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Archivé - Annexe 2 :
Évolution récente de
l’équilibre fiscal au Canada

La présente annexe résume les faits saillants de l’évolution de l’équilibre fiscal au Canada au cours des dernières décennies, notamment :

• le retour à des excédents budgétaires pour les gouvernements fédéral et provinciaux-territoriaux après des années de déficits importants;
• le recul considérable du ratio de l’endettement des deux ordres de gouvernement;
• la baisse marquée des ratios de dépenses de programmes fédérales et provinciales depuis le milieu des années 1990;
• le large accès des gouvernements fédéral et provinciaux à tous les principaux champs d’imposition;
• les réductions importantes des impôts ces dernières années, surtout dans le cas de l’impôt fédéral;
• le réinvestissement considérable dans les transferts fédéraux en espèces aux provinces et aux territoires ces dernières années, après d’importantes compressions au milieu des années 1990;
• le rétrécissement considérable des disparités économiques et fiscales entre les provinces.

Solde budgétaire et endettement

Ces 25 dernières années, les gouvernement fédéral et provinciaux-territoriaux ont connu des changements spectaculaires de leurs soldes budgétaires. Les années 1980 et le début des années 1990 ont été caractérisées par d’important déficits fédéraux chroniques, qui ont atteint un sommet de plus de 8 % du PIB en 1984-1985. Parallèlement, les déficits provinciaux étaient appréciables, mais ils n’ont jamais atteint les niveaux enregistrés par le gouvernement fédéral.

Une certaine amélioration a été enregistrée vers la fin des années 1980, mais la récession de 1990-1991 a détérioré la situation financière des provinces et territoires et miné davantage les efforts du gouvernement fédéral en vue de réduire son déficit. Dans le cas des deux ordres de gouvernement, le contrôle des dépenses, jumelé à la reprise de la croissance économique qui a suivi la récession, a provoqué un revirement spectaculaire et permis de passer de déficits importants à des excédents.

Le gouvernement fédéral a enregistré son premier excédent en 1997-1998, et les provinces ont affiché un solde budgétaire combiné positif en 1999-2000, après des décennies de déficits. Compte tenu de l’excédent prévu en 2005-2006, les gouvernements provinciaux-territoriaux auront enregistré un solde budgétaire combiné positif au cours de cinq des sept dernières années.

Huit provinces prévoient des budgets équilibrés ou excédentaires en 2005-2006 et en 2006-2007, et les autres ont constaté une amélioration marquée de leur situation financière au cours des dernières années.

Tableau A2.1
Amélioration marquée des soldes budgétaires ces dernières années

					Estimation	Projection
	2001- 2002	2002- 2003	2003- 2004	2004- 2005	2005- 2006	2006- 2007
	(M$)
Fédéral	6 742	7 073	8 891	1 456	8 000	3 600
T.-N.-L.	-468	-644	-914	-489	77	6
I.-P.-É.	-17	-55	-125	-34	-18	-12
N.-É.	113	28	38	165	78	93
N.-B.	79	1	-173	242	117	22
Qc	22	-728	-358	-664	0	0
Ont.	375	117	-5 483	-1 555	-1 369	-2 350
Man.	63	4	13	405	3	3
Sask.	1	1	1	383	298	102
Alb.	1 081	2 133	4 136	5 175	7 375	4 096
C.-B.	-1 184	-2 737	-1 275	2 575	1 475	600
Yn	-21	-5	12	5	38	9
T.N.-O.	120	-34	-65	-17	18	31
Nt	-47	12	7	-8	6	-8
Total provincial-territorial	117	-1 907	-4 187	6 184	8 098	2 592

Sources : Comptes publics et budgets fédéraux et provinciaux-territoriaux

En raison de l’amélioration des soldes budgétaires, la dette fédérale et la dette provinciale-territoriale ont diminué en proportion du produit intérieur brut (PIB), le ratio de la dette fédérale enregistrant une baisse particulièrement marquée. Toutefois, le ratio de la dette fédérale au PIB continue de dépasser celui de la plupart des provinces et demeure sensiblement plus élevé que la moyenne provinciale.

Les ratios inférieurs de la dette au PIB, de concert avec les taux d’intérêt moins élevés et une meilleure cote de crédit, ont permis aux deux ordres de gouvernement de consacrer une part moins grande des revenus au paiement de l’intérêt sur la dette et une part plus grande des revenus aux dépenses de programmes, aux réductions d’impôt et au remboursement de la dette. Les deux ordres de gouvernement ont en outre pu profiter des revenus accrus attribuables à la croissance soutenue de l’économie.

Dans l’ensemble, les Canadiens ont été témoins au cours de la dernière décennie du redressement fiscal impressionnant des deux ordres de gouvernement. Toutefois, une telle reprise n’aurait pas été possible si la décision difficile de réduire les dépenses n’avait été prise vers le milieu des années 1990.

Dépenses de programmes

Les dépenses de programmes en pourcentage du PIB constituent une bonne mesure des tendances en matière de dépenses ainsi que de la taille des gouvernements par rapport à l’économie. Il convient d’examiner les données sur une longue période afin de distinguer les tendances cycliques des tendances structurelles.

Les dépenses de programmes fédérales en pourcentage du PIB ont diminué sensiblement depuis 1983-1984. Grâce à la compression des dépenses et à la solide croissance économique, le ratio de ces dépenses au PIB n’a cessé de reculer tout au long de la deuxième moitié des années 1980. La récession de 1990-1991 a déclenché des augmentions des dépenses fédérales dans certains secteurs tels l’assurance-emploi, qui ont contribué à la hausse du ratio des dépenses de programmes au PIB.

De 1993-1994 à 1996-1997, le gouvernement fédéral a mené un exercice d’examen et de compression des programmes, ce qui a contribué largement au redressement financier.

Depuis 1983-1984, les dépenses de programmes provinciales-territoriales ont elles aussi reculé en pourcentage du PIB, mais dans une moins grande mesure. Les provinces et les territoires ont également été durement frappés par la récession, qui a entraîné une hausse marquée des dépenses liées à l’aide sociale et aux services sociaux au début des années 1990. Vers le milieu des années 1990, la plupart des provinces ont amorcé une restructuration d’envergure afin de réduire ou de stabiliser leurs dépenses de programmes. La création d’emplois soutenue des 10 dernières années a également réduit sensiblement les pressions en matière de dépenses pour les provinces dans le secteur de l’aide sociale et des services sociaux.

Le contrôle accru des dépenses exercé par les deux ordres de gouvernement au cours des années 1990 témoignait de la nécessité de rééquilibrer les finances publiques après une longue période de déficits considérables et insoutenables.

Depuis 2000-2001, les dépenses de programmes en pourcentage du PIB ont amorcé une modeste reprise, le gouvernement fédéral tout autant que les gouvernements provinciaux-territoriaux étant aux prises avec de fortes pressions en matière de dépenses.

Les soins de santé ont été au premier rang des priorités des nouveaux investissements :

• De 2000-2001 à 2005-2006, les dépenses provinciales-territoriales en soins de santé ont grimpé en moyenne de 7 % par année, contre une croissance moyenne de 4,3 % des revenus provinciaux-territoriaux.
• Le gouvernement fédéral a majoré les transferts aux provinces et aux territoires, essentiellement pour les aider à combler leurs besoins au chapitre des soins de santé. Ces transferts ont progressé en moyenne de 8,7 % par année entre 2000-2001 et 2005-2006, contre une croissance moyenne de seulement 2,6 % des revenus fédéraux.

Accès aux revenus

Les deux ordres de gouvernement ont accès à toutes les principales sources de revenus fiscaux, à savoir l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés, les taxes de vente et les charges sociales. Les provinces ont accès à certaines assiettes fiscales, comme les revenus tirés des ressources naturelles, les bénéfices provenant des jeux de hasard et de la vente de boissons alcoolisées, de même que l’impôt foncier, tandis que le gouvernement fédéral a un accès exlusif aux droits de douane à l’importation et à l’impôt des non-résidents.

De plus, parmi les grands États fédéraux industrialisés, ce n’est qu’au Canada et aux États-Unis que des administrations infranationales exercent le plein contrôle sur leurs assiettes fiscales et leurs taux d’imposition. Toutefois, dans certains cas, des provinces canadiennes ont opté pour la conclusion d’accords d’harmonisation (principalement en matière d’impôt sur le revenu et de taxe de vente) pour réduire les coûts d’observation subis par les Canadiens ainsi que les frais de nature administrative.

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Les deux ordres de gouvernement ont accès aux principaux champs d’imposition

	Fédéral	Provincial
Sources de revenu communes
Impôt sur le revenu des particuliers	√	√
Impôt sur le revenu des sociétés	√	√
Taxes de vente	√	√
Charges sociales	√	√
Total en 2005 (G$)	192,0	130,0
Sources de revenu réservées   aux provinces
Redevances sur les ressources  sous juridiction provinciale		√
Jeux de hasard et vente de   boissons alcoolisées		√
Impôts fonciers		√
Total en 2005 (G$)		30,3
Sources de revenu réservées  au gouvernement fédéral
Droits de douane à l’importation	√
Impôt des non-résidents	√
Total en 2005 (G$)	8,4

Source : Comptes économiques et financiers nationaux

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Les administrations infranationales du Canada touchent la plus grande part des revenus publics totaux de tous les États fédéraux industrialisés, ce qui témoigne du fort degré de décentralisation de la fédération canadienne.

Compte tenu de leur accès généralisé aux principaux champs d’imposition et du contrôle qu’ils exercent sur leurs assiettes fiscales et leurs taux d’imposition, les provinces et les territoires sont plus autonomes sur le plan fiscal que leurs homologues des autres États fédéraux. Ils recourent davantage aux revenus autonomes – et moins aux transferts fédéraux – pour financer leurs programmes et politiques.

En général, les revenus provinciaux (y compris les transferts fédéraux) ont été supérieurs aux revenus fédéraux depuis plus de 25 ans, l’écart s’étant creusé ces dernières années. Si la loi confère aux gouvernements le pouvoir d’augmenter au besoin leurs revenus, dans la pratique, les préoccupations quant à la compétitivité et au fardeau fiscal global des Canadiens limitent la hausse des revenus additionnels que les gouvernements peuvent et devraient appliquer.

Dès la fin des années 1990, la plupart des gouvernements au Canada ont instauré des réductions d’impôt qui ciblaient principalement l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés. Cette pratique a fait reculer les ratios des revenus au PIB des deux ordres de gouvernement. Dans le cas des provinces et des territoires, la remontée du ratio des revenus ces dernières années est en large part attribuable à l’augmentation des transferts fédéraux et des revenus tirés des ressources naturelles. En dollars, les réductions d’impôt fédérales ont dépassé les réductions d’impôt provinciales.

Tableau A2.2
La baisse plus marquée des revenus fédéraux tient en partie aux réductions d’impôt fédérales plus importantes depuis le budget fédéral de 1996

	Fédéral	Provincial
		(G$)
Impôt sur le revenu des particuliers	-31,5		-21,3
Impôt sur le revenu des sociétés et   impôt sur le capital	-5,3		4,6
Cotisations d’assurance-emploi et charges   sociales	-7,2		-0,4
Autres revenus1	0,8		5,9
Total	-43,2		-22,4

¹ Incluent les taxes de vente, les impôts fonciers, les primes d’assurance-santé, les taxes sur le tabac, les taxes sur l’essence et diverses mesures pour lutter contre la fraude fiscale.

Sources : Estimations du ministère des Finances Canada; gouvernements provinciaux

Transferts fédéraux en espèces

Bien que les provinces canadiennes dépendent moins des transferts fédéraux en espèces que leurs homologues d’autres États fédéraux, ces transferts représentent toujours une source importante de revenus des provinces et des territoires.

Dans le cadre de ses efforts pour réduire le déficit, le gouvernement fédéral a réduit les transferts en espèces aux provinces et territoires au titre des soins de santé et d’autres programmes sociaux de 30 % entre 1994-1995 et 1997-1998; ces transferts sont passés de 18,7 milliards de dollars à 12,5 milliards. Les paiements de péréquation n’ont pas été touchés, mais l’application d’un plafond a limité temporairement les droits en 2000-2001. La formule de financement des territoires a aussi été assujettie à un plafond qui a limité la croissance des transferts de 1990-1991 à 1993-1994, et l’assiette de dépenses brutes de chacun des territoires a été réduite de 5 % dans le budget de 1995.

Depuis que le gouvernement fédéral a équilibré son budget en 1997-1998, les transferts en espèces au titre des soins de santé et des programmes sociaux ont augmenté sensiblement.

• En 2002-2003, les transferts en espèces ont été ramenés aux niveaux de 1994-1995.
• En 2006-2007, les transferts en espèces atteindront 29,8 milliards de dollars, soit une hausse de 17 milliards depuis 1997-1998.
• Le Transfert canadien en matière de santé (TCS) a été remis sur une trajectoire de croissance à long terme. Le Plan décennal pour consolider les soins de santé conclu en septembre 2004 (et prévu par la loi jusqu’en 2013-2014) prévoit des hausses annuelles de 6 % des transferts en espèces au titre du TCS pour la durée de l’entente.
• Les paiements en espèces versés en vertu du Transfert canadien en matière de programmes sociaux augmenteront de près de 3 % par année, en moyenne, jusqu’à la fin de la période d’application de la loi, en 2007-2008.

La croissance des transferts au titre de la péréquation et de la formule de financement des territoires a elle aussi été prévue par la loi pour une période de 10 ans, jusqu’en 2013-2014, conformément au nouveau cadre annoncé en octobre 2004. Toutefois, ce cadre s’éloigne de la pratique antérieure qui consistait à appliquer une formule pour calculer à la fois le niveau et la répartition de ces transferts. Ainsi, des préoccupations ont été soulevées concernant la capacité des deux programmes d’atteindre leurs objectifs à long terme. En particulier, on s’entend généralement pour dire que les programmes doivent revenir à l’approche fondée sur une formule pour calculer à la fois le niveau et la répartition des droits en vertu des deux transferts.

Disparités régionales

Les régions de tous les pays affichent des différences au chapitre de la performance économique. Compte tenu de la nature diversifiée du Canada, les disparités économiques sont appréciables.

Le coefficient de variation, illustré dans les graphiques ci-après, mesure l’ampleur des disparités entre les provinces, ce qui en fait un indicateur utile pour suivre les tendances à ce chapitre au fil des ans. Même si les disparités économiques entre les provinces demeurent appréciables, elles ont nettement diminué au cours des 25 dernières années.

Péréquation fiscale

Dans les États fédéraux – en particulier dans les pays décentralisés sur le plan fiscal comme le Canada – ces disparités économiques se traduisent par des disparités fiscales (c’est-à-dire des différences dans la capacité de prélever des revenus) entre les administrations infranationales. La tendance des disparités fiscales au Canada a essentiellement suivi la tendance des disparités économiques.

Bien que les disparités fiscales (à l’instar des disparités économiques) aient en général régressé au cours des 25 dernières années, l’augmentation récente des prix des ressources naturelles, amorcée en 2000, a entraîné une croissance plus forte de l’économie et des revenus dans les provinces ayant des revenus importants tirés des ressources (notamment l’Alberta, la Saskatchewan, la Colombie-Britannique et Terre-Neuve-et-Labrador). Par conséquent, les disparités économiques et fiscales ont augmenté quelque peu, bien qu’elles soient passablement inférieures à ce qu’elles étaient au début des années 1980.

La plupart des États fédéraux, y compris le Canada, ont des programmes de péréquation qui contribuent à atténuer les disparités fiscales. Le principe de la péréquation a été consacré dans le paragraphe 36(2) de la Loi constitutionnelle de 1982 du Canada. Le programme de péréquation du Canada réduit de façon importante les disparités fiscales interprovinciales (voir l’annexe 3).

Soldes des revenus et dépenses fédéraux dans les provinces

Dans tous les États fédéraux, les disparités économiques et la redistribution interrégionale implicite qui découle de l’application des politiques fédérales relatives à l’impôt et aux dépenses donnent lieu à des « soldes » financiers fédéraux différents selon les régions. Règle générale, les résidents des régions plus prospères, dans leur ensemble, reçoivent moins de dépenses fédérales et contribuent davantage aux revenus fédéraux. Le contraire est vrai dans le cas des régions moins prospères.

Le Canada n’y fait pas exception. En raison de leurs revenus relativement plus élevés, les citoyens et les entreprises des provinces plus prospères, notamment l’Alberta et l’Ontario, contribuent relativement plus aux revenus fédéraux que ce qu’elles ne reçoivent des programmes fédéraux.

Au Canada, à l’instar des autres États fédéraux, les « écarts » entre les revenus et les dépenses fédéraux dans différentes provinces reflètent la structure des régimes d’impôt et de transfert de la fédération, ce qui comprend le caractère progressif de l’impôt fédéral, le ciblage de l’aide aux particuliers et aux familles dans le besoin, ainsi que l’engagement envers la réduction des disparités fiscales provinciales-territoriales.

En particulier, un certain nombre de facteurs déterminent le solde financier fédéral mesuré dans chaque région à un moment donné :

• Situation budgétaire du gouvernement fédéral : La mesure d’un solde à un moment donné ne tient de fait pas compte de l’incidence des déficits et des excédents sur les niveaux futurs d’imposition et de prestations. C’est pourquoi, lorsque les déficits fédéraux sont importants (comme ce fut le cas au début des années 1990 au Canada), les soldes financiers fédéraux sont faussés dans toutes les provinces : la redistribution vers les régions moins prospères est exagérée, tandis que celle des régions plus prospères semble plus faible. Le contraire est vrai lorsque le gouvernement fédéral enregistre des excédents (c’est ce qui s’est produit au Canada ces dernières années).
• Le niveau de décentralisation des revenus et des dépenses : Plus la part fédérale des revenus et dépenses est grande, plus le niveau de redistribution entre les régions est grand, même lorsque les politiques fédérales d’impôt et de dépenses sont uniformes. Ainsi, la redistribution découlant des politiques fédérales tend à être plus faible dans les fédérations décentralisées sur le plan fiscal (comme le Canada) que dans les fédérations plus centralisées (comme les États-Unis).
• La mesure dans laquelle la conception des politiques fédérales vise la redistribution : À titre d’exemple, la redistribution interrégionale augmente selon la progressivité du régime fiscal fédéral, la mesure selon laquelle les programmes fédéraux ciblent les personnes ou les régions à faible revenu ou d’autres besoins, ainsi que l’étendue de l’engagement national envers le nivellement des disparités fiscales entre les provinces et territoires.

Les changements dans le solde budgétaire fédéral contribuent à expliquer les récents changements des soldes régionaux :

• En 1993, lorsque le gouvernement fédéral a affiché un déficit de 38,5 milliards de dollars, il enregistrait un solde financier négatif dans toutes les provinces sauf en Alberta. Autrement dit, les résidents de toutes les autres provinces ont reçu plus en services et transferts fédéraux qu’ils n’ont payé en impôt fédéral. Le solde moyen s’établissait à -4,6 % du PIB. Même en Ontario un solde négatif totalisant 1,4 milliard de dollars a été enregistré.
• Cette situation était manifestement insoutenable puisque le gouvernement fédéral empruntait lourdement pour financer ses activités. Pour combler ses déficits budgétaires, il a accru ses revenus et réduit ses dépenses. Les résidents de toutes les provinces ont contribué à cet exercice de compression budgétaire.
• En 2003, les mesures fédérales d’assainissement des finances avaient entraîné une hausse moyenne du solde de plus de 5 points de pourcentage par rapport à 1993 : le solde moyen s’établissait à 0,6 % du PIB. En Ontario, le solde financier a progressé de 4,5 points de pourcentage pour la même période. Cette tendance généralisée d’amélioration des soldes provinciaux explique la croissance de ce que certains observateurs ont appelé l’« écart » de l’Ontario, qui est globalement passé de 2 milliards de dollars en 1995 à 18 milliards en 2003.

De fait, l’« écart » de 18 milliards de l’Ontario s’explique par la plus grande prospérité de cette province par rapport à la plupart des autres. Le montant de l’« écart » peut être décomposé selon la mesure dans laquelle les revenus et dépenses fédéraux en Ontario diffèrent de la moyenne nationale :

• Près de 42 % de l’« écart » en 2003 est attribuable à la perception de revenus supérieurs à la moyenne en Ontario, en raison des revenus des particuliers et de l’activité commerciale supérieurs à la moyenne dans cette province.
• Environ 14 % est attribuable à la part ontarienne par habitant de la réduction de la dette fédérale en 2003.
• Environ 23 % est attribuable aux transferts inférieurs à la moyenne à l’Ontario, du fait de son inadmissibilité à la péréquation en raison de sa capacité fiscale supérieure à la moyenne.
• Approximativement 18 % de l’« écart » s’explique par les paiements inférieurs à la moyenne versés aux résidents de l’Ontario au titre des transferts aux particuliers fondés sur le revenu, comme la Prestation fiscale canadienne pour enfants, les prestations aux aînés et l’assurance-emploi. Il en est ainsi parce que, dans la province, les revenus des particuliers sont supérieurs à la moyenne et que le taux de chômage est inférieur à la moyenne.

Ces quatre secteurs comptent pour plus de 97 % de l’« écart », les 3 % qui restent représentant d’autres dépenses de moindre importance, dont certaines qui visent plus particulièrement l’Ontario (comme les dépenses fédérales en biens et services) et d’autres, pas.

La taille des soldes financiers fédéraux dans les provinces canadiennes est semblable à celle que l’on pourrait observer aux États-Unis si les deux pays affichaient des budgets équilibrés, même si les États-Unis n’ont pas de programme de péréquation :

• Comme il est indiqué ci-dessus, les « écarts » des provinces et des États dépendent non seulement du niveau des transferts du gouvernement fédéral vers les gouvernements des provinces ou des États, mais aussi de la taille relative du gouvernement fédéral, du caractère progressif du régime fiscal fédéral ainsi que de la mesure dans laquelle les dépenses fédérales sont fondées sur le revenu ou les besoins.
• Le graphique qui suit tient donc compte du fait que les revenus et dépenses du gouvernement américain sont supérieurs, en pourcentage du PIB, à ceux du gouvernement canadien, ainsi que de la répartition des dépenses fédérales sur une base différente aux États-Unis (par exemple, la plus grande proportion des dépenses consacrées à la défense aux États-Unis et la concentration de telles dépenses dans certains États).

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