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Consultations sur l'établissement des taux de cotisation à l'AE

Aperçu

Introduction

Pendant les consultations prébudgétaires de 2003, un certain nombre d'intéressés ont demandé au gouvernement de favoriser la transparence et la viabilité des moyens mis en oeuvre pour établir les taux de cotisation d'AE. Le gouvernement a donc procédé à des consultations sur la création d'un nouveau mécanisme de calcul des taux qui s'appliquerait à compter de 2005.

Cinq principes, fondés dans une large mesure sur les recommandations prébudgétaires présentées par le Comité permanent des finances dans son rapport de 1999, constituaient le point de départ des consultations :

• les taux de cotisation doivent être fixés en toute transparence;
• les taux de cotisation doivent être fixés en fonction d'avis d'experts indépendants;
• les recettes prévues tirées des cotisations doivent correspondre aux coûts prévus du programme;
• les taux de cotisation établis doivent atténuer l'incidence sur le cycle économique;
• les taux de cotisation doivent être relativement stables au fil des années.

Dans le cadre des consultations, les intéressés ont été invités à présenter leurs points de vue sur la meilleure façon d'équilibrer et de mettre en oeuvre ces cinq principes. Le délai imparti pour la présentation des mémoires allait jusqu'au 30 juin 2003. Des représentants de syndicats et d'entreprises, ainsi que des particuliers, ont soumis quelque 28 présentations ^[1].

Au cours du printemps et de l'été, des cadres supérieurs du ministère des Finances et de Développement des ressources humaines Canada (DRHC) ont tenu une série de tables rondes avec des représentants de syndicats et d'entreprises. Une table ronde a également été organisée avec un groupe d'experts (prévisionnistes du secteur privé, actuaires et économistes) pour examiner l'application pratique des trois derniers principes, qui ont d'importantes répercussions macroéconomiques et comptables. Enfin, des cadres supérieurs des deux ministères se sont réunis avec les commissaires de l'AE représentant les travailleurs et les employeurs afin de déterminer le meilleur moyen d'équilibrer et de mettre en pratique les principes en question.

Le texte qui suit constitue un résumé des observations présentées sur chaque principe dans ces différentes réunions. Les propos des commissaires de l'AE ont été incorporés dans ceux des entreprises et des syndicats qu'ils représentaient.

Principe 1 :
Les taux de cotisation doivent être fixés en toute transparence

Il a été généralement convenu qu'une plus grande transparence de la méthode de calcul des cotisations s'imposait, bien que les avis soient partagés sur la meilleure façon d'y parvenir dans la pratique. Les observations portaient avant tout sur quatre domaines : le rôle et la nature du Compte d'AE, la situation et le rôle de la Commission d'AE, la consultation et les rapports publics, et le rôle du gouvernement dans le financement de l'AE.

Compte d'AE

Syndicats

Les représentants desyndicats sont arrivés à la conclusion unanime que le Compte d'AE doit être administré comme un compte ou un fonds en fiducie extérieur aux comptes publics et géré par un organisme sans lien de dépendance. Ils étaient, en outre, d'avis que la reconstitution du Compte d'AE comme compte en fiducie aurait pour effet de rendre « illégale » l'utilisation des cotisations d'AE à des fins autres que le programme d'AE.

Entreprises

La plupart des représentants d'entreprises étaient en faveur du maintien d'un compte distinct pour le programme d'AE. Ils recommandaient, en outre, la nomination d'un conseil indépendant et représentatif qui serait chargé de la gestion du compte et aurait une obligation claire de rendre des comptes aux parties prenantes.

Selon un certain nombre de représentants d'entreprises, la façon d'assurer la transparence serait d'incorporer à la loi une série de règles détaillées décrivant le mécanisme de fixation des taux. D'autres se déclaraient cependant opposés à une méthode automatique du calcul des cotisations.

Rôle de la Commission d'AE

Syndicats

Tous les représentants de syndicats prônaient le rétablissement de la Commission d'AE, mais dans un rôle qui lui donnerait plus d'indépendance et plus de poids. Ils recommandaient une commission sans lien de dépendance avec le gouvernement et dont l'autonomie, les pouvoirs et la responsabilité seraient accrus. Ils estimaient, en outre, que la commission devrait reprendre le rôle, assumé par l'Agence des douanes et du revenu du Canada, de déterminer l'assurabilité. Ils recommandaient que la commission se compose de représentants d'employés, d'employeurs, du gouvernement et d'autres parties prenantes.

Certains représentants du monde syndical recommandaient que la Commission d'AE présente des rapports publics sur ses activités de supervision et de réglementation et sur le fonctionnement du Compte d'AE et que ces rapports fassent l'objet d'un débat régulier à la Chambre des communes. De nombreuses voix se sont élevées pour que la Commission d'AE rende public le taux qu'elle fixe afin de permettre un débat public avant que le Cabinet ne décide d'accepter ou de refuser ce taux.

Beaucoup de représentants de syndicats ont manifesté leur opposition à une méthode automatique du calcul des cotisations, du fait qu'elle éliminerait le rôle de la Commission d'AE.

Entreprises

Les représentants d'entreprises étaient très favorables à l'idée de rétablir la Commission d'AE, d'élargir son rôle et d'assurer son indépendance du gouvernement pour réaliser l'objectif de la transparence. Ils recommandaient également de restructurer la commission pour qu'elle représente mieux les employeurs et les employés. Certains étaient d'avis que l'ancien modèle de la Commission d'AE était bon en théorie, mais qu'il a échoué dans la pratique. Selon eux, il faudrait ou bien élargir le rôle de la Commission d'AE dans l'établissement des taux, ou bien l'éliminer.

Rapports publics et consultation

Syndicats

La plupart des représentants de syndicats préconisaient la production et la publication d'un rapport annuel par l'actuaire en chef de l'AE.

Entreprises

De l'avis général des représentants d'entreprises, le gouvernement doit s'engager à mener des consultations valables avec les milieux des syndicats et des entreprises et avec d'autres intervenants importants lors de la fixation des taux. D'aucuns aimeraient voir la réalisation d'études périodiques dirigées, par exemple, par la Vérificatrice générale. D'autres recommandaient la création d'un comité de la Chambre des communes, qui aurait pour fonction de mener des consultations publiques, de présenter des rapports au gouvernement et de rendre publics les avis de conseillers indépendants qui ont servi au calcul des cotisations.

Rôle du gouvernement dans le financement de l'AE

Syndicats

Selon certains groupes, le gouvernement doit rembourser l'excédent accumulé du Compte d'AE sur une période donnée, par exemple dix ans.

Entreprises

Certains représentants d'entreprises estimaient que les prestations spéciales de l'AE devraient être financées à l'extérieur du programme d'AE.

Principe 2 :
Les taux de cotisation doivent être fixés en fonction d'avis d'experts indépendants

Ce principe a accueilli une large adhésion, mais les avis étaient partagés sur son application pratique.

Syndicats

Les commentaires présentés par les organisations de travailleurs portaient sur le rôle de l'actuaire en chef et de la Commission d'AE. Selon certains groupes, l'application de ce principe aurait pour effet de maintenir le rôle de l'actuaire en chef, qui serait désigné par la Commission d'AE et qui fixerait les taux de cotisation. D'autres étaient d'avis que la Commission d'AE fixerait les taux en se fondant sur des conseils d'experts, dont l'actuaire en chef. D'autres encore recommandaient de restituer à la Commission ses pouvoirs de fixation des taux et d'en faire une institution tripartite qui serait formée d'un nombre égal de représentants des travailleurs, des employeurs et du gouvernement et qui aurait son propre actuaire et ses propres spécialistes des analyses du marché du travail.

Entreprises

Selon les représentants d'entreprises, les intervenants devraient disposer de moyens valables pour pouvoir intervenir dans le processus d'établissement des taux. Leurs observations portaient sur deux grands sujets : les experts à consulter et la structure de régie interne.

Les experts recommandés étaient notamment l'actuaire en chef de l'AE, les employeurs, les groupes d'employés, les prévisionnistes du domaine économique et d'autres personnes compétentes, ou une équipe composée d'économistes et d'actuaires du bureau de la Vérificatrice générale, ou une combinaison de ces personnes.

Un certain nombre de représentants d'entreprises ont recommandé que la Commission d'AE ou un autre organisme indépendant (comme un conseil consultatif sur l'AE composé d'employeurs et d'employés) conseille le gouvernement fédéral sur les taux à retenir. Un tel organisme aurait son propre actuaire interne et d'autres spécialistes et serait chargé de consulter des intéressés et des experts externes.

Principe 3 :
Les recettes prévues tirées des cotisations doivent correspondre aux coûts prévus du programme

Les représentants d'entreprises et de syndicats se sont entendus de façon générale pour dire que les recettes prévues tirées des cotisations devraient couvrir les coûts prévus du programme pour une période donnée, par exemple un cycle économique. Les commentaires portaient avant tout sur la façon d'établir les taux de cotisation, sur le besoin de constituer une réserve et sur l'ampleur de cette dernière.

Syndicats

La plupart des représentants du mouvement syndical ont tenu à souligner la nécessité d'établir une réserve pour éviter les hausses de taux en période de ralentissement économique. Selon certains, il faut également constituer une réserve pour le programme afin de parer aux imprévus, comme les attaques du 11 septembre, le SRAS et la question du bois d'œuvre qui, de par leur nature, ne sont pas des coûts « prévus » du programme.

Entreprises

La plupart des représentants d'entreprises ont souligné qu'une réserve s'impose pour éviter des hausses de taux en période de ralentissement économique.

Groupe d'experts

Plusieurs membres du groupe trouvaient injustifiée l'incorporation du Compte d'AE dans les comptes du gouvernement. D'autres ont fait valoir que, vu le jumelage généralisé des comptes, le retrait de l'AE des registres du gouvernement irait à l'encontre de la tendance. Ils ont précisé que les paramètres du programme sont déterminés par le gouvernement. Selon la Vérificatrice générale, ce jumelage devra être maintenu tant que ce pouvoir de gestion restera entre les mains du gouvernement.

Certains participants étaient d'avis que le lien entre les cotisations et les prestations d'AE crée un risque moral chez le contribuable : l'idée que le paiement des cotisations à l'AE lui ouvre droit au chômage et au versement de prestations. Selon eux, il serait préférable de financier l'AE et les autres programmes sociaux au moyen d'un impôt général sur la masse salariale.

Plusieurs participants ont fait valoir qu'une tarification rétrospective au niveau de l'entreprise (c'est-à-dire relever le taux de cotisation des employeurs qui font des mises à pied fréquentes) aurait des effets macroéconomiques et microéconomiques positifs, car elle permettrait de réduire le taux de chômage.

Principe 4 :
Les taux de cotisation établis doivent atténuer l'incidence sur le cycle économique

Les représentants d'entreprises et de syndicats étaient d'accord sur le maintien de la stabilité des taux, sous une forme ou une autre, pour atténuer les effets du cycle économique.

Syndicats

Certains groupes étaient en faveur de la création d'une réserve qui permettrait de mieux atténuer les effets du cycle économique.

Entreprises

Les représentants d'entreprises ont proposé deux méthodes générales. La première consistait en la création d'un fonds de réserve ou d'un excédent grce auquel le programme aurait amplement les ressources voulues pour évoluer dans un contexte anticyclique. Cette recommandation était habituellement représentée dans le contexte de la création d'un fonds garanti ou d'un organisme indépendant chargé de la gestion du programme d'AE. La deuxième méthode portait sur la fixation d'un taux qui soit de longue durée, peu élevé et stable et qui, de ce fait, atténuerait les effets du cycle économique. Selon d'autres suggestions connexes, il faut légiférer sur ce taux à long terme et le fixer pour une période de dix ans. D'aucuns ont fait valoir qu'une telle façon de procéder imposerait, au gouvernement, l'obligation de prendre en charge les hausses des coûts du programme dans le cas d'un ralentissement économique. Un certain nombre de représentants ont évoqué le niveau de l'excédent accumulé pour souligner que la déception serait grande si les taux augmentaient au moment où l'économie ralentissait.

Groupe d'experts

Ce principe était celui qui a suscité le plus de commentaires de la part des experts. La plupart d'entre eux étaient convaincus que les hausses de taux de cotisation d'AE nuisent à l'emploi à court terme. Ils estimaient, en outre, qu'il ne fallait pas fixer ces taux de façon procyclique (autrement dit, les taux de cotisation ne devraient pas augmenter lorsque l'économie ralentit et que le taux de chômage est à la hausse).

La plupart des participants prônaient l'adoption d'un mécanisme prospectif pour fixer les taux. Ainsi, les taux seraient fixés de façon prospective pour le cycle économique, à l'aide de l'enquête des prévisions économiques du secteur privé utilisée pour la mise à jour de l'automne. Ils estimaient que, dans le contexte des prévisions du cycle économique, les bonnes années (c'est-à-dire celles dont les résultats correspondent pour une bonne part aux prévisions) compenseraient probablement les mauvaises années. Selon cette méthode, une année qui tombe dans cette dernière catégorie est automatiquement retirée l'année suivante et une année est ajoutée à l'horizon des prévisions. Le redressement annuel du taux de cotisation serait donc probablement minime. Il faudrait faire son deuil de l'excédent cumulatif au titre de l'AE. Cela permettrait d'éliminer, dans une large mesure, le caractère procyclique qui intervient dans la fixation des taux. D'autres participants ont soulevé des objections contre la méthode prospective. Selon eux, les prévisions macroéconomiques du secteur privé ne sont jamais justes, et les prévisionnistes, pour la plupart, tendent à afficher un comportement « grégaire » et rares sont ceux qui voient venir une récession. Ils ont affirmé enfin qu'une méthode prospective pourrait être abandonnée plus facilement que les autres façons de faire si les prévisions étaient fausses pendant deux années consécutives ou plus.

De l'avis général, il faut que le point d'équilibre du taux de cotisation (selon la méthode prospective ou rétrospective) soit calculé en fonction du cycle économique ou, du moins, pendant une période suffisamment longue pour permettre de légers redressements annuels du taux de cotisation. Les estimations de la durée du cycle économique se situent entre six et dix ans. Les participants ont cependant reconnu que les prévisions du secteur privé dépassaient rarement les trois ou quatre ans. Selon certains, il y a lieu de fixer la durée du cycle économique dans la Loi sur l'assurance-emploi.

Principe 5 :
Les taux de cotisation doivent être relativement stables au fil des années

Il y avait consensus sur la stabilité des taux à longue échéance. Les observations ont surtout porté sur la pertinence d'une réserve, sur l'excédent accumulé actuel du Compte d'AE et sur la méthode d'établissement prospectif des taux.

Syndicats

Les syndicats étaient d'accord sur le besoin de constituer une réserve raisonnable pour permettre au programme de traverser des périodes de ralentissement économique. Cependant, les avis étaient partagés sur les moyens à mettre en oeuvre pour la création de cette réserve et sur le niveau auquel il devait être fixé. D'après certains participants, l'excédent accumulé actuel devait, du fait de son ampleur, pouvoir assurer la stabilité des taux à l'avenir. D'autres proposaient de fixer les taux pour des périodes supérieures à un an.

Entreprises

Certains représentants d'entreprises estimaient que la constitution d'une réserve, en particulier sous forme d'un fonds garanti, favoriserait la stabilité des taux. Selon d'autres, il faudrait que les taux soient fixés pour des périodes supérieures à un an, peut-être même de cinq ou de dix ans. Certains représentants recommandaient de fixer le taux à longue échéance en dessous du taux de rentabilité pendant une longue période pour ramener l'excédent cumulatif actuel à 10 ou 15 milliards de dollars, soit le niveau jugé suffisant par l'actuaire en chef de l'AE. D'autres proposaient l'application d'un plancher ou d'un plafond à la modification des taux annuels de cotisation (de 5 à 10 cents). Certains estimaient que les hausses de taux de cotisation ne devraient se faire que par voie législative.

En outre, le moment de la fixation des taux pose un problème, puisque les entreprises ont besoin de plus de temps pour faire la transition. Certains ont donc recommandé que le taux de cotisation d'AE soit fixé au début de septembre ou, au plus tard, avant octobre.

Groupe d'experts

La plupart des participants étaient en faveur d'un redressement annuel des taux. Selon eux, si la période était suffisamment longue, les redressements seraient relativement peu importants. Plusieurs participants proposaient la création d'une cotisation stable et à longue échéance ou d'un barème pluriannuel des taux de cotisation (comme dans le cas du Régime de pensions du Canada). Un certain nombre de participants estimaient qu'il faudrait plafonner, dans la loi, les changements annuels de taux.

Autres commentaires

À part la discussion sur les principes d'établissement du taux d'AE, d'autres questions se rapportant aux cotisations ont été soulevées.

Syndicats

Selon certains groupes, le programme d'AE lui-même doit être réformé, et l'excédent cumulatif actuel doit être remboursé au moyen de hausses des prestations ou de réductions des cotisations.

Entreprises

Certains représentants d'entreprises étaient également convaincus de la nécessité de réformer le programme d'AE. Ils proposaient en outre que le programme d'AE bénéficie d'une exemption annuelle de base (semblable à celle du Régime de pensions du Canada) selon laquelle employeurs et employés seraient dispensés du paiement de cotisations d'AE sur la première tranche de gains de 3 000 $. Certains représentants se demandaient si les employeurs devraient continuer à verser des cotisations égales à 1,4 fois les cotisations salariales, du fait que les nouveaux avantages ajoutés au programme d'AE (prestations parentales et prestations de compassion) ont un caractère de plus en plus « social ». À cet égard, ils recommandaient que les avantages spéciaux (prestations de maladie et de maternité, congés parentaux, prestation de compassion) et les prestations d'AE de la partie II soient financés par prélèvement sur les recettes générales et que les cotisations ne servent qu'au financement des prestations « d'assurance » de base. Enfin, de nombreuses voix se sont élevées contre l'impossibilité pour les employeurs de se faire rembourser les cotisations versées en trop pour les employés qui ont atteint leur plafond de cotisation (qui correspond au remboursement que l'employé reçoit par l'intermédiaire du régime fiscal).

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1. Les intéressés avaient le choix de faire afficher leurs observations publiquement sur le site Internet du ministère des Finances. Sept parties ont opté pour cette modalité.   [retour]