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Archivé - Chapitre 4 :
Préoccupations quant au financement prévisible et à long terme des arrangements fiscaux

Les arrangements fiscaux sous-tendent l’aide fédérale destinée aux provinces et aux territoires les moins prospères, afin de réaliser les priorités nationales partagées et de répondre à des besoins précis d’ampleur régionale.

En vertu du paragraphe 36(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, le gouvernement du Canada prend « l’engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernementaux provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables ». Cet engagement est réalisé grâce au Programme de péréquation. Le gouvernement s’engage également à appliquer ce principe aux gouvernements territoriaux, qui reçoivent des fonds en vertu de la formule de financement des territoires (FFT), tenant compte des besoins propres aux régions du Nord.

En outre, les Canadiens s’entendent clairement sur l’importance d’accorder un soutien à la santé, à l’enseignement postsecondaire et à la formation et à l’infrastructure. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent maintenir leur collaboration à l’égard de ces priorités partagées pour faire en sorte que les Canadiens aient accès :

• à des soins de santé de qualité en temps opportun, quelle que soit leur capacité de payer;
• à un enseignement postsecondaire et une formation abordables, accessibles et de grande qualité, qui tiennent compte des besoins du marché du travail et qui appuient une économie novatrice grâce à une capacité de recherche de calibre mondial;
• à une infrastructure moderne et efficace dans tout le pays

Certaines situations, telles que les catastrophes naturelles, nécessitent une intervention du gouvernement fédéral pour répondre aux cas uniques où l’aide doit être ciblée sur les besoins particuliers d’une province, d’un territoire ou d’une région du pays. Ce rôle du gouvernement fédéral est essentiel au bon fonctionnement de la fédération parce qu’il garantit un soutien à toutes les régions du pays en cas de besoin.

On assiste depuis longtemps à des débats au sujet des programmes de péréquation et de formule de financement des territoires, de ce qui constitue un niveau adéquat de contribution fédérale aux priorités nationales partagées, et au sujet des dépenses fédérales ciblées sur les besoins des régions. Au cours des 10 dernières années, on s’est inquiété que la stabilité, la prévisibilité et l’équité de ces transferts puissent être compromises. Bien que le niveau global des transferts ait été rétabli, des préoccupations demeurent concernant le fait que certains transferts n’ont pas été replacés sur une trajectoire de financement à long terme, prévisible et fondée sur des principes établis.

Les sections du présent chapitre portent sur l’aide fédérale à l’égard des éléments suivants :

• la péréquation et la formule de financement des territoires;
• les soins de santé;
• l’enseignement postsecondaire et la formation;
• l’infrastructure;
• le financement ciblé sur des besoins régionaux particuliers.

L’annexe 3 renferme des renseignements supplémentaires sur les rouages et l’évolution des principaux transferts fiscaux.

Péréquation et formule de financement des territoires (FFT)

Préoccupations au sujet du manque d’orientation
de la péréquation

Conscient que les provinces ont des niveaux variables de capacité fiscale, ou de capacité de générer des revenus, le gouvernement fédéral effectue des paiements de péréquation aux provinces les moins prospères afin que les gouvernements de toutes les provinces soient en mesure d’assurer des services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables.

Contrairement aux autres principaux transferts, la péréquation n’a pas fait l’objet de réductions dans le cadre des mesures de resserrement budgétaire du milieu des années 1990, et la norme de cinq provinces présente depuis 1982 dans la formule de péréquation a été maintenue.

Au cours des dernières années, l’application de cette formule a néanmoins produit une nette diminution des paiements de péréquation, qui sont passés d’un sommet de 10,9 milliards de dollars en 2000-2001 à 8,8 milliards en 2003-2004, reflétant l’effet combiné d’une réduction des écarts fiscaux, de réductions d’impôt dans plusieurs provinces et d’une série de révisions des données.

Cette baisse de la péréquation a engendré des préoccupations au sujet de la prévisibilité et de la stabilité des paiements – question qui a revêtu une importance croissante pour les provinces, lesquelles tentent de maintenir l’équilibre budgétaire annuellement. La baisse des paiements a également suscité l’inquiétude que dans les provinces bénéficiaires, les baisses annulaient en grande partie les effets positifs de l’aide fédérale accrue pour les dépenses provinciales en santé.

La diminution de la péréquation a également ranimé le débat au sujet de trois enjeux de longue date qui ont des répercussions importantes sur la taille des paiements de péréquation et leur répartition entre les provinces bénéficiaires :

• La norme à laquelle la capacité fiscale des provinces devrait être ramenée. La plupart des provinces ont réclamé le rétablissement de la norme de 10 provinces qui avait cours avant 1982, soutenant que la norme de 5 provinces ne tenait pas compte de l’importance croissante des revenus de l’Alberta.
• Le régime appliqué aux revenus tirés des ressources naturelles à l’intérieur du programme. Les points de vue diffèrent sensiblement à ce sujet : certains soutiennent que les revenus tirés de ces ressources ne devraient pas être pris en compte dans la mesure de la capacité fiscale – notamment parce que la péréquation annule dans les faits les avantages financiers de la propriété des ressources et ne tient pas compte des dépenses provinciales de mise en valeur des ressources naturelles – alors que d’autres prétendent que tous les revenus devraient être pris en compte pour produire une mesure exacte de la capacité fiscale d’une province.
• La mesure d’autres assiettes fiscales. Des provinces ont prétendu que la mesure de la capacité fiscale de certaines assiettes fiscales devait être améliorée. Par exemple, on s’entend de façon générale sur le fait que la mesure actuelle de la capacité fiscale de l’impôt foncier devrait être révisée.

Préoccupations au sujet de la justesse de la formule de financement des territoires

Des réserves ont aussi été exprimées au sujet de la justesse de la formule de financement des territoires. Bien que les territoires ne touchent pas de paiements de péréquation, ils reçoivent une aide fédérale importante dans le cadre de la FFT.

Avant 2004, ce programme reposait sur une formule qui déterminait la différence entre une « base » de dépenses et les revenus admissibles de chaque territoire. Cette démarche, qui consistait à « combler les écarts » en matière de financement des territoires reconnaissait la situation particulière des gouvernements des territoires et les coûts plus élevés de prestation des services publics dans le Nord.

La FFT a été assujettie à un plafond, entre 1988-1989 et 2001-2002, qui limitait la croissance du financement des territoires entre 1990-1991 et 1993-1994. Dans le budget de 1995, on a également imposé une restriction à la FFT sous forme d’une réduction de 5 % de la base de dépenses brutes de chaque territoire, laquelle représente la valeur approximative des besoins en dépenses des territoires à l’intérieur de la FFT. La croissance ultérieure du programme reposait sur ces bases de dépenses brutes moins élevées.

Depuis ces compressions, les gouvernements des territoires ont constamment réclamé le rétablissement des niveaux de financement. Ils estiment que celui-ci a fait l’objet de restrictions plus rigoureuses que la péréquation et que la FFT ne leur permet pas de financer adéquatement leurs besoins en dépenses.

Modifications apportées à la péréquation et à la FFT en octobre 2004

Dans le sillage de ces préoccupations, un nouveau cadre a été adopté en octobre 2004 pour la péréquation et la FFT, après les discussions tenues par les premiers ministres le mois précédent au sujet du financement des soins de santé. Parmi les principaux éléments du nouveau cadre, les paiements de péréquation ont été majorés de 2,0 milliards de dollars et portés à 10,9 milliards en 2005-2006, tandis que les fonds versés en vertu de la FFT augmentaient de 0,2 milliard pour atteindre 2,0 milliards. On a alors inscrit dans la loi que ces montants augmenteraient de 3,5 % par année jusqu’en 2013-2014. L’établissement de montants fixes pour ces programmes représentait une différence marquée par rapport à l’approche de longue date qui consistait à déterminer les paiements globaux à chaque année au moyen d’une formule.

De concert avec l’implantation du nouveau cadre, le Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires a été mis sur pied pour examiner publiquement plusieurs facettes de ces deux programmes. (Le mandat du Groupe d’experts est résumé à l’annexe 1.)

Compte tenu que les résultats des travaux du Groupe d’experts n’auraient pas encore été publiés au moment du calcul des sommes versées pour 2005-2006, une formule temporaire d’affectation des montants globaux de péréquation et de FFT entre les provinces et les territoires a été adoptée.

La plupart des provinces et des territoires et la majorité des experts du milieu universitaire qui se spécialisent dans le fédéralisme fiscal ont tout particulièrement critiqué le passage à une « enveloppe fixe » pour ces programmes, soutenant que la taille des programmes ne suivrait plus automatiquement l’évolution des écarts fiscaux.

Le rapport du Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires paraîtra au printemps de 2006. Ce document et d’autres rapports récents, notamment celui du Comité consultatif sur le déséquilibre fiscal, du Conseil de la fédération, ainsi que les consultations qui s’ensuivront avec les provinces et les territoires constituent des éléments essentiels pour le renouveau des programmes de péréquation et de formule de financement des territoires, en fonction de principes définis.

Préoccupations concernant les délais à rétablir l’aide fédérale pour les soins de santé

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux partagent depuis longtemps l’objectif commun d’offrir aux Canadiens des soins de santé de grande qualité. Outre ses responsabilités dans le domaine des soins de santé, le gouvernement fédéral appuie les provinces et les territoires dans la prestation des soins, au moyen d’arrangements fiscaux. Les transferts fédéraux appuient l’engagement du gouvernement du Canada de maintenir les cinq critères énoncés dans la Loi canadienne sur la santé (intégralité, universalité, transférabilité, accessibilité et gestion publique) et les dispositions visant à décourager la surfacturation et les frais d’utilisation.

Réduction de l’aide fédérale

Dans le cadre de la consolidation budgétaire globale, le gouvernement fédéral a annoncé dans le budget de 1995 une réduction de 30 % des 18,7 milliards de dollars de transferts en espèces versés aux provinces et territoires, au titre des soins de santé, de l’enseignement postsecondaire, de l’aide sociale et des services sociaux. Le financement a alors été restructuré dans un transfert unique, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS).

Ces réductions des transferts, qui s’élevaient à 6 milliards de dollars par année, ont été critiquées et qualifiées de délestage du déficit fédéral au détriment des provinces et des territoires. Les pressions exercées en vue de rétablir les transferts – et de les replacer sur une trajectoire à long terme prévisible – se sont intensifiées lorsque la situation financière du gouvernement fédéral a commencé à s’améliorer.

Pressions pour accroître les fonds destinés aux soins de santé

À peu près à la même époque, des préoccupations ont été exprimées au sujet de la viabilité du système public de santé du Canada. Les provinces et les territoires étaient confrontés à des pressions financières croissantes en raison de l’augmentation des coûts des soins de santé, qui commençaient à écarter d’autres priorités, tandis que le vieillissement de la population et la nécessité de réinvestir après plusieurs années de restriction produisaient également des tensions sur le système de santé.

Un vaste consensus s’est dégagé concernant la nécessité d’apporter une réforme au système de santé public et sur les nouveaux investissements requis pour appuyer une telle réforme. Le gouvernement fédéral a réagi lentement, d’abord en stabilisant les transferts en espèces à la fin des années 1990, puis en les majorant à plusieurs reprises au moyen du TCSPS. Ces augmentations étaient axées en grande partie sur le soutien aux soins de santé, notamment pour les accords de 2000 sur le renouvellement des soins de santé et sur le développement de la petite enfance, qui consentaient plus de 23 milliards de dollars sur cinq ans aux provinces et aux territoires.

Préoccupations croissantes au sujet de la viabilité du système de santé

Alors que les transferts étaient rétablis, la question du niveau suffisant de la contribution fédérale a subsisté, tout particulièrement en réaction aux hausses rapides et continues des coûts. En outre, le problème de la viabilité du système public de santé était remise en question, en particulier parce que les dépenses en santé des provinces augmentaient à un rythme de 7 % ou plus par année. Certaines provinces ont commandé d’importants rapports sur l’efficacité du système de santé, sur sa réforme et sur le financement des soins. Pour sa part, le gouvernement fédéral a mis sur pied la Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada (la « Commission Romanow ») qui a mené de vastes consultations auprès des Canadiens, des intervenants et des gouvernements. (Des détails additionnels figurent à l’annexe 1.)

En février 2003, à la suite de la diffusion du rapport Romanow, les premiers ministres ont conclu un nouvel accord sur le renouvellement des soins de santé, qui prévoyait une augmentation des crédits fédéraux de près de 37 milliards de dollars sur cinq ans, sous forme de transferts et de dépenses fédérales directes destinées à la santé. Le TCSPS a été restructuré en vue de créer le Transfert canadien en matière de santé (TCS) et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), qui sont entrés en vigueur le 1^er avril 2004, afin d’accroître la transparence et d’améliorer la reddition de comptes, comme l’avait recommandé la Commission Romanow.

Bien que de nouveaux investissements importants aient découlé de l’accord de 2003, les niveaux de financement n’ont pas atteint les repères financiers établis dans le rapport Romanow. Le gouvernement fédéral a donc continué d’être pressé de combler ce qu’il a été convenu d’appeler « l’écart Romanow » au plan des transferts.

Financement prévisible à long terme

Les premiers ministres se sont rencontrés à nouveau en septembre 2004 pour trouver une solution à long terme au problème du financement des soins de santé. S’appuyant sur les ententes fédérales-provinciales antérieures et les rapports publiés, ils ont signé pour la première fois une entente sur la réforme des soins de santé, désignée Plan décennal pour consolider les soins de santé. Les transferts fédéraux en espèces au titre de la santé ont été majorés de 41 milliards de dollars en tout sur 10 ans. La valeur du TCS a été portée à 19 milliards de dollars en 2005-2006 et un facteur de progression annuel automatique de 6 % a été intégré à la loi.

Le facteur de progression annuel de 6 % est plus élevé que la croissance prévue du produit intérieur brut (PIB) nominal et il constitue une estimation raisonnable du taux projeté de croissance à moyen terme des coûts sous-jacents de la santé. Tel qu’illustré ci-dessous, ce facteur d’indexation signifie que l’aide fédérale pour les soins de santé augmentera chaque année – d’environ 1,1 milliard de dollars en nouveaux fonds en 2006-2007, de 1,2 milliard en sus de ce montant en 2007-2008 et de montants plus importants chacune des années suivantes, jusqu’à l’échéance de l’accord.

Outre le TCS, le Plan décennal prévoyait également des fonds ciblés pour le matériel médical ainsi que le financement à long terme de la réduction des temps d’attente. Les fonds rattachés au Plan égalaient et excédaient même les repères établis dans le rapport Romanow.

Nouvel accent dans le débat

Les deux ordres de gouvernement ont majoré les crédits accordés aux soins de santé, bien au-delà de la croissance du PIB nominal, depuis un certain nombre d’années déjà. Le gouvernement fédéral a pu s’engager à une croissance supplémentaire de 6 % par année pendant toute la durée de l’accord décennal en raison des dividendes fiscaux liés à la réduction du fardeau de la dette.

Compte tenu des contributions des deux ordres de gouvernement, les préoccupations au sujet de l’avenir des soins de santé portent moins à l’heure actuelle sur la contribution respective de chaque ordre de gouvernement que sur la mise en œuvre du plan décennal et, en particulier, sur la poursuite de progrès mesurables aux chapitres de la réforme et de la réduction des temps d’attente, tout en veillant à la gestion efficace des dépenses en soins de santé. En effet, les augmentations de coûts qui dépassent continuellement la croissance des revenus des gouvernements exigeront, en bout de ligne, que ceux-ci augmentent leurs impôts, ce qui pourrait miner la compétitivité du Canada.

Les gouvernements doivent unir leurs efforts pour procéder à la réforme du système de santé mentionnée dans le Plan décennal, notamment la réduction des temps d’attente, la réforme des soins primaires et des soins à domicile et l’élargissement de la couverture des médicaments onéreux, de même qu’atteindre les objectifs précisés dans l’accord de 2004 relativement à la présentation de meilleurs rapports au public.

Préoccupations au sujet de la combinaison de mesures fédérales destinées à l’enseignement postsecondaire

Le gouvernement fédéral contribue depuis longtemps au financement de l’enseignement postsecondaire au Canada. L’actuel système des collèges et universités découle de décennies de collaboration entre les deux ordres de gouvernement.

Comme c’est le cas pour les soins des santé, le gouvernement fédéral fournit une aide considérable pour l’enseignement postsecondaire, au moyen de transferts aux provinces et aux territoires. Ces transferts ont représenté au fil des ans une part importante de l’aide fédérale à l’enseignement postsecondaire, le reste prenant la forme d’un soutien direct aux étudiants et à la recherche dans les universités.

À l’instar de l’aide fédérale destinée aux soins de santé et aux programmes sociaux, les transferts fédéraux au titre de l’enseignement postsecondaire ont aussi été touchés par la compression de 30 % des transferts en espèces annoncée dans le budget de 1995.

Après l’élimination du déficit fédéral, on a majoré les transferts versés dans le cadre du TCSPS et du programme qui lui a succédé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), au titre de l’enseignement postsecondaire et d’autres programmes sociaux, quoique la majeure partie des augmentations des dernières années soit allée aux soins de santé. Les investissements effectués récemment par le gouvernement fédéral dans l’enseignement postsecondaire ont ciblé l’aide directe à la recherche dans les établissements d’enseignement postsecondaire, l’aide financière aux étudiants et les initiatives liées à la formation.

Augmentation de l’aide fédérale à la recherche

Les investissements globaux du Canada dans la recherche, en pourcentage de l’économie, situaient le Canada en position moyenne des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), au milieu des années 1990. Les universités étaient confrontées à la compression de leurs budgets de recherche et à un manque d’infrastructures de recherche adéquates.

Depuis l’élimination du déficit, le gouvernement fédéral a majoré son aide à la recherche dans les institutions postsecondaires en y injectant près de 11 milliards de dollars de fonds supplémentaires. Ces investissements ont aidé les universités canadiennes à renforcer leur capacité de recherche et à se bâtir une renommée d’excellence sur la scène mondiale, ce qui a aidé à renverser « l’exode des cerveaux » et à attirer des chercheurs d’élite au Canada. Le Canada se situe à l’heure actuelle au premier rang des pays du G7, et deuxième parmi les pays de l’OCDE (uniquement précédé par la Suède) pour la part des dépenses, en proportion de l’économie, consacrées à la recherche et au développement dans les institutions postsecondaires.

Hausse du financement accordé à la recherche universitaire dans les budgets précédents

Augmentation de l’aide fédérale directe aux étudiants

En plus de fournir une aide accrue à la recherche et au capital humain, les nouveaux investissements fédéraux dans l’enseignement postsecondaire ont porté de plus en plus sur les mesures fiscales et l’aide directe aux étudiants et à leurs familles. En 1995-1996, une aide d’environ 2 milliards de dollars a été fournie sous forme de mesures directes pour l’enseignement postsecondaire et, en 2004-2005, cette aide représentait environ 5 milliards de dollars.

L’aide fédérale directe aux étudiants de niveau postsecondaire totalise environ 3,5 milliards de dollars par année, notamment en vertu du Programme canadien de prêts à quelque 330 000 étudiants; de l’aide financière non remboursable accordée aux étudiants aux termes des subventions canadiennes pour études et de la Subvention canadienne d’accès; et des mesures en vue d’aider les étudiants et leurs familles à épargner pour les études, y compris le Bon d’études canadien et la Subvention canadienne pour l’épargne-études. Un allégement fiscal de plus de 1,5 milliard de dollars a été accordé pour compenser le coût des études supérieures, sous forme de mesures telles que les crédits d’impôt pour frais de scolarité et d’études et le crédit au titre des intérêts sur les prêts aux étudiants.

Cette aide directe accrue a permis au Canada de se classer au premier rang des pays de l’OCDE pour le pourcentage de sa population ayant atteint un niveau d’enseignement supérieur. Ainsi, 43 % de la population canadienne âgée de 25 à 64 ans a suivi des études postsecondaires. Chez les jeunes Canadiens (24 à 34 ans), cette proportion s’élève à 51 %, représentant ici encore le niveau le plus élevé parmi les pays de l’OCDE.

Évolution de la composition de l’aide fédérale à l’enseignement postsecondaire

Bien que la part totale de l’aide fédérale soit demeurée relativement constante au fil des ans, représentant environ 25 % des dépenses globales effectuées par les établissements d’enseignement postsecondaire, la combinaison de mécanismes fédéraux employés a évolué. À l’heure actuelle, une part plus importante de l’aide est versée sous forme de mesures directes plutôt que de transferts aux provinces et aux territoires. Les transferts fédéraux en espèces pour l’enseignement postsecondaire, dont on estime la valeur dans le TCPS à 2 milliards de dollars, ont ainsi diminué en pourcentage des dépenses totales au titre de l’enseignement postsecondaire.

Pressions touchant l’enseignement postsecondaire et la formation

Au cours des années 1990, les provinces ont également réduit leur aide directe à l’enseignement postsecondaire, et les établissements d’enseignement postsecondaire ont dû en conséquence se replier davantage sur les frais de scolarité. Cette modification dans le niveau et la composition du financement soulève maintenant des préoccupations quant à la nécessité d’investissements renouvelés, requis en grande partie par suite d’une demande accrue pour ce niveau d’études.

Par conséquent, on s’interroge de manière croissante sur la nécessité de verser des transferts accrus aux provinces et aux territoires pour l’enseignement postsecondaire. Les intervenants réclament aussi la création d’un transfert distinct pour l’enseignement postsecondaire afin d’accroître la transparence de la contribution fédérale.

En outre, bien que des progrès manifestes aient été réalisés pour doter le Canada d’une population active bien instruite et novatrice, des écarts subsistent et il convient d’accorder plus d’attention à toute la gamme de possibilités d’apprentissage et de formation. Le changement technologique modifie le niveau d’habiletés requises dans plusieurs domaines de travail, et, malgré cela, les taux d’investissement dans la formation en cours d’emploi, tant par entreprise que par personne, sont plus faibles au Canada que chez bon nombre de nos concurrents. Un autre écart important subsiste dans l’aide que nous consacrons aux métiers : souvent, les jeunes Canadiens ne sont pas suffisamment encouragés à envisager une carrière dans un métier ou encore ne peuvent accéder à la formation nécessaire en raison d’obstacles financiers.

Préoccupations au sujet de l’aide fédérale destinée à l’infrastructure

La qualité de vie des Canadiens et la compétitivité de leur économie reposent notamment sur une infrastructure fiable et efficace, pourvue en grande partie par les administrations municipales et les gouvernements provinciaux, territoriaux et fédéral. Ainsi, il est essentiel de disposer d’un excellent réseau de transport pour permettre aux entreprises de transporter leurs marchandises vers les marchés, tant canadiens qu’étrangers, et pour satisfaire aux besoins en déplacements de la population, en milieu urbain et rural. En outre, les Canadiens ont droit à des services de base de qualité, notamment à de l’eau potable propre, et s’attendent à obtenir ces services.

Baisse des investissements dans l’infrastructure

Bien que des investissements relativement importants aient été effectués dans l’infrastructure au cours des années 1950 et 1960, les dépenses combinées de tous les ordres de gouvernement au titre de l’infrastructure publique ont diminué en proportion du PIB au cours des trois décennies suivantes.

Bien que le Canada n’ait pas été le seul pays à connaître un déclin de ses investissements en infrastructure, l’infrastructure canadienne commence à montrer des signes de fatique, qui risquent d’avoir d’importantes répercussions aux plans économique et social. Dans certains cas, la détérioration de la qualité et l’insuffisance de la capacité de l’infrastructure publique, notamment des routes et des réseaux d’aqueduc, ont eu un impact direct sur la qualité de vie des Canadiens et sur la capacité du Canada d’attirer et de retenir des entreprises. À mesure que se dégradait l’état de leur infrastructure publique, les Canadiens ont dû consacrer davantage de temps à leurs déplacements quotidiens en raison de la saturation du réseau routier. De même, la croissance rapide et soutenue du commerce a entraîné la congestion des portes d’entrée au Canada, y compris aux principaux passages frontaliers, ce qui restreint la capacité du Canada d’accroître ses échanges commerciaux avec le reste du monde.

Reprise des investissements dans l’infrastructure

Après la période de restriction budgétaire du milieu des années 1990, l’investissement dans l’infrastructure canadienne a connu une reprise. Il est toutefois évident que des investissements permanents de plus grande envergure seront nécessaires pour renforcer l’union économique, tirer profit des débouchés à l’étranger et améliorer la qualité de vie. Le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, les villes et d’autres collectivités ont tous un rôle important à jouer à cet égard.

Au cours de l’histoire, le gouvernement fédéral a investi des sommes importantes dans l’infrastructure relevant de sa responsabilité, y compris dans les chemins de fer, les installations maritimes (p. ex., les installations portuaires et la voie maritime du Saint-Laurent), les aéroports et le système de navigation aérienne. Une bonne part de cette infrastructure a été commercialisée ou privatisée au cours des deux dernières décennies, ce qui a permis d’établir de meilleures approches en matière de gestion de cette infrastructure et de promouvoir l’investissement en tenant compte des besoins des utilisateurs.

Accroissement de l’aide fédérale au cours des dernières années

Les provinces, les territoires, les villes et d’autres collectivités ont aussi une responsabilité à l’égard de grandes composantes de l’infrastructure du Canada, notamment les routes et les voies régionales, le transport en commun et les réseaux d’aqueduc et d’égout. Le gouvernement fédéral a fourni à ces administrations publiques une aide financière qui leur a permis de s’acquitter de leurs responsabilités dans ce domaine. Le niveau de l’aide a varié au fil du temps, mais il a augmenté sensiblement ces dernières années.

Cette aide est accordée en grande partie dans le cadre des programmes fédéraux d’infrastructure :

• le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique est destiné à des projets d’infrastructure de grande envergure, notamment l’amélioration des routes, l’expansion du transport urbain et le développement urbain;
• le Fonds sur l’infrastructure frontalière cible les améliorations de l’infrastructure apportées aux passages frontaliers (p. ex., de meilleures routes d’accès);
• le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale offre une aide dans le cadre de projets d’infrastructure municipale, plus particulièrement dans les petites localités et les collectivités rurales.

Un certain nombre de mesures liées à la facilitation du commerce et à la sécurité ont été adoptées pour assurer le mouvement fluide et sûr des personnes et des marchandises à la frontière canado-américaine, mais d’autres investissements seront nécessaires.

Nouvelle aide fédérale pour les villes et les collectivités

Des initiatives fédérales accordent un soutien aux villes et aux collectivités, lesquelles jouent un rôle essentiel dans la création et le maintien d’une infrastructure efficace :

• Le remboursement intégral de la taxe sur les produits et services (TPS) et du volet fédéral de la taxe de vente harmonisée (TVH) acquittés par les municipalités a été inscrit dans la loi en 2004; on versera ainsi environ 2,7 milliards de dollars aux municipalités au cours des quatre prochaines années pour les aider à financer des priorités fondamentales en infrastructure.
• En 2005, le gouvernement fédéral s’est aussi engagé à partager une partie des revenus de la taxe d’accise fédérale sur l’essence afin d’appuyer l’infrastructure municipale. Entre 2005-2006 et 2009-2010, cet engagement produira 5 milliards de dollars de nouveaux revenus pour les municipalités.

Au total, les investissements fédéraux dans l’infrastructure sont considérables, mais ce financement doit être placé sur une trajectoire à long terme afin de permettre une planification à long terme, plus particulièrement en raison des délais requis pour la planification et l’exécution des grands projets d’infrastructure. Les administrations municipales réclament notamment un engagement du gouvernement fédéral à maintenir son aide financière à l’égard des projets d’infrastructure municipale. Des pressions sont également exercées pour accroître les fonds versés aux provinces et aux territoires au titre de l’infrastructure des transports, tout particulièrement pour le réseau routier national.

Pour faire en sorte que les Canadiens en aient pour leur argent au chapitre des dépenses de leurs gouvernements dans l’infrastructure, il est également nécessaire d’assurer une transparence et une reddition de comptes accrues à l’égard de ces investissements – et notamment de clarifier les rôles et responsabilités respectifs de tous les gouvernements, de même qu’assurer une collaboration et une coordination active des investissements.

Préoccupations au sujet des ententes de financement répondant à des besoins régionaux particuliers

La confiance des Canadiens dans l’équité globale des programmes fédéraux a été minée au cours des dernières années par des mesures fédérales qui s’éloignaient du principe d’accorder un traitement comparable à tous les Canadiens et aux gouvernements provinciaux et territoriaux. En particulier :

• Les ententes conclues en février 2005 avec la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador pour des paiements compensatoires de péréquation fiscale additionnels visaient à régler les graves problèmes financiers auxquels ces deux provinces étaient confrontées en raison du niveau élevé de leur dette publique. Cependant, ces ententes ont été largement critiquées parce qu’elles portaient atteinte aux principes fondamentaux du Programme de péréquation.
• Les retards accumulés par le gouvernement fédéral précédent dans la négociation d’une entente sur le développement du marché du travail en Ontario et l’insuffisance de l’aide fédérale pour l’établissement des immigrants en Ontario (qui accueille le plus grand nombre d’immigrants au Canada) et dans d’autres provinces ont également été fortement critiqués, étant considérées comme un traitement inéquitable des provinces. Lorsque le gouvernement fédéral a finalement agi en 2005, il l’a fait par l’entremise d’un accord fiscal bilatéral qui allait au-delà des demandes de longue date du gouvernement de l’Ontario dans ces domaines.

Ces mesures ont été perçues comme un éloignement de la pratique habituelle des programmes fédéraux – soit que ses politiques fiscales, ses programmes d’aide directe et son financement des priorités partagées par des transferts aux provinces et aux territoires s’appliquent normalement à l’ensemble du Canada et aient pour but de satisfaire aux besoins des Canadiens de façon aussi semblable que possible dans toutes les régions du pays.

Cibler l’aide fédérale sur les besoins

Par leur nature, les programmes pancanadiens du gouvernement fédéral visent à offrir une aide comparable à tous les Canadiens. Ceux-ci engendrent inévitablement une certaine répartition entre les régions et entre les provinces, prospères et moins prospères. C’est ainsi que le gouvernement fédéral tire davantage de revenus au titre des impôts et des taxes dans les provinces prospères, et des pensions uniformes de Sécurité de la vieillesse sont versées de manière non proportionnelle dans les provinces où l’on retrouve plus de personnes âgées et de résidents à faible revenu.

La comparabilité n’est pas synonyme d’uniformité. À l’instar des gouvernements provinciaux, le gouvernement fédéral s’engage, en vertu du paragraphe 36(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 à « promouvoir l’égalité des chances de tous les Canadiens dans la recherche de leur bien-être; favoriser le développement économique pour réduire l’inégalité des chances; fournir à tous les Canadiens, à un niveau de qualité acceptable, les services publics essentiels. » Pour donner suite à la situation parfois très différente de Canadiens vivant dans des régions différentes du pays, l’aide fédérale doit parfois être adaptée à des besoins particuliers, souvent de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Dans le cas de l’aide financière fédérale visant les priorités partagées dans des domaines de responsabilité provinciale, et lorsque les besoins sont pancanadiens, l’approche adoptée a consisté à effectuer des transferts à tous les gouvernements provinciaux et territoriaux pour leur permettre d’adapter leurs programmes aux fluctuations locales des besoins et priorités.

Dans d’autres cas, les programmes fédéraux sont ciblés sur des besoins n’ayant pas une portée pancanadienne et plutôt concentrés dans des régions particulières, ou encore ont une durée définie. Par exemple :

• Pour donner suite à des catastrophes naturelles et à d’autres urgences, telles que les inondations au Saguenay, en 1996, et au Manitoba, en 1997, la crise du verglas de 1998, les crises de l’encéphalopathie spongiforme bovine (maladie de la vache folle) et du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), le gouvernement fédéral collabore avec les gouvernements des provinces et des territoires afin de fournir une « police d’assurance » à tous les Canadiens.
• L’aide fédérale, consentie de concert avec les gouvernements provinciaux en réponse aux difficultés auxquelles les agriculteurs canadiens sont actuellement confrontés, est en grande partie destinée aux provinces qui comptent des secteurs agricoles importants, tout comme l’aide fédérale pour les pêches va aux provinces côtières.