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Archivé - Chapitre 2 :
Préoccupations quant à la transparence de la planification financière fédérale

Avant la fin des années 1990, les deux ordres de gouvernement ont traversé une longue période de déficits budgétaires consécutifs, ce qui a fait augmenter leurs ratios de la dette au produit intérieur brut (PIB). Ces déficits étaient clairement insoutenables, et les deux ordres de gouvernement ont sensiblement comprimé leurs dépenses de programmes pour reprendre le contrôle de leur situation financière respective. (L’annexe 2 décrit en détail l’évolution de la situation financière du gouvernement fédéral et des provinces et territoires au cours des dernières décennies.)

Plusieurs provinces ont ouvert la voie au rétablissement de finances publiques saines. Le gouvernement fédéral a pu dégager un premier excédent en 1997-1998, et il a ensuite présenté des budgets excédentaires pendant huit années consécutives. Les provinces et les territoires ont progressé à divers rythmes vers l’équilibre budgétaire; leur solde budgétaire combiné est redevenu positif en 1999-2000 et l’est demeuré au cours de cinq des sept dernières années.

Bienfaits d’une situation financière saine

On s’entend largement sur le fait que ce retour à la santé financière a engendré maints avantages pour le Canada et les Canadiens :

• Il a permis aux gouvernements de réduire leur dette et, conjugué à une forte croissance économique, il a donné lieu à une réduction des ratios de la dette au PIB. Dans le cas de la dette fédérale, ce ratio est passé d’un sommet de 68,4 % en 1995-1996 à 38,3 % en 2004-2005. Les ratios d’endettement des gouvernements provinciaux et territoriaux ont également diminué, mais pas tous au même rythme et dans une moindre mesure que dans le cas du gouvernement fédéral; leur niveau global s’élève actuellement à 22 % du PIB.
• Il a permis aux deux ordres de gouvernement de réduire les impôts.
• Il aidera les gouvernements à composer avec les répercussions financières du vieillissement de la population, qui entraînera une augmentation des dépenses, notamment au titre des prestations aux aînés et des soins de santé, de même qu’un ralentissement de la progression des revenus à mesure que la population active commencera à diminuer.

Même si le rétablissement de la santé financière du Canada constitue un phénomène positif, les excédents fédéraux des huit dernières années ont généralement été plus importants que prévu, ce qui a engendré une vive controverse. Depuis 1997-1998, le solde budgétaire fédéral dépasse le niveau des prévisions énoncées dans le budget de 5,6 milliards de dollars en moyenne chaque année. Pendant cette même période, les soldes budgétaires provinciaux combinés ont aussi été supérieurs aux prévisions, par une marge de quelque 4,7 milliards par année en moyenne.

Causes des excédents dépassant les prévisions

Un examen indépendant des méthodes de prévision financière du gouvernement fédéral mené en 2005 par le Fonds monétaire international (FMI) montre que les projections budgétaires fédérales du Canada à l’égard des agrégats macroéconomiques et financiers ont été plus prudentes que celles d’autres pays depuis le milieu des années 1990, ce qui a entraîné une sous-estimation systématique des soldes budgétaires et la plus forte marge d’erreur moyenne des prévisions parmi les pays considérés.

Deux causes expliquent ces résultats dépassant les prévisions :

• La vigueur de l’économie canadienne : L’économie canadienne a systématiquement dépassé les attentes des économistes du secteur privé, dont les prévisions servent à l’établissement du budget fédéral. À ce propos, le FMI souligne que la croissance plus forte que prévue semble expliquer largement les résultats financiers dépassant les prévisions.
• La prudence des prévisions financières : Le gouvernement fédéral a fait preuve d’une grande prudence dans sa planification financière afin de réaliser le ferme engagement de présenter des budgets équilibrés ou excédentaires chaque année malgré une grande incertitude aux plans économique et financier. Cette approche traduisait la préoccupation de rétablir la crédibilité de la budgétisation fédérale auprès des marchés financiers, de sorte qu’il était absolument nécessaire de réaliser une série d’excédents budgétaires. Selon le FMI, une budgétisation prudente constitue une réponse rationnelle à une situation où les coûts des écarts par rapport aux cibles financières sont à la fois élevés et asymétriques, comme ce fut le cas au Canada au cours des 10 dernières années.

Préoccupations au sujet des excédents dépassant les prévisions

La multiplication des excédents beaucoup plus élevés que prévu a engendré trois critiques récurrentes à l’égard de la budgétisation fédérale de la part des intervenants dans le débat actuel sur les relations fiscales :

• D’aucuns ont l’impression que le gouvernement fédéral n’a pas été aussi transparent qu’il l’aurait pu envers le Parlement, les Canadiens et les autres administrations. La marge de prudence effectivement intégrée à la planification budgétaire a été plus importante que ce qu’indiquaient les lignes directrices annoncées, qui visaient à garantir l’équilibre budgétaire.
• Une part appréciable des excédents budgétaires fédéraux était également imprévue, ce qui a donné lieu à d’importantes dépenses en fin d’exercice qui n’étaient pas toujours gérées par un cadre stratégique annoncé au préalable. Les parlementaires et les Canadiens étaient donc moins en mesure de tenir un débat éclairé sur l’utilisation de ces dividendes budgétaires.
• Fait plus évident encore, une partie des importants excédents fédéraux a servi à effectuer des dépenses dans des domaines principalement de responsabilité provinciale. Cela a amené beaucoup d’observateurs à croire que le gouvernement fédéral dispose d’une capacité financière plus que suffisante pour acquitter ses dépenses, particulièrement en regard des provinces et des territoires, qui demeurent confrontés à d’importantes pressions en matière de dépenses.

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