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Présentation du Bureau d'assurance du Canada en réponse à la consultation sur l'Examen de 2006 de la législation du secteur financier du ministère des Finances Canada : 


Renforcer le Cadre

Améliorer le cadre législatif des institutions financières

Le 1er juin 2005


Table des matières

Introduction

Les assurances de dommages : un service financier distinct

Améliorer la législation régissant les institutions financières

Coordination fédérale-provinciale

Conclusion


Introduction

Le Bureau d'assurance du Canada (BAC) est l'association sectorielle nationale représentant l'industrie privée des assurances générales. Ses membres interviennent pour près de 90 % des polices d'assurance non gouvernementales, autres que les polices d'assurance-vie, souscrites au Canada. Avec quelque 100 000 emplois, l'industrie des assurances de dommages est l'un des plus importants employeurs au Canada. L'an dernier, elle a versé quelque 20 milliards de dollars en règlement de sinistres, y compris pour la réadaptation de personnes blessées dans des accidents de la route, le remplacement des marchandises volées et la réparation de résidences et de véhicules endommagés. L'industrie des assurances de dommages s'efforce également d'améliorer la qualité de vie des collectivités en préconisant la prévention des sinistres, l'amélioration de la sécurité routière, la prévention du crime, l'amélioration des codes du btiment et la planification coordonnée de mesures d'urgence pour composer avec les catastrophes naturelles.

Pour élaborer le présent mémoire, le BAC a mené des consultations détaillées auprès de ses membres, qui représentent l'ensemble des assureurs de dommages actifs au Canada. La composition de l'industrie canadienne des assurances de dommages est diversifiée, et nos sociétés membres témoignent de cette diversité. Outre les assureurs canadiens, le BAC représente aussi des sociétés étrangères et leurs succursales. Même si bon nombre de nos membres sont des sociétés par actions, certains, comme les sociétés mutuelles, ont des structures de propriété différentes. Nous regroupons à la fois des assureurs primaires, qui traitent directement avec les consommateurs, et des réassureurs, qui font affaire uniquement avec d'autres sociétés d'assurances. Ensemble, nos membres misent sur toute la gamme des canaux de distribution, y compris les courtiers indépendants, les agents exclusifs et les services de réponse directe comme l'Internet et les centres d'appels.

D'après les consultations menées auprès de nos membres, aucune réforme structurelle d'envergure n'est déterminante, à l'heure actuelle, pour l'avenir du secteur des services financiers canadien. Certains de nos membres soulignent que les réformes de 2001 étaient très poussées et même si certaines retombées, dont l'arrivée de nouveaux intervenants dans le secteur bancaire, commencent à se concrétiser, le marché est encore à absorber bon nombre de ces réformes. Ainsi, aucune banque ne s'est encore transformée en société de portefeuille, et l'on n'a relevé aucune opération dans le cadre de laquelle un actionnaire d'une grande banque a acquis plus de 10 % des actions avec droit de vote. Certains de nos membres soulignent que, ce printemps, on a encore sollicité des commentaires sur la nouvelle réglementation visant à mettre en œuvre les réformes de 2001.

La grande majorité de nos membres conviennent que l'examen du cadre législatif de 2006 devrait tenir compte de la spécificité de notre industrie. L'industrie des assurances de dommages a ceci de particulier que, contrairement aux autres institutions financières, l'intermédiation financière n'est pas sa fonction première. En d'autres mots, les assureurs de dommages fournissent une protection contre les risques au lieu de participer à l'intermédiation d'actifs financiers. Vu la nature particulière de ses activités, l'industrie des assurances de dommages présente certaines caractéristiques peu répandues dans les autres composantes de l'industrie des services financiers. Lors de l'examen du cadre législatif mené en 2001, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a reconnu la spécificité de l'industrie des assurances de dommages.

Nos membres nous ont également dit que les autorités fédérales et provinciales doivent mieux coordonner la réglementation. Pour que l'industrie canadienne des assurances de dommages demeure viable et continue d'offrir un produit de valeur aux consommateurs, elle doit absolument pouvoir s'appuyer sur un cadre de réglementation efficace et efficient. C'est pourquoi nos membres estiment qu'il reste encore beaucoup à faire pour mieux concilier les objectifs de la réglementation sur la conduite sur les marchés et sur la solvabilité.

Nous savons que, de façon générale, la fiscalité déborde du cadre de cet examen. Nous ne formulons donc aucune recommandation précise à ce sujet. Par contre, nos membres nous ont priés de faire état du fardeau fiscal démesuré de notre industrie, qui ajoute nécessairement au coût de l'assurance et en limite l'accessibilité. En 2004, les assureurs de dommages ont versé quelque 6 milliards de dollars en charges fiscales diverses, l'équivalent de 99,3 % de leurs bénéfices avant impôts. Si toutes les industries étaient assujetties au même taux d'imposition, cela générerait 168 milliards de dollars, soit plus que le total de l'impôt sur le revenu des particuliers perçu par toutes les administrations.

Les assurances de dommages : un service financier distinct

L'industrie des assurances de dommages occupe une place de choix dans le secteur des services financiers canadien et joue un rôle vital au sein de l'économie canadienne. Selon une étude commandée par le Groupe de travail sur l'avenir du secteur des services financiers canadien (le Groupe de travail MacKay), « [s]ans cette capacité de remplacer l'inconnu par la certitude, il est quasiment certain que notre économie n'aurait jamais pu atteindre sa taille, son raffinement et sa complexité actuels : les prêteurs et les actionnaires seraient continuellement exposés à la possibilité de tout perdre en raison d'une catastrophe, ce qui limiterait sans aucun doute les investissements. »

En décembre 1998, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a reconnu la spécificité de l'industrie des assurances de dommages en soulignant, dans un rapport, que les assurances de dommages constituent un produit de pure protection contre le risque qui ne possède aucune des caractéristiques des services fournis par les banques ou les assureurs-vie.

Les assureurs de dommages ne sont pas des intermédiaires financiers traditionnels.

Plutôt que de servir d'intermédiaire, l'industrie des assurances de dommages « répartit et absorbe des risques ». La fonction première des assureurs de dommages n'est pas de convertir l'épargne en placements, comme le font d'autres institutions financières. L'industrie n'aide pas les titulaires de polices à constituer un patrimoine; elle cherche plutôt à atténuer les difficultés qu'éprouvent les victimes de pertes imprévues et d'une ampleur extrêmement variable. Les titulaires de polices ne tirent pas vraiment de gain financier puisque les assurances de dommages sont conçues uniquement pour les dédommager à la suite d'un sinistre. Les assurances de dommages remplacent un sinistre inconnu possible par une prime connue. Grce aux assureurs de dommages, les particuliers et les entreprises vaquent à leurs activités quotidiennes en bénéficiant d'une protection essentielle contre les répercussions financières d'événements imprévus. C'est ainsi que les assureurs protègent le public contre les ravages causés par les ouragans, les tremblements de terre, les accidents de la route et les poursuites en responsabilité civile.

Les assureurs de dommages fournissent trois services clés.

Mise en commun et prise en charge des risques : Que l'on songe aux agriculteurs chinois ayant décidé, voici 4 000 ans, de mettre leurs récoltes en commun pour les transporter sur le Yangtze ou aux sociétés d'assurances modernes, la principale fonction de l'industrie des assurances de dommages a toujours été la mise en commun et la prise en charge des risques. L'assurance fournit aux consommateurs et aux entreprises susceptibles de subir des dommages une façon d'atténuer ce risque grce à l'effet de diversification propre à la mise en commun des ressources. Les assureurs perçoivent des primes auprès de leurs clients et redistribuent la majeure partie de ces fonds entre ceux de leurs titulaires de polices qui subissent des pertes. Le risque est parfois couvert par le capital des actionnaires, l'excédent inutilisé des titulaires de polices ou d'autres créanciers des assureurs. Bien que les progrès technologiques ajoutent à la capacité des assureurs de dommages de gérer les risques, cette fonction demeure, en soi, essentiellement inchangée. Vu la nature concurrentielle de l'industrie des assurances de dommages, les consommateurs bénéficieront nécessairement des avantages des innovations en gestion des risques.

Services liés aux pertes assurées : Les assureurs fournissent une gamme de services aux titulaires de polices. Cela comprend des sondages pour cerner l'exposition à des pertes inusitées, la conception de programmes pour couvrir ces risques, et d'autres, et des recommandations au sujet des franchises et des limites de protection. Les assureurs conseillent les consommateurs au sujet de produits de sécurité et offrent une réduction de prime à ceux qui adoptent ces derniers. Ils fournissent aussi divers services de prévention des sinistres comme des évaluations de sécurité incendie et des logiciels de gestion des risques. Ils proposent en outre aux automobilistes des services d'assistance routière comme le remorquage. Ils offrent aussi des services de règlement des sinistres et de représentation par un avocat dans le cadre des sinistres en responsabilité.

Intermédiation restreinte : Les assureurs perçoivent des primes en prévision du règlement de sinistres et détiennent ces fonds en réserve jusqu'au versement des indemnités, comme dans le cas des titres de créance des entreprises. Les fonds sont principalement investis dans des titres négociables pour être aisément accessibles s'il faut régler un sinistre. Le revenu de placements que procure ces fonds permet aux assureurs d'abaisser leurs primes.

Pour les assureurs de dommages, le risque pèse sur le passif au bilan, et non sur l'actif.

Chez les institutions de dépôts, c'est surtout l'actif qui est à risque. C'est pourquoi les pratiques d'investissement des assureurs de dommages et celles des autres institutions financières sont si différentes. La liquidité importe pour les assureurs de dommages puisque, en cas de sinistre d'envergure, ces derniers doivent être en mesure d'indemniser leurs titulaires de polices dans un délai raisonnable. En 2004, les titres d'État ou d'entreprise à revenu fixe intervenaient pour 85 % des placements des assureurs de dommages au Canada, contre 14 % pour les actions privilégiées et ordinaires et moins de 0,25 % pour l'immobilier. Ni les banques ni les autres institutions financières n'ont des portefeuilles de placement aussi prudents.

Les assureurs de dommages sont assujettis à des exigences de capital plus rigoureuses.

Le profil de risque particulier des assureurs de dommages nécessite des exigences de capital nettement plus élevées. On ne peut comparer directement les exigences de capital réglementaire parce qu'elles sont établies de manières différentes mais, selon les ratios de levier, les capitaux propres financent plus de 27 % des actifs des assureurs de dommages comparativement à moins de 5 % pour les banques. Même si la nature du bilan des assureurs de dommages exige davantage de capitaux afin de couvrir les sinistres imprévus, l'établissement des exigences de capital réglementaire est un exercice délicat. Si les exigences sont trop faibles, les assureurs pourraient manquer de capitaux pour garantir leur solvabilité, alors que le coût en capital d'un seuil trop élevé risque d'empêcher les assureurs de dommages de générer des capitaux et d'offrir leurs produits d'assurance aux consommateurs à des prix abordables.

Les activités d'investissement des assureurs de dommages, y compris les prêts commerciaux, font aussi l'objet de restrictions réglementaires. Le gouvernement justifie ces restrictions parce qu'il veut éviter que l'actif des assureurs de dommages soit davantage à risque.

Capitaux propres / Actifs

Placements, 2004

Les provinces imposent aussi des exigences réglementaires plus rigoureuses aux assureurs de dommages.

La réglementation cible davantage les assureurs de dommages et leurs produits que les autres institutions et produits financiers provinciaux. Par exemple, en assurance automobile (le principal secteur d'activité de l'industrie des assurances de dommages), les provinces règlementent les taux, les critères de souscription et la protection contre les sinistres.

Le degré de réglementation traduit l'importance globale des assurances de dommages dans le quotidien des Canadiens. Les assurances de dommages jouent un rôle vital pour les Canadiens en couvrant une partie du risque financer inhérent à la conduite automobile, à la propriété d'une maison ou à l'exploitation d'une entreprise.

Les assureurs de dommages requièrent une expertise particulière en souscription et en actuariat.

La nature des fonctions de mise en commun et de prise en charge des risques exercées par les assureurs de dommages exige des connaissances et une formation en souscription et en actuariat très différentes de celles des services bancaires et des autres formes d'intermédiation financière. Les actuaires en assurances de dommages doivent compter beaucoup plus sur leur jugement que leurs collègues des secteurs de l'assurance-vie et des pensions. Par exemple, pour tarifer l'assurance automobile, les actuaires doivent combiner des données historiques aux projections de l'industrie pour fixer le prix à demander dès aujourd'hui au consommateur pour couvrir un éventuel sinistre possible. Au nombre des facteurs dont les assureurs doivent tenir compte à l'étape de la tarification, citons la fréquence et la gravité des sinistres, la nature à long terme des sinistres en responsabilité civile, l'ampleur des dépenses (comme les frais de règlement), et la tendance des marchés des assurances de dommages de connaître des cycles de durcissement et de stagnation tous les six à dix ans.

L'industrie des assurances de dommages est très concurrentielle.

Plus de 200 assureurs se font une chaude lutte dans l'industrie des assurances de dommages au Canada. En 2004, malgré les récents regroupements, aucun assureur ne détenait à lui seul plus de 15 % du marché et, ensemble, les dix plus importants groupes d'assurances de dommages intervenaient pour un peu plus de la moitié du revenu-primes total. Ces groupes se composent de plus de 30 assureurs de dommages dont beaucoup ont leurs propres stratégies de marketing et de distribution. En revanche, le secteur bancaire demeure concentré dans certains de ses principaux marchés. Une récente étude de l'Association des banquiers canadiens montre que, en 2003, les cinq plus grandes banques contrôlaient 86 % de tous les dépôts personnels confiés aux banques au Canada et 63 % de tous les dépôts détenus au pays par des institutions de dépôts, ce qui comprend les banques, les caisses de crédit, les sociétés de fiducie et de prêt et les institutions d'épargne gouvernementales. D'après cette même étude, les cinq grandes banques contrôlaient 64 % du marché du crédit à la consommation et 69 % de celui du crédit hypothécaire résidentiel (abstraction faite des actifs titrisés).

Part des primes nettes soucrites des dix principaux groupes

Indice Herfindhal-Hirschman, 2004

Les assureurs de dommages se font aussi concurrence à l'échelle des secteurs d'activité et des régions. Plusieurs administrations utilisent l'indice Herfindahl-Hirschman (IHH) pour mesurer la concentration de l'industrie. Le département de la Justice des États-Unis juge concentrés les marchés dont l'IHH est supérieur à 1 800. Ceux dont l'indice est compris entre 1 000 et 1 800 sont considérés comme modérément concentrés, et ceux dont l'indice est inférieur à 1 000 sont réputés être non concentrés. L'application de l'IHH par catégorie et par province révèle que la plupart des sous-marchés provinciaux ne sont pas concentrés.

Deux provinces seulement dépassent, dans certaines branches d'assurance, le seuil de concentration fixé par le département américain de la Justice. En Saskatchewan, un assureur provincial, dont le régime de solvabilité diffère de celui des assureurs privés, domine avec 54 % du marché de l'assurance des biens des particuliers. À Terre-Neuve-et-Labrador, qui a vu fuir des assureurs de dommages au milieu des années 1980, l'indice IHH révèle une concentration de l'industrie.

La capacité des nouveaux arrivants de se lancer aisément sur le marché favorise également la concurrence. S'il existe certains obstacles à l'accès à l'industrie des assurances de dommages, comme la nécessité d'obtenir des approbations prescrites par la réglementation, le nombre de nouveaux arrivants demeure néanmoins important. Depuis 2001, 26 nouveaux assureurs de dommages se sont lancés sur le marché canadien.

Nombre de nouveaux assurers

Part de marché en 2001 selon le canal de distribution

Le marketing des assurances de dommages suscite aussi une vive concurrence. Les produits d'assurances de dommages sont distribués par des courtiers indépendants, qui représentent plusieurs assureurs, par des agents exclusifs, qui représentent un seul assureur, et par le biais de la réponse directe. Les agents et les courtiers sont souvent de petites entreprises comme on en trouve dans chaque ville, chaque patelin et chaque quartier, partout au Canada. Malgré la percée de la réponse directe grce aux nouvelles technologies comme l'Internet, le système de courtage indépendant continue de dominer au chapitre des ventes d'assurances de dommages.

Les sinistres catastrophiques exigent une attention particulière.

À l'heure actuelle, le capital et l'excédent de l'industrie canadienne des assurances de dommages suffisent à couvrir non seulement les multiples réclamations courantes qui font partie du quotidien des souscripteurs, mais aussi les rares catastrophes, comme un fort tremblement de terre, qui peuvent frapper tous les 500 ans. Les assureurs de dommages disposent de réserves spéciales pour composer avec ces situations.

Conclusion

L'industrie des assurances de dommages demeure très concurrentielle et conserve ses fonctions particulières de mise en commun et de prise en charge des risques. Il est donc essentiel que l'examen en cours de la législation régissant les institutions financières et ceux qui suivront tiennent compte de la spécificité de l'industrie.

Améliorer la législation régissant les institutions financières

Survol des dispositions de divulgation

Le BAC reconnaît qu'il importe que les consommateurs soient informés et avisés, et il croit que les institutions financières ont un rôle déterminant à jouer pour renseigner les consommateurs au sujet des procédures et des protocoles de traitement des plaintes. Par exemple, le Code des droits et responsabilités du consommateur publié en Ontario par le BAC en novembre 2004 stipule ce qui suit : « Votre assureur, agent ou courtier peut vous expliquer ce que vous devez faire pour que votre plainte soit entendue et traitée rapidement. »

Les provinces réglementent strictement la conduite de l'industrie des assurances de dommages sur les marchés, y compris en matière de divulgation de l'information et de traitement des plaintes. Nous craignons que l'étoffement de la réglementation fédérale à l'égard de la conduite de l'industrie des assurances de dommages sur les marchés ne favorise un chevauchement coûteux de la réglementation et, surtout, n'ajoute à la complexité du système pour le consommateur. Le système intégré de règlement des différents instauré par l'industrie des assurances de dommages repose sur les procédures internes mises en place par les assureurs de dommages eux-mêmes; il englobe en outre des centres d'information des consommateurs et le Service de conciliation en assurance de dommages (SCAD). À l'échelle du secteur des services financiers canadien, l'industrie des assurances de dommages est la seule dont le système de règlement des différents comprend des services de médiation externe sans frais pour les consommateurs.

Au chapitre de la divulgation des procédures de traitement des plaintes, le quatrième principe de protection des consommateurs adopté par le Conseil canadien des responsables de la réglementation d'assurance prévoit que le consommateur peut s'attendre à pouvoir prendre aisément connaissance de la marche à suivre pour faire corriger les problèmes d'interaction avec les sociétés ou les intermédiaires d'assurances, et notamment obtenir un dédommagement. Certaines provinces ont des exigences à l'égard de la divulgation des protocoles de traitement des plaintes, encore que celles-ci diffèrent d'une province à l'autre. La Commission des services financiers de l'Ontario (CSFO) exige que les assureurs renseignent les consommateurs au sujet de leur protocole de traitement des plaintes. Au Québec, lorsqu'un assureur reçoit une plainte, il doit faire parvenir au client un accusé de réception et les principaux éléments de sa politique d'examen des plaintes. En Alberta, l'assureur doit fournir à ses titulaires de polices des renseignements au sujet de sa procédure de règlement des plaintes, de même que la marche à suivre pour déposer une plainte et les coordonnées de la personne à qui la plainte doit être adressée.

Tout en reconnaissant que les processus de traitement des plaintes doivent être transparents du point de vue du consommateur, nous croyons que le système provincial en place est conforme à l'esprit de vos propositions et que la réglementation fédérale ne devrait pas imposer d'exigences supplémentaires à l'industrie des assurances de dommages.

Rendre la législation et la réglementation plus efficientes

Faciliter l'accès : niveaux d'actifs, de capital et de liquidités

Nous appuyons fermement les efforts visant à stimuler la concurrence en allégeant le fardeau réglementaire des banques étrangères désireuses de s'établir au Canada. Nous aimerions faire une recommandation pour faciliter l'accès, non seulement dans le secteur bancaire mais aussi dans notre propre industrie.

L'industrie des assurances de dommages estime que la concurrence sur les marchés, qui joue en faveur des consommateurs, requiert des critères d'accès faciles à respecter. En vertu des lois régissant les institutions financières, dont la Loi sur les banques et la Loi sur les sociétés d'assurances (LSA), le surintendant des institutions financières peut, à sa discrétion, ordonner à une institution d'augmenter ses actifs, son capital ou ses liquidités. Nous reconnaissons que le BSIF a besoin d'outils de ce genre aux fins de son régime d'intervention précoce. Or, tout en estimant que le BSIF a fait un usage raisonnable mesuré de ce pouvoir, nos membres s'inquiètent de la nature discrétionnaire des pouvoirs du BSIF et de l'incertitude que cela engendre. En plus de constituer une préoccupation légitime des institutions financières existantes au Canada, nous croyons que la nature discrétionnaire de ces dispositions décourage l'entrée de nouveaux intervenants, surtout chez les institutions étrangères qui connaissent moins le régime d'intervention précoce du BSIF. Nous recommandons de rehausser la transparence en établissant par règlement des critères précis visant la décision du surintendant d'ordonner à une institution d'augmenter le niveau de son capital, de ses liquidités ou de ses actifs, et en exigeant que les motifs de ces arrêtés soient communiqués par écrit aux institutions financières.

Opérations

Nous nous réjouissons de ce que le gouvernement étudie d'autres façons de rationaliser la procédure d'agrément. Selon le rapport annuel du BSIF de 2003-2004, l'industrie des assurances de dommages est celle qui a signalé le plus grand nombre d'opérations nécessitant l'agrément soit du ministre des Finances, soit de ce dernier ou du surintendant. Nous sommes donc conscients de l'utilité de rationaliser le processus d'agrément, qui engendre certaines dépenses pour l'industrie, notamment des frais juridiques et des retards, et nous entendons commenter les propositions précises que formulera le gouvernement.

L'agrément de certaines opérations ne semble plus justifié du point de vue de la politique et pourrait être aboli. Par exemple, certains services qui sont maintenant pratique courante dans l'industrie requièrent toujours l'agrément du ministre en vertu du paragraphe 441(1) de la LSA. C'est le cas des services raisonnablement connexes au commerce de l'assurance, comme l'offre de services en matière de sécurité et prévention, de gestion des risques et d'évaluation ou de règlement des sinistres.

Portée des dispositions visant les consommateurs

Les dispositions de la LSA visant les consommateurs englobent toutes les sociétés d'assurances de dommages fédérales, y compris celles qui n'ont pas de contacts avec les consommateurs. Par exemple, les réassureurs, qui traitent uniquement avec des assureurs primaires, sont assujettis à ces dispositions, et font l'objet d'une supervision et d'évaluations de la part de l'Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC). À notre avis, même si le fardeau réglementaire de ces sociétés n'est pas démesurément lourd, il ne conviendrait pas que les assureurs n'ayant pas de contacts directs avec les consommateurs soient assujettis aux dispositions visant les consommateurs et supervisés par l'ACFC. Ce changement rejoint la position de l'industrie des assurances de dommages selon laquelle la réglementation de la conduite sur les marchés fondée sur les risques est plus efficace. Il serait alors plus facile pour l'ACFC de s'acquitter de son mandat en ciblant les aspects qui profiteraient le plus de la supervision qu'elle exercerait sans qu'aucun consommateur ne soit pénalisé.

Restriction visant les titres de créance

En vertu de l'article 476 de la LSA, les actions privilégiées, les obligations et les autres titres de créance ne peuvent représenter plus de 2 % des actifs des sociétés d'assurances de dommages, ce qui empêche en fait ces dernières de recourir à ces instruments pour satisfaire à leurs exigences de capital. S'il était plus facile pour les assureurs de dommages de recueillir des capitaux au moyen de ces instruments, le public en bénéficierait à mains égards.

L'endettement est considéré comme une forme efficace de discipline de marché pour les institutions financières, qui doivent convaincre les détenteurs de titres de créance et les agences de notation qu'elles sont en bonne santé financière. Qui plus est, si l'on accordait plus de souplesse aux assureurs de dommages dans la recherche de capitaux, la santé financière de l'industrie pourrait s'en trouver améliorée puisque le coût du capital pour les sociétés diminuerait.

Mais par-dessus tout, l'accumulation de capital au moyen de titres de créance subordonnée et d'actions privilégiées favorise les titulaires de polices en constituant des réserves additionnelles de capital qui serviraient à protéger les consommateurs contre les pertes indues en cas de faillite d'un assureur. Cette idée est reprise dans la ligne directrice du BSIF sur le Test du capital minimal (TCM), qui autorise l'inclusion du capital sous forme de créances subordonnées et d'actions privilégiées (dont le rachat est assujetti à une disposition d'agrément) dans le « capital accessible ».

Le Canada est le seul pays industrialisé à appliquer le plafond des 2 %. Le cas échéant, les restrictions imposées par d'autres administrations ne visent que la proportion du total du capital réglementaire que peuvent représenter les titres de créance et les actions privilégiées, ce qui est compatible avec les principes de suffisance du capital et de solvabilité de l'Association internationale des contrôleurs d'assurances (AICA). Aux États-Unis comme en Europe, les titres de créance et les actions privilégiées interviennent couramment pour plus de 2 % des actifs des assureurs de dommages.


Assureur de dommages Ratio des titres de créance et 
des actions privilégiées aux actifs

Royal & Sun Alliance PLC (R.-U.) 5,7 %
Allstate (É.-U.) 3,6 %
CNA (É.-U.) 4,3 %
St. Paul Travelers Companies (É.-U.) 6,1 %

Source : Rapport annuel de 2004

Le BSIF permet que les éléments de capital de catégorie 2 représentent jusqu'à 30 % du capital réglementaire des banques et des assureurs-vie. L'industrie des assurances de dommages estime que l'article 476 de la LSA devrait être abrogé et que le BSIF devrait modifier sa ligne directrice sur le TCM pour limiter à 30 % la part du capital réglementaire que peuvent représenter les créances subordonnées et les actions privilégiées.

Confidentialité

Le BSIF est en train d'instaurer une méthode de surveillance davantage fondée sur les risques qui s'appuie sur les mécanismes de contrôle et de gouvernance des institutions, lesquels sont vérifiés par le personnel du Secteur de la surveillance du BSIF. L'industrie des assurances de dommages estime que cette méthode de réglementation est efficace, et elle encourage les organismes provinciaux de réglementation à faire de même afin de réglementer la conduite sur les marchés. À notre avis, une approche fondée sur les risques ajouterait nettement à la valeur de la réglementation de la conduite sur les marchés aux yeux des consommateurs.

L'autoévaluation rigoureuse des politiques et des procédures des institutions financières fait partie intégrante de cette approche. Ces autoévaluations sont examinées à des fins réglementaires précises. Pour qu'une approche fondée sur les risques soit efficace, il faut absolument faire en sorte que les institutions qui procèdent à ces rigoureuses autoévaluations ne soient pas pénalisées par l'utilisation de ces dernières à des fins non réglementaires. L'industrie doit être sûre que les autoévaluations ne deviendront pas un outil à la disposition des plaignants. Nous croyons que les autoévaluations devraient être des documents confidentiels et qu'ils ne devraient pas être admissibles en preuve dans le cadre d'une procédure civile ou administrative devant un tribunal provincial ou fédéral. Nous encourageons le gouvernement à établir cette confidentialité à l'échelle de l'administration fédérale et prendre l'initiative d'inciter les provinces à faire de même.

Pénalités monétaires administratives et sens de « entité »

Les dispositions de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières traitant des pénalités monétaires administratives ne semblent pas traiter, notamment, du cas où les membres d'un groupe de sociétés ayant la même structure de contrôle (p. ex., un groupe formé de trois sociétés d'assurances distinctes mais visées par la même structure de contrôle) commettent la même infraction pour le même motif. À notre avis, il serait raisonnable de considérer qu'il y a eu une seule infraction, laquelle entraîne donc une seule pénalité, et non trois infractions, chacune étant assortie d'une pénalité. Selon la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, une « entité » s'entend au sens de la Loi sur les banques et désigne toute « [p]ersonne morale, fiducie, société de personnes, fonds, toute organisation ou association non dotée de la personnalité morale, Sa Majesté du chef du Canada ou d'une province et ses organismes et le gouvernement d'un pays étranger ou de l'une de ses subdivisions politiques et ses organismes. » Il n'est pas certain que cette définition s'appliquerait en l'espèce. Nous recommandons que la définition figurant dans la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières soit modifiée en conséquence par souci de clarté.

Limites relatives à l'acquisition d'actions

L'article 507 de la LSA et l'alinéa 5(2)b) du Règlement sur les limites relatives aux placements (sociétés d'assurances) stipulent que les actions acquises par une société d'assurances de dommages ne peuvent représenter plus de 25 % de ses actifs. Ce pourcentage est moins élevé que celui prévu par l'ancien alinéa 508f) de la LSA, qui limitait la proportion des actions acquises par une société d'assurances de dommages à « la somme de trente-cinq pour cent de l'actif total de celle-ci et du montant de l'excédent de la valeur de l'actif de celle-ci, indiquée dans son dernier état annuel produit en vertu de l'article 665, par rapport à la valeur d'actif que cette société est tenue de maintenir en vertu de l'article 516. »

Compte tenu de son profil de risque, l'industrie des assurances de dommages reconnaît qu'une limite s'impose en vertu de la politique. Toutefois, par suite du changement de libellé effectué en 2001 pour que la limite soit désormais fixée non plus par la LSA mais en vertu d'un règlement pris sous le régime de cette dernière, l'actif excédentaire n'entre plus dans le calcul de la limite relative aux placements. Le fait de permettre aux sociétés d'assurances de dommages, qui maintiennent un actif supérieur à ce qui est exigé, d'investir cet actif dans des actions ne devrait pas soulever de problèmes de solvabilité uniquement du fait que cet actif est « excédentaire », plus particulièrement du fait que les lignes directrices en vigueur sur les exigences de capital des assureurs de dommages prévoient des exigences de capital précises à l'égard des actions pour tenir compte du risque inhérent.

Approbation des circulaires de la direction sollicitant des procurations

En vertu de l'alinéa 207g) les administrateurs ne peuvent déléguer le pouvoir d'approuver les circulaires de la direction sollicitant des procurations. Par contre, ni le paragraphe 164.01(1), sur les circulaires de la direction sollicitant des procurations, ni l'article 165, qui traite des obligations des administrateurs, ne prévoit que ces derniers doivent approuver les circulaires de la direction sollicitant des procurations.

Nous recommandons de combler cette lacune en modifiant l'article 165 pour ajouter aux obligations des administrateurs celle d'approuver les circulaires de la direction sollicitant des procurations.

Propositions des actionnaires et des titulaires de polices

En vertu du paragraphe 147(5) de la LSA, une société n'est pas tenue de se conformer à l'obligation de distribuer la proposition d'un titulaire de police ou d'un actionnaire dans les circonstances précises énoncées à ce paragraphe, y compris lorsqu'il apparaît nettement que la proposition a pour objet principal de faire valoir une réclamation personnelle contre la société, ses administrateurs ou ses dirigeants une réclamation personnelle. À notre avis, ces mêmes raisons devraient aussi limiter la possibilité pour un actionnaire ou un titulaire de police de « discuter des questions qui auraient pu faire l'objet de propositions de leur part », comme le prévoit l'alinéa 147(1)b) existant. Une assemblée annuelle a pour objet de permettre la discussion des affaires internes de la société, et non des réclamations personnelles ou des griefs d'un actionnaire ou d'un titulaire de police.

Nous recommandons de modifier l'article 147 pour que seules les questions liées aux affaires internes de la société puissent être discutées lors d'une assemblée annuelle.

Transfert de polices et réassurance

La mise en œuvre des alinéas 254(2)a.1), a.2) et a.3) de la LSA, qui vise à corriger un problème rencontré par les assureurs de dommages provinciaux effectivement empêchés de prendre en charge les polices d'un assureur fédéral, pose elle-même problème. Cette question a été soulevée dans des mémoires soumis au Groupe de travail MacKay en 1996-1997, et le paragraphe 254(2) a été modifié par adjonction des alinéas a.1), a.2) et a.3) dans le but de faciliter ces transferts. Aux termes de l'alinéa a.3), le transfert de la totalité des polices d'un assureur fédéral à une entité provinciale dépend de ce que le surintendant conclut un arrangement satisfaisant avec les autorités provinciales compétentes. Nous croyons savoir que les autorités fédérales et celles du Québec ont discuté de la conclusion d'un arrangement comme celui visé à l'alinéa a.3) mais qu'aucune entente n'est intervenue jusqu'ici. Cela étant, les sociétés d'assurances provinciales du Québec demeurent désavantagées par rapport aux sociétés d'assurances fédérales qui sont en mesure de prendre en charge les polices d'un autre assureur fédéral.

Cette question est importante pour certains de nos membres dont la surveillance relève du gouvernement du Québec. Nous recommandons aux autorités fédérales et du Québec de donner la priorité à ces discussions.

Obligation en matière de détention publique

L'article 411 de la LSA stipule qu'un assureur dont les capitaux propres sont supérieurs à 1 milliard de dollars doit avoir un nombre d'actions conférant au moins 35 % des droits de vote attachés à l'ensemble de ses actions en circulation. En outre, l'article 414 prévoit que le ministre des Finances peut soustraire certaines entités à l'application de l'article 411, mais la liste de ces entités est restreinte et n'englobe pas une société d'assurances étrangère mère dont les actions sont cotées en bourse dans le pays d'attache de cette dernière.

Or, la disposition équivalente de la Loi sur les banques (l'article 388) n'énumère pas les types d'entités qui peuvent être soustraites à cette exigence; elle stipule plutôt que le ministre peut exempter la banque « sous réserve des modalités qu'il estime indiquées ».

Nous recommandons que l'article 414 de la LSA soit modifié afin de prévoir la même souplesse que l'article 388 de la Loi sur les banques.

Assurance maritime

Le BAC est d'avis qu'une réglementation gouvernementale appropriée réduit le risque d'insolvabilité des entreprises et accroît la confiance du public dans le système financier. À ce propos, il appuie l'adoption de règlements sur la solvabilité visant l'ensemble des sociétés d'assurances de dommages actives au Canada.

Nous croyons savoir que certaines multinationales d'assurance maritime considèrent l'impossibilité d'obtenir l'agrément du BSIF comme un obstacle qui les empêche d'avoir accès au marché canadien. Nous appuyons des modifications législatives visant à faciliter l'accès de nouveaux intervenants et une concurrence accrue sur le marché des assurances de dommages tout en protégeant adéquatement les consommateurs.

Participation dans des entités commerciales

À notre avis, il ne faudrait pas conférer de vastes pouvoirs de participation dans des entités commerciales aux institutions financières fédérales. Une raison stratégique très claire justifiait, en 2001, la sanction des liens en amont. Il s'agissait de faciliter l'accès de nouvelles institutions au secteur bancaire canadien pour stimuler la concurrence, objectif fort louable selon le BAC. Les nouvelles règles reposent sur la taille et les plus grandes banques, qui suscitent le plus de préoccupations au sujet de l'impact d'une faillite sur les déposants et l'ensemble de l'économie, demeurent assujetties à des critères de participation multiple. L'accroissement des pouvoirs de participation des institutions financières dans des entités commerciales en aval ne contribuera pas à intensifier la concurrence dans le secteur des services financiers canadien. En outre, les répercussions stratégiques de l'octroi de vastes pouvoirs de ce genre touchent non seulement la solvabilité des institutions, mais aussi la stabilité du système financier et même la structure de l'ensemble de l'économie. Nous croyons donc que tout élargissement des pouvoirs de participation des institutions financières dans des entités commerciales devrait être mesuré et se limiter aux activités connexes aux activités financières pertinentes.

Coordination fédérale-provinciale

L'industrie des assurances de dommages prône un juste équilibre entre la réglementation gouvernementale et le recours systématique aux forces réglementaires du marché. Nous favorisons un régime réglementaire efficient, efficace et qui est avantageux pour l'industrie comme pour le consommateur. Ce régime devrait favoriser la santé financière des industries du secteur, atténuer le risque d'insolvabilité et accroître la confiance du public dans le système financier. C'est pourquoi le BAC cherche à améliorer l'équité, l'efficacité et l'efficience de la réglementation gouvernementale.

Le ministère des Finances cherche activement à améliorer le régime actuel de réglementation des valeurs mobilières du pays. Il importe de se rappeler que le cadre fédéral-provincial présente des défis tant au chapitre de la réglementation des valeurs mobilières que pour l'ensemble du secteur financier. Plus particulièrement, même si, de nos jours, il faut harmoniser davantage les règles à l'échelle internationale, nous demeurons aux prises avec un manque d'harmonie à l'interne.

L'industrie des assurances de dommages a choisi de prendre l'initiative face à ces défis et cherche à être efficace dans le respect du partage des compétences entre les administrations fédérale et provinciales pour la réglementation prudentielle et de la conduite sur les marchés. Par exemple, le BAC collabore avec la CSFO, l'Autorité des marchés financiers et l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes pour améliorer le suivi des données sur les plaintes par la normalisation interprovinciale des rapports.

Même si nos efforts de coordination fédérale-provinciale ont été positifs, l'industrie souhaite que cette coordination soit beaucoup plus étroite et que le gouvernement fédéral fasse preuve de leadership. Nous craignons que les exigences réglementaires fédérales et provinciales ne minent la compétitivité de notre industrie, engendrant des coûts inutiles et de la frustration pour le consommateur.

Nous invitons le gouvernement fédéral à faire preuve de leadership dans le dossier de la solvabilité. En juin 2003, le BAC a publié un document d'orientation (Rationalization of Solvency Regulation in Canada) appuyant la désignation du BSIF comme seul organisme chargé de surveiller la solvabilité des assureurs canadiens. Malgré la convergence d'aspects critiques des pratiques provinciales de surveillance prudentielles avec celles du BSIF, les pratiques et les normes d'examen présentent encore d'importantes différences. À notre avis, la rationalisation et la normalisation résultant des procédures d'examen et de solvabilité amélioreraient les retombées réglementaires dans l'intérêt des consommateurs, stimuleraient la concurrence et favoriseraient la solidité financière des assureurs de dommages.

Selon notre expérience des cycles des bénéfices des assureurs de dommages, il est clair que les objectifs de la réglementation de la conduite sur les marchés et de la solvabilité divergent souvent. La réglementation provinciale sur la conduite sur les marchés presse souvent nos membres de prendre des risques inacceptables alors que, poursuivant des objectifs de solvabilité, le BSIF incite les assureurs à réduire leurs engagements et à renforcer leur capital. Une meilleure coordination fédérale-provinciale rendrait les objectifs de la réglementation plus cohérents.

Conclusion

Le BAC est heureux de participer à cet examen de la législation fédérale régissant les institutions financières. Nos membres estiment que cela constitue une occasion de peaufiner la législation puisqu'il n'y a pas lieu d'apporter des réformes d'envergure pour le moment. Il importe que l'examen de la législation régissant les institutions financières tienne compte de la spécificité des assurances de dommages. Nos membres ont soulevé un certain nombre d'aspects qui peuvent être modifiés afin d'améliorer le cadre opérationnel des assureurs de dommages. Il faut chercher davantage à mieux coordonner les efforts des organismes fédéral et provinciaux de réglementation.