.

La situation actuelle reporte une partie du fardeau aux institutions qui reçoivent les dépôts, ce que nous jugeons inéquitable. La seule différence de traitement des intervenants ne serait probablement pas suffisante pour justifier, à elle seule, des changements.

Cependant, ceci a pour impact direct, de faciliter l'utilisation de voiles corporatifs indirects (celui du marchand) dans la diffusion d'information à CANAFE. Le fait d'étendre horizontalement les mesures imposées par CANAFE, anciennes et nouvelles, devrait assurer une meilleure étanchéité au système canadien, augmenterait l'efficience du système et rétablirait un certain équilibre dans les contributions des intervenants.

Le fait de proposer la création d'un bureau d'enregistrement destiné principalement aux entreprises de transfert de fonds et les services de change, permettrait, pour des frais marginaux faibles, d'étendre cette mesure à d'autres acteurs économiques, tel que nous le mentionnons.

Les nouveaux secteurs touchés par l'enregistrement obligatoire devraient être tous les secteurs hautement fragmentés qui ne sont pas soumis à une réglementation particulière. Ce serait, entre autres, le cas de tous les services financiers non conventionnels.

3. LES MESURES VERTICALES

Les mesures verticales sont celles qui ajoutent de nouveaux devoirs aux acteurs économiques déjà couverts par les règles actuelles. Les principales mesures proposées de ce type apparaissent au tableau suivant.

Tableau 9
Certaines propositions de type vertical


PROPOSITION THÈME ABORDÉ
1.1. Ajouts de devoirs en expertise comptable
1.2. Ajouts de devoirs dans le domaine immobilier
1.3. Devoir de vigilance pour l'expertise comptable et l'immobilier
1.4. Devoir de vérification des données
1.5. Surveillance des personnes politiquement exposées
1.9. Transactions à distance
1.10. Bénéficiaire effectif (ayant droit économique)
1.11. Devoir permanent de vigilance
1.12. Télévirements
2.1. Tentatives de transactions douteuses
6.3. Déclaration de télévirements (valeurs mobilières et casinos)
6.4. Paiements de 10 000$ ou plus - casinos
6.5. Obtention du numéro d'entreprise
6.6. Abrogation du seuil pour les opérations de change - casinos

Les principales mesures verticales proposées vont, pour la majorité, dans le sens des tendances lourdes au niveau international. Nous en aborderons principalement trois qui nous paraissent particulièrement lourdes tout en ayant des impacts potentiels marginaux. Elles sont identifiées en caractères gras dans le tableau qui précède.

3.1. les personnes politiquement exposées (PPE)

Les mesures verticales portant sur les personnes politiquement exposées (proposition 1.5) sont, en elles-mêmes, intéressantes dans le cadre de la lutte au blanchiment et au financement du terrorisme. Cependant, la définition donnée et reprise dans le cadre du document du ministère, est imprécise. Ainsi, on pourrait donner à cette nouvelle mesure une portée qui la rendrait très difficile à gérer, surtout pour les petites entités et les travailleurs autonomes.

Il existe, à cet égard, deux grandes questions sur la portée de la mesure. La première question portera sur la définition même des PPE. La définition est très vaste. La seconde question concerne l'application de la mesure. La mesure s'applique-t-elle à toutes les personnes politiquement exposées qu'elles aient ou non exercé leurs charges au Canada. Veut-on couvrir les aspects domestiques et/ou les aspects plus internationaux?

Nous n'élaborerons pas beaucoup sur la première de ces questions. En effet, le GAFI, donne la définition suivante :

Recommandation 6[33]

Les institutions financières devraient, s'agissant de personnes politiquement exposées, mettre en oeuvre les mesures de vigilance normales, et en outre :

a) Disposer de systèmes de gestion des risques adéquats afin de déterminer si le client est une personne politiquement exposée.

b) Obtenir l'autorisation de la haute direction avant de nouer une relation d'affaires avec de tels clients.

c) Prendre toutes mesures raisonnables pour identifier l'origine du patrimoine et l'origine des fonds.

d) Assurer une surveillance renforcée et continue de la relation d'affaires.

Note interprétative à la recommandation 6

Les pays sont encouragés à étendre les obligations de la Recommandation 6 aux individus qui exercent d'importantes fonctions publiques dans leur propre pays.

La portée, en termes de nombre de personnes couvertes, est très grande. La définition qu'on retrouve dans le document ministériel est orientée dans ce sens.

On notera cependant que notre seconde question trouve ses racines dans la note interprétative qui incite les pays à couvrir autant l'international que le domestique.

Examinons, avant d'en voir les impacts au niveau canadien, ce qui se passe au niveau international, notamment pour l'Europe.

Les débats qui ont eu lieu au sein de la communauté européenne sont indicatifs des débats qui devraient être initiés au Canada à propos des personnes qui sont visées. Examinons rapidement la position européenne.

La troisième directive européenne de lutte au blanchiment vient d'être adoptée[34] après de longs débats sur la définition des personnes politiquement exposées. Les personnes politiquement exposées (PPE) y sont définies comme des personnes physiques qui détiennent une fonction publique importante ainsi que les membres directs de la famille ou des personnes notoirement proches. Seules les PPE résidant dans un autre Etat membre ou dans un pays tiers sont soumises aux obligations de vigilance. En voici le texte.

(16) Equally, Community legislation should recognize that certain situations present a greater risk of money laundering or terrorist financing; although the identity and business profile of all customers must be established, there are cases where particulary rigorous customer identification and verification procedures are required.

(17) Whereas this is particulary true of business relations with individuals holding, or having held, important public positions, particulary those coming from countries where corruption is widespread; such relations may expose the financial sector in particular to significant reputational and/or legal risks. Enhanced attention to such cases and the application of the complete normal customer due diligence measures for domestic politically exposed persons or enhanced customer due diligence measures for politically exposed persons residing another member state or third country is also justified by the international effort to combat corruption.

(17a) Obtaining approval from senior management for establishing business relationships does not implicate approval from the board of directors but from the immediate higher level of the hierarchy of the person seeking such approval.[35]

Dans les faits, les mesures proposées ne s'appliquent qu'aux non-résidents, ces derniers étant soumis au processus normal. C'est un élément majeur, le choix entre une couverture totale ou seulement supra-nationale pour les intervenants financiers canadiens.

Si l'application d'une nouvelle mesure incluait les aspects domestiques, les impacts administratifs seraient majeurs. Il y aurait hausse des frais de gestion pour tous. Les petites entités et les travailleurs autonomes seraient durement touchés.

Pour comprendre cet impact, nous avons procédé à une évaluation très sommaire des personnes politiquement exposées au Canada en fonction d'une définition très large similaire à celle soutenue dans le document ministériel. Ceci permettra d'évaluer l'ampleur d'une éventuelle liste canadienne.

Au niveau des deux paliers de gouvernement au Canada, nous avons estimé qu'il y aurait au moins mille regroupements touchés. Avec un ratio moyen de 10 personnes par regroupement, il y aurait au minimum 10 000 personnes qui se retrouveraient sur cette liste.[36]

Du côté des communautés locales canadiennes, un rapide décompte en situe le nombre autour de 3 500. En appliquant un ratio de 12 personnes (élus et gestionnaires) par regroupement, la mesure s'appliquerait à 42 000 autres personnes.

Les directions des entreprises publiques (au sens des valeurs mobilières) regroupent, actuellement 33 000 initiés formels, sans compter les personnes supplémentaires qui deviennent de facto initiés lors de transactions particulières. Enfin, les autres personnes, magistrats et militaires ont été évalués à 2 000 personnes.

Ceci nous amène à un total de plus de 85 000 personnes politiquement exposées au Canada.

[37]

Il n'existe aucun système global de suivi au Canada pour les personnes politiquement exposées. Il serait coûteux d'en établir un et les principaux coûts seraient d'en maintenir l'intégrité (mise à jour). Étendre systématiquement cette notion, toujours en ayant en tête le très lourd système de suivi proposé, aurait des impacts économiques notables. Les petites entités et les travailleurs autonomes auraient à défrayer des coûts pour accéder à ce service.

Les systèmes internationaux de vérification des personnes politiquement exposées qui existent semblent de plus beaucoup plus limités en terme de couverture systématique. À notre connaissance, ils ne portent que sur les cas devenus publics, donc sur un contrôle a posteriori. Ces systèmes peuvent être coûteux mais, il s'agit, pour les entreprises financières qui s'y exposent, d'un choix d'affaires. Les coûts d'un tel système font partie de l'évaluation de rentabilité. Elles ont toujours le choix de ne pas servir de tels clients.

Nous suggérons donc au ministère, s'il doit introduire une telle mesure, de le faire à l'européenne et ainsi limiter les impacts économiques aux entreprises qui font volontairement ce choix d'affaires.

3.2. le devoir permanent de vigilance

Le devoir permanent de vigilance (proposition 1.11) existe, sous différentes formes, dans plusieurs juridictions et ce, depuis quelques années. Il est basé sur la totalité ou une partie du processus de connaissance du client.[38]

Comme on ne définit pas, de manière précise ce processus au niveau des propositions d'amélioration. Nous proposons ici notre définition.

Le processus de connaissance du client porte essentiellement sur trois axes majeurs : la réalité du client, la légitimité de son patrimoine et la pertinence transactionnelle.[39]

La réalité du client est déterminée par les réponses aux trois questions suivantes : le client est-il celui qu'il prétend être? Si oui, en détient-on les preuves? Si oui, est-il réellement le propriétaire des biens confiés? Bref, dans cette seule catégorie, le professionnel doit aller bien au-delà de la simple copie d'un permis de conduire valide.

La seconde série de questions porte sur la légitimité patrimoniale. Notons, en passant, que cet aspect est souvent un des aspects négligés par les intervenants financiers. Les deux questions usuelles devraient être les suivantes. Les montants impliqués dans mes affaires avec ce client sont-ils justifiés par les revenus de celui-ci? Et si oui, le patrimoine du client semble-t-il légitime?

Les aspects de la pertinence transactionnelle demeurent, elles aussi, relativement peu traitées quoique nous notons une amélioration de la situation. Les quatre questions de base sont les suivantes. Advenant la présence d'une structure (potentiellement un voile corporatif, celle-ci est-elle nécessaire dans cette situation? Si oui, les entrées de fonds sont-elles usuelles? Si oui, les transactions sont-elles celles qui étaient prévues? Et lors de retraits, la transaction est-elle usuelle?

Le seul fait de tenir à jour officiellement cette série de neuf questions impose un fardeau administratif assez lourd. Qui plus est, ceci nécessiterait des développements majeurs dans les systèmes de support. Par exemple, on devrait exiger du client le renouvellement des pièces d'identité échues. Or, pour un dossier complexe, celui-ci devrait en contenir quatre.[40]

Nous estimons donc, que l'ajout pure et simple, dans les termes vagues du document d'améliorations provoquerait une très grande lourdeur administrative et des relations inutilement plus tendues, avec la clientèle. De plus, nous estimons que ce nouveau devoir ne serait pas en harmonie avec les termes de la Loi.[41] L'article 54 d) établit, sauf circonstances exceptionnelles, la durée de conservation à 5 ans.

54. Le Centre :

a

) recueille les rapports ou déclarations faits conformément aux articles 7, 7.1, 9, 12 ou 20 et les déclarations incomplètes qui lui sont transmises conformément au paragraphe 14(5), les rapports visés à l'article 9.1, les renseignements qui lui sont fournis soit par des organismes étrangers dont les attributions sont similaires aux siennes, soit par des organismes chargés de l'application de la loi ou autres autorités publiques, ainsi que tout renseignement qui lui est transmis volontairement et qui se rapporte à des soupçons de recyclage des produits de la criminalité ou de financement des activités terroristes;

b

) peut recueillir tout renseignement qu'il croit se rapporter à des activités de recyclage des produits de la criminalité ou au financement des activités terroristes et qui est accessible au public, notamment par les banques de données mises sur le marché, ou qui est contenu dans des bases de données tenues par les gouvernements fédéral ou provinciaux dans le cadre de l'application des lois ou à des fins liées à la sécurité nationale et à l'égard desquelles un accord a été conclu en vertu du paragraphe 66(1);

c

) analyse et apprécie les rapports, déclarations et autres renseignements recueillis;

d

) conserve ces rapports, déclarations et renseignements, sous réserve de l'article 6 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, pendant cinq ans à compter de la date de leur réception ou de leur collecte, et, si des renseignements sont communiqués au titre des paragraphes 55(3), (4) ou (5), conserve ces renseignements et les rapports et déclarations où ils figurent pendant huit ans à compter de cette date;

e

) par dérogation à la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, détruit ces rapports, déclarations et renseignements à l'expiration de la période applicable visée à l'alinéa d).

Nous suggérons donc une consultation de l'ensemble des intervenants sur ce point précis afin d'évaluer la teneur de la directive, d'en estimer les coûts de mise en application ainsi que de prévoir un calendrier d'implantation acceptable pour tous les intervenants.

Si le gouvernement juge que cette consultation pouvait être perçue comme une mesure dilatoire inacceptable par la communauté internationale, nous suggérons alors que le nouveau processus soit mieux encadré.

Par exemple, la même mesure qui s'inscrirait dans une révision obligatoire de toutes les informations sur une base, par exemple, quinquennale simplifierait grandement sa gestion. On pourrait y ajouter que lorsque la situation du client change de manière sensible, et que ce fait est connu de l'intervenant, la révision soit obligatoire.

3.3. les tentatives de transactions douteuses

Dans le cadre des pistes de réflexion du ministère, celui-ci fait la proposition suivante.

    Proposition 2.1

    Le gouvernement propose de modifier la Loi et la réglementation pour qu'elles prévoient expressément la déclaration des tentatives de transactions douteuses.

    • Toutes les entités déclarantes qui sont actuellement tenues de déclarer les opérations douteuses en vertu de la partie I de la Loi devraient aussi déclarer les tentatives de transactions douteuses.

    • Des directives seraient transmises aux entités déclarantes pour les aider à déterminer les tentatives à déclarer.

    • La forme et le mode actuels de déclaration des transactions douteuses ne seraient pas modifiés, sauf pour ce qui est de l'ajout d'une note précisant que la transaction n'a pas été exécutée.

    • Au minimum, on devrait faire des efforts raisonnables pour obtenir le nom et l'adresse de la personne qui demande la transaction, de même que le montant de cette dernière.

    • Les exigences de tenue de documents qui visent les transactions douteuses seraient également applicables aux tentatives de transactions douteuses.

    Malgré le fait qu'il y ait incitation du GAFI et quelques juridictions qui pratiquent ce type de suivi, nous croyons que ce type d'identification demeure difficilement applicable, surtout pour les non-clients.

    Pour les clients existants, ce nouveau devoir pourrait être en application rapidement. Cependant, il nous semble qu'il imposera un fardeau administratif qui pourrait être lourd, surtout pour les entités exposées aux transactions en espèces.

    D'autre part, lorsqu'on refuse une transaction à une personne ou une entité qui n'est pas cliente, il serait malvenu de tenter d'obtenir un maximum d'information sur celui qui tente la transaction pour respecter les exigences de tenue de documents tout en étant conforme au devoir absolu de non divulgation de la déclaration d'opération douteuse. On ne doit pas oublier qu'un formulaire de déclaration d'opérations douteuses contient plus d'une centaine de champs d'information.

    Tant à cause des coûts d'opérations élevés que du stress causé aux employés,[42] nous suggérons au Ministère de surseoir à cette mesure afin d'en étudier les impacts sur le personnel et sur les opérations des entités soumises.

    3.4. Conclusion sur les mesures verticales

    L'introduction de ces seules trois nouvelles mesures verticales augmenterait de manière notable les charges financières et administratives non seulement des grandes institutions financières mais aussi et surtout, ceux des plus petites entités et des travailleurs autonomes soumis à la Loi.

    De plus, et c'est un élément important, la nouvelle situation créée par les déclarations de tentatives d'opérations douteuses risque d'entraîner des niveaux de stress assez élevés pour les employés dédiés au service à la clientèle.

    Même si nous n'avons pas commenté les autres mesures verticales, la nature même de celles-ci, nous incline à y voir de fortes augmentations des fardeaux administratifs surtout pour les entités de petite taille et les travailleurs autonomes.

    Comme nous avons pu le constater[43], même si les grandes institutions contrôlent une très large proportion des patrimoines des canadiens, il n'en demeure pas moins quelques dizaines de milliers de petites entités et de travailleurs autonomes.

    Les nouveaux éventuels fardeaux administratifs et les coûts qui s'ensuivraient devraient être mesurés à la fois par rapport à la capacité des petites entités à pouvoir les assumer et à l'efficience accrue du système canadien.

    Si les petites entités ne pouvaient supporter ces nouvelles tâches, c'est toute l'efficience du système canadien qui pourrait être remis en cause.

    Principalement pour les trois propositions commentées dans le cadre du présent chapitre, nous suggérons au Ministre de restreindre la portée de celles-ci avec des aménagements qui permettent aux petites entités et aux travailleurs autonomes de se conformer sans trop augmenter leurs fardeaux administratifs et leurs coûts.

    4. Les Mesures Administrativess

    Les mesures administratives sont des éléments périphériques importants liés à l'application des règles actuelles. Les principales mesures de ce type sont les suivantes.

    Tableau 10
    Certaines propositions de type administratif


    PROPOSITION THÈME ABORDÉ
    1.7. Mesures d'exemptions
    1.8. Tiers introducteurs
    1.13. Transmission d'information dans les messages
    2.2. Informations provenant de l'ARC
    3.2. Sanctions administratives pécuniaires
    3.3. Transmission d'informations à l'étranger
    4.1. Transmission d'informations aux corps policiers
    5.1. Table ronde
    6.12. Régime de conformité inclus dans la Loi
    6.18 Échanges d'informations avec l'ARC
    6.20 Échanges d'informations avec l'ASFC

    4.1. les sanctions administratives pécuniaires

    Depuis le début de ses opérations, le CANAFE a toujours tenté, du moins c'est la perception que nous en avons, de persuader les divers intervenants de se conformer aux exigences de la Loi.

    Dans l'absolu, ces contraintes morales auraient du être largement suffisantes pour que toutes les entités déclarantes investissent des efforts et s'engagent fermement dans cette lutte au blanchiment des capitaux.

    Plus au sud, chez nos voisins américains, le FinCEN a été obligé d'utiliser de fortes sanctions avec des entités qui ne voulaient pas se plier aux nouvelles règles. Les cas de la banque Riggs[44] et de la Arab Bank[45] ayant reçu respectivement des sanctions de 25 et 24 millions de dollars sont patents.

    Le rapport du vérificateur général du Canada[46] constate que la stratégie n'a pas été aussi efficace que prévue.

    Malheureusement, étant donné le comportement surprenant de certaines entités déclarantes, un tel régime de sanctions pécuniaires doit être implanté. De plus, au-delà de cette mise en place, CANAFE devra, si nécessaire, imposer des sanctions. Nous osons croire cependant que le seul fait de se voir potentiellement identifié publiquement comme entité déclarante non conforme sera assez persuasif.

    4.2. la table ronde

    L'idée de la constitution d'un comité consultatif (proposition 5.1.) nous apparaît comme prometteuse. Réunir autour de la table des représentants de tous les secteurs et les intervenants permettra d'obtenir la perception qui se dégage de l'ensemble des intervenants canadiens.

    Nous nous permettrons cependant de proposer dans le cadre de nos commentaires d'accueillir comme représentants et représentatifs deux autres catégories.

    En effet, le texte de la proposition, sans exclure, n'inclut pas une ou des entités de régie qui contrôlent et encadrent les intervenants, particulièrement les petites entités et les travailleurs autonomes qui autrement n'auront pas voie au chapitre.

    D'autre part, il existe sur le marché canadien plusieurs ressources expertes, c'est notre cas et celui de plusieurs autres entreprises d'intervention, qui pourraient contribuer à conseiller le gouvernement.

    Nous suggérons donc d'inviter des personnes pour ces deux catégories non mentionnées dans le document ministériel.

    4.3. les échanges d'informations

    Les propositions 6.18 et 6.20, même si elle peuvent paraître anodines, ouvrent une brèche qui nous apparaît comme majeure et significative dans la Loi canadienne. Deux agences gouvernementales pourraient obtenir des informations de CANAFE dans le cadre d'enquêtes non liées au blanchiment de capitaux.

    Quoiqu'on assortisse la proposition 5.18 qui concerne l'ARC de la condition préalable qu'il y ait eu une communication antérieure de CANAFE au termes de l'article 55 (3) b) ne modifie en rien l'ouverture nouvelle.

    D'une part, le ministère propose d'augmenter le nombre de renseignements désignés (proposition 4.1.) qu'il pourra remettre aux organismes identifiés dont l'ARC et l'ASFC. En soi, cette mesure d'élargissement est parfaitement cohérente tel qu'explicitée dans la proposition 4.1.

    La prestation d'une plus grande quantité de renseignements par le CANAFE a pour but d'accroître les indices essentiels et les liens d'enquêtes que les organismes d'application de la Loi et les organismes de renseignement peuvent utiliser pour faire progresser leurs enquêtes sur le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, tout en respectant la vie privée et les droits garantis dans la Charte canadienne des droits et libertés.[47]

    L'intention mentionnée demeure en ligne avec l'objectif de la Loi : la lutte au blanchiment.

    D'autre part, dans le cas de l'ARC, par la proposition 6.18, on modifie deux éléments fondamentaux.

    L'ARC pourrait demander des renseignements additionnels qui ne sont pas accessibles aux autres organismes totalement dédiés à la lutte au blanchiment. De plus, ces demandes de renseignements ne seraient pas liés à la lutte au blanchiment mais spécifiquement à l'évasion fiscale. Il s'agit d'une double brèche qui nous semble importante sinon conséquente.

    L'autre modification, celle qui touche l'ASFC, va encore plus loin. Pour reprendre les termes de la proposition soumise, elle exigerait que le CANAFE communique les renseignements liés à une infraction concernant l'importation de produits interdits, contrôlés ou réglementés aux termes de la Loi sur les douanes ou d'autres lois.[48]

    Ces deux propositions ouvrent la porte à ce que nous avons appelé d'autres luttes. On détournerait ainsi les objectifs fondamentaux et ciblés de la Loi actuelle de lutte au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme. Nous croyons que ces deux propositions risquent d'avoir des impacts négatifs auprès de ceux qui sont chargés d'alimenter CANAFE.


    Conclusion

    Le document de consultation élaboré par le Ministère des Finances ouvre, par sa volonté d'amélioration du système canadien, la voie à de franches discussions sur les enjeux d'efficience, les coûts économiques et humains et l'équité de traitement des entités soumises. Ces éléments soutiennent la capacité à long terme de la société canadienne à respecter ses engagements internationaux en matière de lutte au blanchiment d'argent et au terrorisme.

    L'ensemble des mesures horizontales proposées nous paraissent nécessaires et susceptibles d'accroître rapidement, sans coûts supplémentaires pour les entités déjà soumises, l'efficience globale canadienne. Ces mesures ont aussi l'avantage de ne pas faire porter le poids de la lutte sur les seuls intervenants actuels.

    Plus le système canadien sera étanche au niveau horizontal en interceptant la très grande majorité des transactions de premier niveau (soit l'échange direct des produits du crime contre des produits financiers ou des biens patrimoniaux), plus les blanchisseurs se retrouveront condamnés soit à conserver des sommes importantes en espèces, soit à laisser des traces et des pistes qui aideront les enquêteurs à les faire condamner.

    Du côté des mesures verticales, notre opinion est moins positive. Les mesures demeurent intéressantes et pour la grande majorité nécessaires à long terme. Cependant, elles apportent de nouveaux fardeaux administratifs, économiques et humains aux entités soumises.

    Nous suggérons donc d'agir, dans la majorité de ces cas par consensus de chacun des secteurs visés. Les désavantages causés par la longueur et les coûts du processus consensuel seront, à notre avis, compensés par une adhésion plus grande de tous les intervenants. Par exemple, les milliers de travailleurs autonomes et de petites entités des différents secteurs auront l'occasion d'apporter des suggestions qui abaisseraient les coûts nouveaux.

    À notre avis, il y aurait lieu de restreindre la portée de plusieurs propositions de mesures verticales rendant ainsi les réformes réalisables rapidement en respectant la capacité à payer des canadiens puisque ce sont eux qui, ultimement, feront les frais des nouveaux fardeaux.

    Enfin, les mesures administratives semblent répondre tant aux besoins internes de CANAFE qu'aux besoins des entités soumises en terme d'équité de traitement.

    Notre seule préoccupation majeure demeure l'ouverture de la Loi à la récupération d'information par l'ARC et l'ASFC. Si les principes présentés aux propositions 6.18 et 6.20 sont parfaitement légitimes socialement, il nous apparaît risqué d'ouvrir des brèches aussi béantes vers d'autres luttes.

    Dans la société canadienne, la lutte au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme fait la quasi-unanimité. Les autres luttes, dont celles de l'évasion fiscale et des importations illégales, font, dans les faits, beaucoup moins l'unanimité. Réunir toutes ces causes aurait des impacts majeurs sur l'adhésion de tous ceux et celles qui servent de chiens de garde.

    Nous demeurons très positifs face à l'ensemble des propositions, des commentaires à venir et des nouvelles règles qui en découleront dans une perspective de respect de nos engagements internationaux. Le tout devra être réalisé dans un cadre temporel, économique et humain consensuel.

    Finalement, nous espérons que nos visions à titre de consultants, en tant que praticiens et formateurs dans le domaine de la lutte au blanchiment de capitaux pourront contribuer à améliorer le système canadien tout en ne faisant pas augmenter de manière indue les coûts financiers et humains.

    Mayhews & Associés


    Annexes

    A-1 Services corporatifs de lutte au blanchiment de capitaux

    Nos services corporatifs sont destinés à toutes les firmes et à tous les professionnels soumis à la Loi. Ils sont offerts à travers cinq grands volets. Ces services sont offerts de manière indépendante.

    Conformité corporative

    Le premier volet de notre offre porte sur l'implantation de la conformité. Notre programme d'implantation couvre tous les aspects techniques nécessaires, soit principalement: les politiques générales sur la lutte au blanchiment, les normes et procédures, la nomination et le support à l'agent de conformité ainsi qu'une politique de formation.

    Formation au risque

    Le second volet de l'offre vient compléter cette mise en place par un programme de formation permanent pour tous les niveaux.

    Avec un ensemble d'une douzaine de formations reconnues à travers le Canada, nous pouvons former ou vous aider à former l'ensemble de vos collaboratrices et collaborateurs, du service à la clientèle jusqu'aux membres du conseil d'administration.

    Vérification de type fat

    L'impartition de cette tâche (la vérification de type financement des activités terroristes) par nos soins vous procure cinq avantages. Nous avons l'habitude et l'expertise du domaine. Nous offrons un service rapide dans un délai de deux jours ouvrables. Nous vous livrons un certificat à joindre dans le dossier du client. Nous conservons dans nos dossiers cette information. La vérification est réalisée par une tierce partie indépendante.

    Vérification de conformité

    Nous évaluons tout votre programme sous ses aspects politiques et pratiques. Le programme usuel de vérification comprend les principaux éléments suivants : votre politique (selon les exigences de la Loi), l'examen de vos normes, l'examen de vos procédures (cohérence avec la politique et les normes), la vérification des rapports produits à l'interne, la conservation des documents (confidentialité de l'information et protection des renseignements personnels), le rôle de l'agent, la vérification des dossiers clients (respect des normes) et la formation de vos collaboratrices et collaborateurs.

    Communications

    A.  Programme de communication

      L'introduction ou la relance d'un programme de conformité en matière de blanchiment des capitaux doit se faire dans un cadre de communication bien établi.

      Nous offrons un service qui vise deux objectifs principaux. Le premier objectif est de rendre crédibles les efforts organisationnels par le leadership de la direction. Par la suite, et c'est le second objectif, nous viserons à mettre en place les moyens pour maintenir la vigilance.

      Bien articulé, ce programme réduira les risques de l'organisation de manière permanente.

    B.  Mise à jour des formations

    La lettre du blanchiment (AMLetter)

    est un outil unique sur le marché canadien. Tous ceux qui suivent nos formations reçoivent automatiquement notre bulletin d'information et de mise à jour. La lettre du blanchiment est un bulletin d'information et de mise à niveau publié gratuitement sur Internet au moins deux fois par année.

    Ce bulletin assure à nos participants qu'ils recevront un complément d'information sur des changements éventuels aux lignes directrices, de nouveaux cas ou tout simplement une mise à niveau d'un élément précis qui se retrouve dans nos formations. Aucun autre fournisseur canadien ne procure un tel service aux participants à ses formations.

    A-2 Quelques mots à propos de l'auteur

    Michel Mailloux

    Michel Mailloux œuvre dans le domaine financier depuis vingt-cinq ans. En 2000, il a créé, à titre d'associé fondateur, la firme Mayhews & Associés. Il occupait, immédiatement avant la création de la firme, le poste de vice-président d'une grande société de fiducie. Il était, à ce titre en charge de la Gestion de fortune et des services fiduciaires aux particuliers.

    Michel Mailloux détient une maîtrise en administration des affaires (MBA). Il est aussi planificateur financier depuis quatorze ans et membre du conseil d'administration de l'Institut québécois de planification financière depuis sa création tout en assumant la présidence au cours de trois mandats.

    À titre de consultant, Michel Mailloux a mené de nombreux mandats à caractère financier tant pour les entreprises que pour différents ministères.

    Michel Mailloux est l'auteur de plusieurs communications particulièrement dans le domaine de la lutte au blanchiment de capitaux. Dans ce domaine, il a écrit une douzaine de publications. Il est aussi éditeur du bulletin d'information La lettre du blanchiment et de sa version anglaise AMLetter.

    En plus d'être un formateur expérimenté, il donne aussi des conférences principalement dans le domaine de la lutte au blanchiment.


    1 This text provides an in-depth summary of comments submitted to the Ministry. For further detail, please refer to the full French text. [retour]

    2

    Le présent texte constitue une synthèse des commentaires qui ont été remis au ministre. Pour plus de précisions, veuillez vous référer au texte complet. [retour]

    4

    La firme Mayhews & Associés est une firme offrant de la formation et de la consultation dans le domaine de la lutte au blanchiment des capitaux. Vous trouverez à l'annexe A1 des informations sur l'entreprise ainsi que quelques notes biographiques à propos de l'auteur à l'annexe A2. [retour]

    5

    FinCEN est le Financial Crimes Enforcement Network des Etats-Unis. [retour]

    6

    L'AUSTRAC est le Australian Transaction Reports and Analysis Center. [retour]

    7

    Pour les seules transactions aux guichets, par carte de débit et de crédit et par chèque, les banques en rapportaient environ 6,7 milliards pour 2004. Statistiques tirées du site de l'Asssociation des Banquiers Canadiens, Statistiques en bref 2004. [retour]

    8

    Par contre, d'éventuelles comparaisons intra-sectorielles seront plus exactes. [retour]

    9

    Ceci pourrait expliquer pourquoi il y a eu une baisse du nombre de déclarations au Canada, étant donné que les intervenants acquièrent, au fil du temps de l'expérience et des habiletés. [retour]

    10

    Nous estimons, par ailleurs, que cette cristallisation n'est pas uniforme. [retour]

    11

    Le fait qu'on établisse hors de tout doute le lien entre le crime de blanchiment attesté par un tribunal criminel canadien et la cristallisation patrimoniale réelle soit directement dans les différents secteurs financiers, soit par l'achat d'actifs tangibles deviendra un élément majeur de la mesure éventuelle de l'efficience. [retour]

    12 - 10 Source :Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de novembre 2004, Chapitre 2, La mise en œuvre de l'Initiative nationale de lutte contre le blanchiment d'argent. Les soulignés sont de l'auteur.[retour]

    14

    Page 10, second paragraphe. [retour]

    15

    Compilation de Mayhews & Associés d'après l'étude Money laundering in Canada: an analysis of RCMP cases de Stephen Schneider, Nathanson Centre for the Study of Organized Crime and Corruption, 2004. [retour]

    16

    La qualification des niveaux de risque est de Mayhews & Associés. [retour]

    17

    Même si nous n'avons pas étayé cette affirmation, le fait d'ajouter des normes, des tâches et des devoirs nécessite des investissements pour les entités y étant soumises. [retour]

    18

    Tout au long du présent chapitre, nous examinerons les aspects horizontaux en y incluant au fur et à mesure les divers commentaires aux propositions du Ministère. [retour]

    19

    À notre connaissance, au moins une grande banque canadienne exige des concessionnaires automobiles des informations sur les acquéreurs qui paient au comptant. [retour]

    20

    On entend ici tous les professionnels dont l'activité est liée aux transactions financières. Ceux-ci sont détenteurs de permis d'exercice. [retour]

    21

    Nous n'aborderons pas ici certains aspects légaux sur le partage des responsabilités de ces intervenants face aux entités qui les mandatent. [retour]

    22

    En imposant une formation continue obligatoire en matière de blanchiment, la Loi interfère dans des domaines qui ne sont pas de sa compétence. [retour]

    23

    Stephen Carroll, Director's Research Assistant, AUSTRAC, on Anti-Money Laundering Laws and the Quasi-Banker: A Report on Alternative Banking in Australia. (juin 1995) [retour]

    24

    Hawala originaire de l'Inde et Hundi du Pakistan. [retour]

    25

    Graphique adapté d'un schéma proposé sur le site d'Interpol. [retour]

    26

    Commentaires tirés du site National Criminal Intelligence Service (cellule d'information financière de la Grande-Bretagne). http://www.ncis.gov.uk/ukta/2003/threat06.asp [retour]

    27

    À moins, bien entendu, que le secteur visé ne soit déjà bien structuré comme, par exemple, dans le domaine de l'automobile que nous examinerons plus loin. [retour]

    28

    Avec l'exception notée à la note 16. [retour]

    29

    Cette conférence s'est déroulée à Montréal à la fin de 2004. [retour]

    30

    Le terme ayant droit économique est utilisé comme traduction de beneficial owner. [retour]

    31

    La proposition 2.2 va dans le sens d'échange d'informations avec l'ARC. Notre approche va plus loin en donnant accès à CANA et en incluant ces organismes comme entités déclarantes. [retour]

    32

    Mayhews & Associés menait, à l'automne 2004, une étude dans un domaine connexe pour le compte du gouvernement du Québec. [retour]

    33

    Tirée du site http://www.fatf-gafi.org/ sous le thème Quarante recommandations sur le blanchiment d'argent. [retour]

    34

    Juin 2005, 2004/0137 (cod), document 10245/05. [retour]

    35

    Page 8 du document précité. [retour]

    36

    Pour le seul gouvernement fédéral, on compte au moins 200 organismes ou ministères sans compter les cabinets politiques. Nous incluons dans cette évaluation la fonction publique.[retour]

    37

    Ce nombre est nettement sous-estimé. Si on ajoutait les membres de la famille immédiate et les personnes notoirement proches, le nombre dépasserait largement les 250 000 personnes politiquement exposées au Canada. [retour]

    38

    Ce processus est mieux connu dans le milieu sous l'acronyme KYC (Know your client). [retour]

    39

    Ces élément sont tirés de la formation suivante : Lutte au blanchiment des capitaux : la connaissance du client (ISBN 2-923177-11-8) également éditée en anglais sous le titre Anti money laundering : KYC & Compliance matrix (ISBN 2-923177-12-6). [retour]

    40

    On parle ici de la preuve d'adresse, d'une lettre de référence bancaire, du permis de conduire et du passeport. [retour]

    41

    Extrait tiré de http://lois.justice.gc.ca/fr/P-24.501/index.html. [retour]

    42

    Tous les intervenants s'entendent pour dire que le fait d'avoir à compléter une déclaration d'opérations douteuses est un événement inhabituel et stressant alors que toutes les informations demandées existent déjà. À notre avis, le stress serait largement supérieur dans le cas des tentatives compte tenu que le tout se ferait dans le cadre d'une relation face-à-face et sans information préalable. [retour]

    43

    Tableau 7 de la page 20. [retour]

    44

    FinCEN news, May 13, 2004 accessible sur le site Internet http://www.fincen.gov/. [retour]

    45

    FinCEN news, August 17, 2005 accessible sur le site Internet http://www.fincen.gov/. [retour]

    46

    Voir page 12, notes 9 et 10. [retour]

    47

    Document de consultation ministériel, page 39, dernier paragraphe. Les soulignés sont de l'auteur. [retour]

    48

    Texte tiré du document de consultation ministériel, page 50. [retour]