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Budget 2005 - Plan budgétaire
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Annexe 4
Un cadre d'évaluation des propositions fiscales relatives à l'environnement

Introduction

Le gouvernement du Canada s’efforce d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques qui stimulent la productivité, la compétitivité, la croissance et la création d’emplois tout en préservant la durabilité de notre base de ressources et la qualité de notre patrimoine naturel. Une croissance vigoureuse et durable procure au Canada les ressources qui lui permettront de satisfaire à ses besoins sociaux, de favoriser l’innovation et de rehausser le niveau de vie et la qualité de vie de la génération présente et des générations à venir. La recherche d’une croissance durable exige que des facteurs économiques et environnementaux soient intégrés dans tous les aspects des processus décisionnels. Dans le meilleur des cas, il sera ainsi possible de promouvoir conjointement les objectifs économiques et environnementaux. Sinon, il faudra faire des compromis entre les deux, mais en observant un processus décisionnel éclairé et en faisant des choix qui sont le fruit d’une mûre réflexion.

L’intégration des facteurs économiques et environnementaux déterminera comment le Canada réussira le mieux à réduire les émissions de gaz à effet de serre de manière à lutter contre les changements climatiques. Elle établira aussi comment le Canada assurera la qualité de l’air et de l’eau, la protection des espèces menacées ainsi que la gestion des Grands Lacs.

L’adoption d’une stratégie en vue d’une économie productive et en expansion et d’un environnement durable exige que le gouvernement déploie l’éventail complet des instruments stratégiques dont il dispose afin de maximiser son influence. Pour assurer la réalisation des objectifs environnementaux, cette stratégie comprendra des instruments de réglementation selon lesquels le gouvernement établit des règles, et les marchés – producteurs et consommateurs – sont invités à s’adapter en conséquence. Elle englobera aussi des accords volontaires et des dépenses publiques, comme des investissements en innovation. Fait important, elle inclura également des  « instruments économiques » – comme des subventions ciblées et des mesures fiscales visant à tirer parti des forces du marché et à produire sur le marché des résultats à la fois efficaces et respectueux de l’environnement (encadré ci-après).

Au Canada et à l’échelle internationale, des organisations ont souligné la contribution potentielle des instruments économiques à la réalisation efficace des objectifs environnementaux. Au pays, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie et la Coalition du budget vert, entre autres organisations, ont proposé de vastes modifications stratégiques regroupées sous des thèmes comme « l’écologisation du budget » ou « l’écologisation de la fiscalité ». À l’échelle internationale, l’Organisation pour la coopération et le développement économiques a fait observer que le Canada pourrait s’en remettre dans une plus grande mesure à des instruments économiques afin de réaliser ses objectifs stratégiques environnementaux tout en maintenant une croissance économique soutenue.

Les instruments économiques englobent un ensemble d’outils, dont le régime fiscal. Celui-ci a pour objet principal de produire des revenus qui financeront les biens et les services publics. La politique fiscale vise à faire en sorte que le tout soit réalisé d’une manière économique, équitable et aussi simple que possible sur le plan de l’observation et de l’administration. Dans certaines circonstances, le régime fiscal peut aussi permettre au gouvernement de promouvoir d’autres objectifs stratégiques. En raison de sa portée et de son ampleur, le régime fiscal peut influencer toute une série de décisions économiques. En conséquence, il peut contribuer dans une grande mesure à la réalisation des objectifs de croissance durable du gouvernement.

Le recours au régime fiscal pour promouvoir des objectifs environnementaux – ou tout autre objectif de la politique publique – doit se faire de façon judicieuse. Pour un objectif environnemental donné, l’utilisation du régime fiscal doit être soupesée par rapport à celle d’autres instruments stratégiques, y compris d’autres instruments économiques comme les subventions ou les régimes d’échange de droits d’émission. Les principes d’une saine politique publique exigent que le gouvernement détermine la série d’instruments, y compris la fiscalité, qui contribueront dans la plus grande mesure à la réalisation de ses objectifs environnementaux, au coût le plus bas (ou avec l’avantage net le plus élevé) pour le gouvernement et l’économie, et de la manière la plus équitable et la plus simple qui soit. Les initiatives doivent également être menées dans le contexte d’un engagement d’équilibre budgétaire et de saine gestion financière.

Le gouvernement du Canada a mis en place un éventail d’instruments économiques, y compris des mesures fiscales, qui ont un grand rôle à jouer dans la promotion d’une croissance durable. Le présent budget propose plusieurs mesures en ce sens, y compris la création du Fonds éco-net, l’élargissement du programme Encouragement à la production d’énergie éolienne, du programme Encouragement éconergétique ÉnerGuide pour les maisons, ainsi que l’application de la déduction pour amortissement accéléré à une plus vaste gamme de matériel de production d’énergie efficiente et renouvelable. Le gouvernement a la ferme intention d’aller plus loin, et il le fera dans les prochains budgets.

La présente annexe établit un contexte et des critères qui peuvent orienter l’évaluation analytique des options d’application du régime fiscal à la promotion des objectifs environnementaux. À titre de cadre, elle est destinée à contribuer au débat sur la politique publique et à faciliter le dialogue avec les autres ordres de gouvernement, les organisations et les particuliers qui sont soucieux d’intégrer des facteurs économiques et environnementaux dans l’élaboration des politiques et la recherche d’une croissance durable.

Forces et déficiences du marché : les arguments en faveur de l’intervention de l’État

Dans un contexte idéal, les forces du marché font en sorte que les producteurs et les consommateurs de biens et de services intègrent tous les coûts et les avantages de la production et de la consommation dans leurs processus décisionnels. Les prix du marché sont alors établis à des niveaux qui tiennent compte de tous ces coûts et avantages, et aucune intervention de l’État n’est requise pour que les ressources soient efficacement réparties au sein de l’économie.

Dans la pratique, les conditions idéales ne sont pas toujours réunies. Dans certains cas, le fournisseur n’assume pas la totalité des coûts de production : d’autres coûts, appelés « facteurs externes négatifs », sont assumés par d’autres secteurs de la société. Les prix du marché sous-estiment alors les coûts réels, et les niveaux de production et de consommation sont trop élevés du point de vue de la société. Dans d’autres cas, les producteurs et les consommateurs peuvent ne pas profiter de tous les avantages de certains biens ou services, et des « facteurs externes positifs » peuvent échoir à d’autres producteurs ou consommateurs, ou aux générations à venir. Les prix du marché dépassent alors les niveaux socialement optimaux, et les niveaux de production ou de consommation sont parallèlement trop faibles.

La présence de facteurs externes ou d’autres « déficiences du marché », comme l’insuffisance de l’information dont disposent les décideurs, justifie généralement une intervention de l’État. Dans certaines conditions, le gouvernement peut être capable de remédier à ces déficiences en appliquant des mesures financières incitatives ou dissuasives qui améliorent les signaux relatifs aux prix. L’offre et la demande peuvent alors s’adapter d’une manière qui correspond à la fois aux intérêts privés et à ceux du grand public. Si elle est bien conçue, l’intervention tire profit de la capacité qu’a le marché de s’adapter, d’innover et de réduire le plus possible les coûts de réalisation des objectifs définis de la politique publique (encadré ci-après).

Coûts environnementaux, prix du marché et fiscalité Quand les marchés fonctionnent comme il se doit, les prix constituent un guide fiable permettant d’établir le coût de production des biens et des services. La société peut ainsi optimiser l’utilisation de ses ressources. Cependant, quand la production ou la consommation d’un bien quelconque impose des coûts environnementaux qui ne sont pas assumés individuellement par les producteurs ou les consommateurs, les prix du marché ne tiennent pas compte de ces coûts additionnels. Les prix du bien en question sont alors trop bas sur le marché, et les niveaux de production ou de consommation de ce bien sont plus élevés qu’ils ne le seraient si les décideurs tenaient compte des coûts environnementaux que doit assumer l’ensemble de la société. Pour illustrer notre propos, examinons dans le graphique ci-contre le cas simplifié d’un procédé industriel qui pollue (p. ex., qui entraîne des rejets de substances toxiques). Si des entreprises décident de l’offre (d’après la demande et le coût de la main-d’œuvre, des matériaux et du capital) et ne tiennent pas compte des coûts environnementaux qu’ils n’ont pas à assumer, l’équilibre du marché libre (A) n’est pas optimal. En supposant que chaque unité de production crée la même quantité de pollution, la courbe d’offre qui s’appliquerait si le producteur devait absorber les coûts environnementaux est une rotation ascendante de la courbe d’offre du marché, ce qui indique un plus faible niveau de production à tous les prix. L’une des approches permettant d’améliorer les résultats du marché consiste à imposer une taxe sur la production. Si le gouvernement fixe la taxe au bon niveau, un nouvel équilibre sera atteint à un point B, où les prix tiendront compte à la fois des coûts privés de la production et des coûts environnementaux. La quantité produite et consommée sera ensuite réduite de Q0 à Q1, et les ressources inutilisées (capitaux et main d’œuvre) pourront alors être réaffectées de façon plus efficace. Quant à savoir si cet exemple peut être appliqué dans la pratique, cela dépendra, au cas par cas, d’un plus vaste éventail de facteurs comme ceux que comprend le cadre décrit dans la présente annexe.

Les instruments économiques englobent une série d’outils ayant servi dans des circonstances particulières, au Canada et à l’étranger, pour promouvoir des objectifs environnementaux. Certains de ces outils sont d’application générale et touchent des opérations relatives à un éventail de produits, de technologies ou de secteurs de l’économie. D’autres sont plus ciblés. Outre le régime fiscal, ces outils incluent les permis d’échange de droits d’émission, les subventions et la politique d’achat du gouvernement (encadré ci-après).

Instruments économiques appliqués à la réalisation d’objectifs environnementaux – Exemples Les mesures fiscales peuvent être structurées comme étant incitatives ou dissuasives, de manière à produire un changement de comportement chez les producteurs ou les consommateurs en faveur d’activités, de biens ou de services plus écologiques. Parmi les mesures fiscales fédérales en matière d’environnement mises en œuvre dans les dernières années, mentionnons la déduction pour amortissement accéléré visant le matériel de production d’énergie renouvelable et d’économie d’énergie (catégorie 43.1), qui est bonifiée dans le présent budget, l’allégement de la taxe d’accise sur les carburants de remplacement ainsi que la réduction du taux d’inclusion dans le revenu des gains en capital réalisés au titre des dons de terres écosensibles. Un régime de permis d’échange de droits d’émission peut servir à limiter la quantité de pollution produite par les entreprises. Après une attribution initiale, les entreprises peuvent acheter et vendre ces permis. Les entreprises dont les coûts de réduction de la pollution sont relativement peu élevés sont encouragées à réduire leurs émissions et à vendre les droits d’émission dont elles n’ont pas besoin à des entreprises dont les coûts sont plus élevés à ce chapitre. De cette manière, seules les méthodes de réduction de la pollution les plus efficaces sont appliquées, ce qui diminue le coût d’obtention des réductions exigées. En janvier 2005, le système d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre de l’Union européenne est entré en fonction : il s’agit du plus important système international et multisectoriel d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre dans le monde. Les subventions sont des paiements conçus pour inciter leurs bénéficiaires à exercer des activités particulières respectueuses de l’environnement. Ainsi, Ressources naturelles Canada, dans le cadre de son programme Encouragement éconergétique EnerGuide pour les maisons, verse des subventions aux propriétaires canadiens qui apportent des améliorations à leur résidence pour en accroître l’efficacité énergétique. Les subventions réduisent le coût de ces améliorations et stimulent la demande de produits et de services d’isolation des résidences. Ce programme est élargi dans le présent budget. Des politiques d’achat, comme l’initiative d’« approvisionnement écologique » du gouvernement, concernent l’achat de produits et de services qui réduisent l’utilisation des ressources naturelles, l’utilisation et la production de matières toxiques, ou les émissions de gaz à effet de serre et d’autres polluants atmosphériques. L’initiative fédérale Prêcher par l’exemple constitue le plan établi par le gouvernement fédéral pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de ses propres activités. Aux termes de cette initiative, les 11 ministères et organismes qui comptent pour 95 % des émissions de gaz à effet de serre du gouvernement se sont mis d’accord pour réduire collectivement leurs émissions de 31 % par rapport aux niveaux de 1990, et ce, d’ici 2010.

Dans ce contexte, le recours au régime fiscal recouvre deux genres d’interventions :

L’imposition de taxes particulières pour tenir compte des coûts environnementaux – les facteurs externes négatifs – dans le prix des biens produits et consommés, selon le « principe du pollueur-payeur » (encadré ci-après). Cette solution pourrait être préconisée, par exemple, afin d’exercer un effet dissuasif sur la production et l’utilisation de substances toxiques qu’il n’est pas nécessaire d’interdire complètement.

La mise en œuvre de mesures fiscales incitatives visant à inclure des facteurs externes positifs dans les prix et à favoriser l’adoption par les producteurs ou les consommateurs de technologies, de biens ou de services plus respectueux de l’environnement.

Qu’est-ce que le principe du pollueur-payeur? Le « principe du pollueur-payeur » consiste à attribuer les coûts des mesures de prévention, de contrôle et de réduction de la pollution d’une manière qui favorise une utilisation rationnelle des précieuses ressources naturelles. Il signifie que le pollueur doit assumer les coûts des activités qui nuisent directement ou indirectement à l’environnement. Ces coûts sont ensuite inclus dans les prix du marché.

Il y a des limites à l’utilisation judicieuse du régime fiscal pour promouvoir la croissance économique et le respect de l’environnement. Il ne suffit pas de cerner une déficience du marché. Dans certains cas, il se peut bien qu’aucune mesure particulière ne puisse être mise en œuvre afin de remédier à cette déficience. De plus, l’intervention de l’État comporte des coûts. Elle peut entraîner des conséquences involontaires ou indésirables. Elle peut produire d’autres effets de distorsion économique, ou être injuste pour certains producteurs ou consommateurs.

Il importe de tenir compte de tous ces facteurs dans le cadre de l’analyse des propositions fiscales relatives à l’environnement. Lorsqu’un objectif clair est fixé, les mesures fiscales proposées doivent être évaluées par rapport à une série de critères qui doivent aussi orienter l’évaluation d’autres formes d’intervention – y compris la réglementation, les dépenses et d’autres instruments économiques.

L’évaluation des propositions fiscales relatives à l’environnement

Le régime fiscal a pour principal objet de produire des revenus qui financeront les dépenses de l’État, d’une manière efficace économiquement, équitable et aussi simple que possible en ce qui concerne tant l’observation par les contribuables que l’administration par le gouvernement. La gestion du régime fiscal consiste à déterminer non seulement le niveau global d’imposition au sein de l’économie, mais aussi la structure même du régime fiscal. Il faut, par exemple, décider comment seront définies les assiettes fiscales, et comment le fardeau fiscal sera réparti entre les contribuables.

Les propositions de nouvelles taxes en matière d’environnement peuvent être évaluées, au cas par cas, en tenant compte des critères suivants.

Évidemment, chacun de ces critères devra être soupesé, et le gouvernement devra déterminer le poids relatif à appliquer à chacun d’eux avant de faire des choix et de déterminer les priorités.

Efficacité environnementale

De façon générale, une mesure fiscale relative à l’environnement sera efficace si elle modifie le comportement des producteurs ou des consommateurs d’une manière qui permet de réaliser l’objectif environnemental. Cela présuppose que deux conditions sont réunies.

• La mesure peut être ciblée efficacement.
• Elle a de bonnes chances de modifier le comportement des producteurs ou des consommateurs et d’entraîner un résultat positif pour l’environnement.

Efficacité du ciblage

L’efficacité du ciblage signifie que la mesure peut être conçue pour influencer les opérations du marché – et, dans la mesure du possible, seulement celles qui sont liées à la réalisation de l’objectif environnemental. Pour une mesure fiscale, il faut établir en droit des paramètres clairs et objectifs, de sorte que la mesure fiscale incitative ou dissuasive s’applique là où elle a le plus de chances d’avoir l’effet recherché.

À cet égard, le régime fiscal comporte certaines limites. D’abord, les principaux aspects du régime fiscal touchent différemment les divers segments du marché. En particulier, les mesures relatives à l’impôt sur le revenu, comme les déductions ou les crédits, ne touchent habituellement que les particuliers ou les entreprises qui paient de l’impôt ou qui pourraient avoir à en payer. Elles ne touchent pas des entités comme les administrations publiques, les sociétés d’État ou les organismes sans but lucratif, qui ne paient pas d’impôt sur le revenu. De même, les entreprises qui n’ont pas de bénéfices imposables auront tendance à ne pas tenir compte de déductions ou de crédits qui n’ont pas d’effet immédiat sur l’impôt qu’elles doivent payer. Parallèlement, les mesures relatives à l’impôt sur le revenu peuvent avoir une valeur différente pour diverses entreprises, à la différence des subventions, dont le montant peut être égal pour tous les bénéficiaires. Par exemple, alors que le programme Encouragement à la production d’énergie éolienne peut verser un même montant à tous les producteurs, la valeur de la déduction pour amortissement accéléré qui s’applique aux immobilisations connexes sera différente selon que le producteur doit payer de l’impôt ou non, ou qu’il sera susceptible ou non d’en payer à l’avenir. Par opposition aux mesures touchant l’impôt sur le revenu, les mesures touchant la taxe d’accise (comme l’allégement de la taxe d’accise sur les carburants renouvelables) peuvent s’appliquer plus uniformément à l’ensemble des segments du marché.

Ensuite, le régime fiscal est un instrument d’application générale. Les dispositions d’une mesure fiscale sont inscrites dans la loi, les contribuables sont tenus de s’y conformer, et l’Agence du revenu du Canada administre la mesure conformément à la loi. En règle générale, il n’est pas facile de cibler une mesure fiscale pour qu’elle s’applique à un segment très restreint du marché, ni de l’adapter à diverses circonstances ou conditions. Un programme de dépenses peut être conçu et administré d’une manière qui permet une application plus discrétionnaire et un ciblage à un segment plus restreint en vue de la réalisation d’un objectif particulier.

Réceptivité des consommateurs et des producteurs aux mesures fiscales

L’efficacité d’une mesure fiscale relative à l’environnement repose sur la sensibilité de l’offre et de la demande aux fluctuations de prix (ce concept est illustré dans l’encadré ci-après).

Si une mesure fiscale incitative est appliquée à un produit dont la demande est relativement insensible aux fluctuations de prix, elle créera des avantages inattendus pour les acheteurs. L’effet sur l’environnement sera faible, et la majeure partie du coût financier représentera un transfert des contribuables aux acheteurs du produit subventionné. Autrement dit, une mesure fiscale proposée qui ne modifie pas de façon notable le comportement des producteurs ou des consommateurs ne sera pas efficace. Pour être efficace, une mesure ne doit pas simplement récompenser ceux qui ont un bon comportement – même si cela pourrait être justifié en soi – mais aussi modifier de manière positive le comportement des producteurs ou des consommateurs.

Mesures financières incitatives, sensibilité aux fluctuations de prix et efficacité environnementale La capacité qu’a un incitatif financier, comme celui que peut offrir une mesure fiscale, de modifier les dépenses des consommateurs ou des entreprises repose sur la sensibilité de l’offre ou de la demande aux fluctuations de prix. Par exemple, si les dépenses des consommateurs consacrées à l’isolation des résidences sont relativement sensibles aux prix et s’il n’existe pas de contraintes importantes relativement à l’offre, un incitatif financier peut susciter une hausse des dépenses des consommateurs consacrées à l’isolation des résidences, dans une mesure qui justifie le coût financier. Cette situation est illustrée dans le graphique 1. Initialement, le marché se situe au point A, avec un prix Pm et une quantité Q0. Un incitatif financier fait passer la demande de Q0 à Q1 au prix du marché (Pm), étant donné que le prix net pour les consommateurs (Ps) est réduit. Cet effet est illustré par le déplacement vers la droite de la courbe de demande, qui fait passer le point d’équilibre de A à B. L’augmentation des dépenses dépend uniquement de la sensibilité de la demande au prix, étant donné qu’une offre additionnelle est censée être disponible aux prix en vigueur. Le coût financier de la mesure incitative est déterminé par la quantité totale consommée (Q1), multipliée par le taux de subvention (Pm – Ps). C’est donc dire que tous les acheteurs d’isolant pour la maison profiteront de la mesure incitative, y compris ceux qui auraient fait l’achat même sans cette mesure. Si la demande est moins sensible au prix, ou si le prix du marché augmente avec la demande en raison de contraintes au niveau de l’offre, les mesures incitatives deviennent moins efficaces. En particulier, si l’offre du marché est très limitée, les producteurs absorberont la majeure partie des avantages de la mesure incitative sous forme de prix plus élevés, la quantité totale consommée ne changeant que très peu. Cette situation est illustrée dans le graphique 2, qui montre le prix du marché qui augmente pour passer de Pm0 à Pm1, avec une légère variation de la demande de Q0 à Q1. L’efficacité prospective de la subvention, déterminée par la sensibilité au prix de l’offre et de la demande, constitue un facteur important pour l’évaluation d’une mesure incitative proposée. La comparaison du coût de la subvention avec le changement sur le plan des dépenses donne une indication préliminaire de la rentabilité de la mesure. Toutes proportions gardées, plus une mesure incitative exerce un effet de levier (c.-à-d. fait augmenter les dépenses par rapport au coût financier), plus elle est rentable. Dans le graphique 1, l’augmentation des dépenses dépasse le coût de la mesure incitative, tandis que la situation inverse est illustrée dans le graphique 2.

Incidence financière

Les mesures fiscales relatives à l’environnement auront généralement une incidence sur les revenus fiscaux et sur le cadre financier global du gouvernement. C’est pourquoi il faut les évaluer dans le contexte élargi d’un engagement à maintenir l’équilibre budgétaire, une saine gestion financière et un régime fiscal efficace.

Mesures fiscales incitatives

Une mesure fiscale incitative représente des revenus auxquels le gouvernement renonce. Elle impose un coût qui, dans le contexte d’un équilibre budgétaire, doit être compensé par une hausse de taxes ou d’impôts, ou par une réduction des dépenses, dans un autre secteur. Le coût d’une mesure fiscale incitative peut être difficile à estimer avec précision parce qu’il dépend de la mesure dans laquelle les contribuables s’en prévalent, par opposition à un programme de dépenses auquel un montant d’argent prédéterminé peut être affecté.

Pour comparer et classer diverses propositions, il peut être utile d’en évaluer le coût financier projeté par rapport aux avantages prévus sur le plan de l’environnement. Par exemple, les mesures peuvent être classées selon le nombre de tonnes de réduction des émissions de gaz à effet de serre qu’elles produisent pour chaque dollar de revenus fiscaux auquel le gouvernement renonce. On peut comparer ainsi des mesures fiscales et non fiscales, afin de déterminer les mesures stratégiques les moins coûteuses relatives à l’environnement.

Mesures fiscales dissuasives

Une mesure fiscale dissuasive peut, en revanche, faire augmenter les revenus de l’État. Ces revenus peuvent, en général, être versés au Trésor de l’État et servir à réduire d’autres taxes ou impôts, ou à financer des dépenses publiques.

Des mesures fiscales peuvent n’avoir aucun effet sur les revenus si elles sont structurées de façon à hausser les taxes ou impôts payés par certains contribuables, tout en réduisant ceux qui sont payés par d’autres. Ce genre de démarche pourrait donner lieu à l’élaboration d’une série de mesures propres à contribuer collectivement à la réalisation d’objectifs environnementaux, tout en étant neutres du point de vue financier. Même si le résultat est neutre pour le niveau total d’imposition, il peut être positif sur le plan de l’efficacité économique et de l’efficacité environnementale (section « Efficacité économique », ci-après).

Dans certains cas, il peut être justifié d’affecter à des fins particulières certains des revenus tirés d’une taxe environnementale, selon un concept habituellement appelé « affectation de revenus ». Les partisans de cette démarche soutiennent souvent qu’un contribuable sera davantage enclin à payer s’il existe un lien direct et transparent entre l’objet de la taxe et l’utilisation subséquente du produit qui en est tiré (p. ex., une taxe sur les pneus dont le produit sert à payer les coûts d’élimination des pneus).

Toutefois, du point de vue du gouvernement, l’affectation de revenus peut, dans certaines circonstances, réduire la souplesse financière et entraîner le surfinancement de certains programmes et le sous-financement d’autres priorités.

Autres facteurs à prendre en considération

Certaines propositions de mesures fiscales relatives à l’environnement – comme les mesures touchant l’assiette de l’impôt sur le revenu ou celle de la taxe sur les produits et services (TPS) – pourraient avoir des répercussions financières pour les provinces qui partagent les mêmes assiettes fiscales aux termes d’accords conclus avec le gouvernement fédéral.

Dans tous les cas, en raison de leur dimension financière, les propositions de mesures fiscales fédérales relatives à l’environnement seront généralement évaluées dans le contexte plus vaste de la détermination des priorités financières en prévision du budget annuel.

Efficacité économique

Outre le coût ou le revenu financier, il convient de mesurer les coûts et avantages économiques d’une mesure fiscale et de les relier aux avantages sur le plan de l’environnement. À cet égard, trois éléments clés doivent aussi être examinés : l’efficacité interne, la compétitivité et le coût d’ajustement.

Efficacité interne

Dans toute politique visant à intégrer des facteurs économiques et environnementaux dans le processus décisionnel, il importe de définir les approches environnementales pouvant également contribuer à l’essor économique. Lorsqu’il est possible de déterminer les déficiences du marché, une mesure fiscale bien ciblée peut transmettre un signal plus clair par le biais des prix, favoriser une utilisation plus productive des ressources, stimuler l’innovation technologique et, partant, accroître l’efficacité de l’économie. Il faut analyser soigneusement les déficiences du marché pour établir si une mesure fiscale peut entraîner l’ajustement des prix souhaité. Cela déterminera comment la mesure fiscale pourrait influer sur la répartition des ressources à l’intérieur de l’économie ainsi que sur la productivité. Toutefois, les avantages de remédier à une déficience du marché de l’environnement ne peuvent pas toujours être exprimés au moyen de la notion classique de performance économique. Il faut alors comparer la perte mesurée de la production économique aux avantages d’un environnement plus sain, évalués de façon plus subjective.

Un aspect connexe qu’il importe aussi de prendre en considération est la manière dont une mesure fiscale ayant une portée environnementale peut influer sur la structure du régime fiscal. Dans un cadre où l’incidence d’une mesure sur les revenus doit être nulle, une incitation fiscale serait contrebalancée par une hausse d’impôts ou de taxes dans un autre secteur. À l’opposé, les revenus tirés d’un impôt « écologique » peuvent rendre possibles des baisses d’autres impôts ou taxes. L’analyse nous apprend que des impôts différents engendrent des coûts économiques différents^[1]. Par exemple, les taxes à la consommation tendent à imposer un coût économique moindre que les impôts applicables aux investissements ou à l’épargne. Dans le même ordre d’idées, des mesures fiscales rattachées à l’environnement peuvent générer des avantages ou des coûts additionnels selon qu’elles améliorent, ou au contraire réduisent, l’efficacité globale du régime fiscal.

Compétitivité

Il faut aussi prendre en considération les effets – positifs et négatifs – de toute mesure envisagée sur la compétitivité internationale. Pour cela, il faut évaluer les effets de la mesure sur le fardeau fiscal total ainsi que l’incidence des impôts et taxes sur les secteurs de l’économie qui font face à la concurrence, tant au pays qu’à l’étranger.

Coût d’ajustement

Du fait qu’elles modifient le comportement des agents économiques, les mesures fiscales entraînent des ajustements sur le marché, d’où certains coûts. Par exemple, les mesures fiscales réduisant la demande pour un bien donné auront des effets sur les producteurs de ce bien, ce qui peut amener ces derniers à investir dans des technologies nouvelles, à réduire leur production ou à fermer leurs usines. Il importe d’examiner les scénarios possibles et de déterminer les coûts économiques et sociaux correspondants.

Équité

L’équité d’une mesure fiscale envisagée tient à la répartition du fardeau fiscal ou de l’avantage fiscal en résultant.

En général, on considère qu’il est équitable que les pollueurs paient un impôt ou une taxe, et que les entreprises et les consommateurs disposés à adopter des comportements plus écologiques aient droit à des mesures fiscales incitatives. Toutefois, dans certaines circonstances, on pourra estimer que l’application d’une mesure fiscale entraîne un fardeau, ou un avantage, disproportionné pour des particuliers, des régions ou des secteurs économiques donnés. L’évaluation de la répartition des effets est un volet important de l’analyse qui soulève des difficultés particulières, car il se peut qu’on doive alors faire des compromis.

Simplicité

Une mesure fiscale est d’autant plus efficace qu’elle est relativement simple et facile à comprendre par les contribuables touchés.

Comparativement aux réglementations ou aux programmes de dépenses, les mesures fiscales sont plus efficaces lorsque le but visé est d’accorder davantage de latitude aux producteurs et aux consommateurs quant aux décisions à prendre et à la manière de réagir. À l’aide d’une mesure fiscale, le gouvernement est à même d’exercer une influence sur un prix ou un autre paramètre économique, laissant aux agents économiques le soin de réagir en conséquence. Dans le meilleur des cas, il est possible de réduire ainsi les interventions bureaucratiques et de promouvoir des réponses adaptées et efficientes de la part des contribuables.

Par contre, si le ciblage de la mesure ou son ajustement au fil du temps requiert un ensemble de règles complexes, cet avantage peut disparaître, et le régime fiscal risque de devenir trop compliqué, au niveau à la fois de la conception, de l’application et de l’observation des mesures fiscales. Le coût d’application et de surveillance pour le gouvernement de même que le coût d’observation pour les contribuables peuvent alors devenir trop élevés.

Résumé

La mise en place d’une économie durable, productive et croissante exige que le processus décisionnel intègre des considérations aussi bien environnementales qu’économiques.

Dans ce contexte, l’intervention de l’État dans le domaine de l’environnement sera justifiée en grande partie par la nécessité, et les possibilités, de corriger les déficiences du marché. Lorsqu’une déficience existe, une intervention éclairée de l’État peut favoriser une utilisation plus rationnelle des ressources et améliorer les résultats sur le plan tant économique qu’environnemental.

Le gouvernement dispose d’un éventail d’instruments stratégiques. Parmi ceux-ci figurent des instruments économiques – entre autres des mesures fiscales – dont le but est de tirer parti de la capacité du marché à répondre aux signaux transmis par le biais des prix, à faire preuve d’innovation et à contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques au coût le plus bas possible.

Les propositions fiscales relatives à l’environnement peuvent être évaluées à la lumière de cinq critères : l’efficacité environnementale, l’incidence financière, l’efficacité économique, l’équité et la simplicité. À partir d’une évaluation détaillée, il peut être possible de déterminer qu’une mesure fiscale constituera l’instrument stratégique le plus efficace pour résoudre un problème environnemental. Dans d’autres cas, une telle mesure ne sera pas le meilleur choix.

Quel que soit l’objectif environnemental poursuivi, il faut tenir compte de tous les instruments stratégiques disponibles et retenir les solutions pouvant donner les meilleurs résultats, du point de vue de l’environnement, au coût le moins élevé pour les contribuables et pour l’économie, et ce, de la manière la plus simple et la plus équitable possible. Une saine gestion financière ainsi que l’établissement d’une structure fiscale efficace exigeront qu’on envisage à la fois des mesures fiscales dissuasives et des mesures fiscales incitatives.

Les possibilités qui s’offrent d’utiliser le régime fiscal pour réaliser des objectifs environnementaux continueront d’être prises en considération. Pour cela, il sera nécessaire de consulter les parties prenantes, les organisations non gouvernementales et les Canadiens que le sujet intéresse, afin de déterminer les moyens les plus efficaces de promouvoir une croissance durable. Le cadre exposé dans la présente annexe a pour objet de faciliter ce dialogue et de favoriser une compréhension mutuelle des facteurs stratégiques à prendre en considération lors de la conception, de l’évaluation et de la mise en œuvre de propositions.

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¹ « Fiscalité et efficacité économique : Résultats d’un modèle d’équilibre général », Dépenses fiscales et évaluations, ministère des Finances, 2004. [Retour]

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