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Budget 2005 - Plan budgétaire
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Archivé - Annexe 3
Le défi démographique du Canada

Introduction

Le vieillissement démographique est un phénomène observable à l’échelle planétaire; toutefois, d’ici les 25 prochaines années, le Canada enregistrera l’une des hausses les plus marquées du ratio des aînés à la population en âge de travailler parmi les pays du Groupe des Sept (G-7). Cette tendance représente un défi de taille si nous souhaitons continuer d’accroître le niveau de vie et renforcer la viabilité des programmes sociaux canadiens au cours des décennies à venir.

Grâce à la réduction du fardeau de la dette publique au cours des 10 dernières années, conjuguée aux réformes apportées en 1997 au Régime de pensions du Canada, notre pays est en meilleure posture que la plupart des autres pays du G-7 pour composer avec les pressions démographiques nouvelles. Cela dit, il est nécessaire d’alléger encore plus le fardeau de la dette afin que le Canada ait la latitude voulue pour traiter des demandes à venir liées aux systèmes publics de pension et de soins de santé. De plus, si l’on considère notamment que les pressions s’exerçant sur le système de soins de santé sont déjà très fortes, il devient d’autant plus important pour les gouvernements de poursuivre la réforme des soins de santé et de soutenir la croissance du produit intérieur brut (PIB), qui est à l’origine de la capacité d’une société à acquitter le coût des services publics.

Toutefois, il sera plus difficile de soutenir la croissance du PIB par habitant – la mesure la plus courante du niveau de vie moyen – à mesure que la population vieillira. En effet, selon les projections, la proportion de la population qui travaille commencera à diminuer après 2010, alors que la génération du baby-boom atteindra l’âge de la retraite. C eci exercera une pression à la baisse sur la progression du niveau de vie. Il importe, pour contrer partiellement l’incidence de ce vieillissement démographique, de prendre des mesures aptes à faciliter l’intégration des nouveaux immigrants et des Autochtones au marché du travail et de faire en sorte que les Canadiennes et les Canadiens plus âgés qui souhaitent continuer de travailler ne soient pas confrontés à des désincitations institutionnelles ou financières indues.

Il demeure que la hausse du niveau de vie des Canadiens sera de plus en plus tributaire de la croissance de la productivité. La progression du niveau de vie passera donc par les investissements dans les facteurs de croissance de la productivité, c’est-à-dire le capital humain, le capital physique et l’innovation. Le rôle du gouvernement consiste, en s’appuyant sur une assise financière solide, à améliorer et à renforcer les politiques incitant les Canadiens à investir dans ces facteurs de croissance.

Le vieillissement de la population sera un grand défi pour l’économie canadienne au cours des prochaines décennies

• Le vieillissement de la population découle d’une baisse des taux de fécondité au lendemain du baby-boom ainsi que de la hausse constante de l’espérance de vie au cours du dernier siècle^[1].

• Au cours des 30 dernières années, le ratio des aînés (65 ans et plus) à la population âgée de 15 à 64 ans au Canada a augmenté de 6 points de pourcentage seulement, mais on prévoit qu’il doublera d’ici les 25 prochaines années, pour s’établir à près de 40 %, à mesure que la génération du baby-boom atteindra l’âge de la retraite.

• On compte actuellement plus de cinq personnes en âge de travailler (de 15 à 64 ans) par personne ayant l’âge de la retraite (65 ans et plus). D’ici 15 ans, ce ratio devrait s’élever à 4 pour 1, et on prévoit qu’il sera inférieur à 2,5 pour 1 d’ici 2050.

Le vieillissement de la population est un phénomène mondial qui touchera tous les pays du G-7

• Le ratio actuel des aînés à la population âgée de 15 à 64 ans au Canada est le deuxième plus bas parmi les pays du G-7, ne dépassant celui des États-Unis que de peu. Cette situation devrait toutefois changer dans les 25 prochaines années.

• En effet, selon les projections, ce ratio augmentera de 20 points de pourcentage au Canada et s’établira à près de 40 % d’ici 2030, tandis que l’écart avec les États-Unis augmentera. On prévoit que le ratio du Canada dépassera légèrement la moyenne européenne, mais qu’il demeurera inférieur à celui des grands pays du continent européen et du Japon.

• Après 2030, la hausse du ratio devrait ralentir au Canada, se limitant à 5 points de pourcentage environ au cours des 20 années suivantes.

• À titre de comparaison, le ratio des aînés à la population âgée de 15 à 64 ans au Japon devrait augmenter de 20 points de pourcentage de 2030 à 2050; dans le cas de l’Europe, la hausse projetée est de 12 points de pourcentage.

Toutefois, le Canada enregistrera l’une des hausses les plus élevées du ratio des aînés à la population âgée de 15 à 64 ans au cours des 25 prochaines années

• Au cours des 25 prochaines années, la hausse projetée du ratio des aînés à la population âgée de 15 à 64 ans au Canada, soit 20 points de pourcentage, sera la deuxième plus élevée parmi les pays du G-7, après le Japon.

• Cette situation s’explique principalement par une baisse plus marquée du taux de fécondité au Canada que dans les autres pays du G-7. En fait, le taux de fécondité du Canada, qui était de loin le plus élevé du G-7 en 1960, se classait dans la moyenne de ces pays en 1998^[2].

• Seuls trois autres pays développés devraient connaître une hausse de 20 points de pourcentage ou plus de ce ratio entre 2005 et 2030, soit la Suisse, le Japon et la Finlande.

• Par suite de cette transition démographique, il deviendra plus ardu pour le Canada, ainsi que pour les autres pays industrialisés, de continuer d’accroître le niveau de vie des citoyens et d’assurer la viabilité des programmes sociaux au cours des prochaines décennies.

Grâce à la réduction du fardeau de la dette publique depuis 1995, le Canada est en meilleure posture pour composer avec les nouvelles demandes rattachées aux programmes sociaux

• Le vieillissement de la population entraînera des demandes accrues à l’égard des programmes sociaux, en particulier pour les soins de santé et les régimes de retraite publics. Le Canada a déjà pris d’importantes mesures pour faire face à ces pressions financières.

• La réduction du ratio de la dette publique au PIB au cours des 10 dernières années, tant au niveau fédéral que provincial-territorial, de même que l’objectif fédéral consistant à ramener le ratio de la dette au PIB à 25 % d’ici 2014-2015, sont des facteurs clés qui pourraient permettre au Canada de relever les défis financiers associés au vieillissement de la population.

• Mesuré selon les comptes nationaux, le ratio de la dette au PIB du Canada est le plus bas parmi les pays du G-7 depuis 2003, alors que nous nous classions avant-derniers à ce chapitre en 1995.

• Ce résultat éloquent a amené le Fonds monétaire international (FMI) à conclure dans sa plus récente évaluation de l’économie canadienne que, comparativement à bien d’autres pays du G-7, le système financier canadien était particulièrement en mesure de faire face aux pressions découlant du vieillissement de la population^[3].

La baisse des frais de la dette laisse plus de latitude pour composer avec les nouvelles pressions financières liées à l’évolution démographique

• En raison de la réduction du fardeau de la dette publique et de la baisse des taux d’intérêt, attribuables en partie à une plus grande crédibilité financière de l’État, la fraction des revenus gouvernementaux devant être affectée au paiement des intérêts sur la dette publique diminue. Cela signifie qu’une plus grande portion des revenus perçus par les gouvernements pourra être consacrée année après année au financement des programmes sociaux, incluant ceux offerts aux aînés.

• Exprimés en pourcentage du PIB, les frais de la dette fédérale, provinciale et territoriale ont diminué de près de moitié, passant de 8,6 % en 1995-1996 à 4,7 % en 2003-2004.

• Le fait de maintenir en permanence le fardeau de la dette sur une trajectoire descendante se traduira par une plus grande marge de manœuvre dans la réponse aux pressions démographiques émergentes.

Le système de revenu de retraite du Canada repose sur une assise solide

• Le système canadien de revenu de retraite s’appuie sur trois piliers :

• Selon le FMI^[4] et le Vingt et unième rapport actuariel sur le Régime de pensions du Canada, rendu public en 2004, les réformes apportées en 1997 garantissent la viabilité du RPC pour les 75 prochaines années, sinon plus. Le Canada est l’un des rares pays dont le système public de pensions repose sur une assise solide selon les analyses actuarielles.

• Dans le budget de 2005, le gouvernement majore et indexe les plafonds de cotisation à un RPA et à un REER.

• Le rétablissement de l’équilibre budgétaire et la réduction du ratio de la dette au PIB ont permis au gouvernement d’accroître sa marge de manœuvre face aux pressions qui s’exerceront sur les programmes de la SV et du SRG en raison du vieillissement de la population.

Le vieillissement de la population engendrera d’importantes pressions sur les dépenses publiques, en particulier dans le domaine des soins de santé...

• Le vieillissement de la population produira d’importantes pressions sur certaines dépenses publiques à l’égard desquelles l’âge a une incidence, par exemple le système public de revenu de retraite et, tout particulièrement, les soins de santé.

• On peut saisir l’incidence estimative du vieillissement de la population sur les dépenses publiques en soins de santé à long terme en appliquant les projections démographiques aux profils de dépenses selon l’âge^[5]. On constate alors que l’évolution de la répartition démographique de la population devrait faire grimper les dépenses publiques en soins de santé à 11,2 % du PIB d’ici 2050, en hausse par rapport à 7,1 % en 2004.

• Comme pour toute projection, ces estimations sont entourées d’une grande incertitude, mais elles fournissent néanmoins une indication de l’ampleur des pressions exercées par le vieillissement de la population sur les dépenses publiques en santé.

...mais les pressions exercées sur les dépenses en santé ne proviennent peut-être pas seulement du vieillissement

• Le vieillissement de la population exercera de fortes pressions sur les dépenses de l’État, mais ces pressions ne seront peut-être pas uniquement attribuables à ce facteur.

• Dans les 25 dernières années, les dépenses de l’État consacrées aux soins de santé en proportion du PIB ont augmenté de près de 2 points de pourcentage, pour atteindre 7,1 % en 2004. Cette augmentation traduit la disponibilité croissante des traitements et des technologies, ainsi que l’augmentation des coûts de certains services de santé. Elle reflète aussi les revenus croissants des Canadiens, ainsi que leur empressement à dépenser davantage pour la santé.

• Il importera dans l’avenir de poursuivre les réformes du système de soins de santé afin d’assurer à la fois la qualité des soins et la répartition efficace du financement des soins de santé.

• Il sera également essentiel de maintenir le ratio de la dette au PIB du Canada sur une trajectoire descendante afin de permettre au gouvernement de faire face aux futures pressions financières.

• Enfin, il importera de favoriser une forte croissance économique de manière à disposer des ressources financières nécessaires pour soutenir les programmes sociaux, en particulier les soins de santé.

Le vieillissement de la population tendra aussi à ralentir la croissance économique et l’amélioration du niveau de vie

• Au moment où il devient crucial de soutenir une forte croissance économique en prévision des pressions financières liées au vieillissement de la population, cette solution pose en elle-même un défi, car le vieillissement ralentira la croissance de l’économie et l’amélioration du niveau de vie.

• Le PIB par habitant, qui est la mesure la plus souvent utilisée pour établir le niveau de vie moyen, est déterminé essentiellement par deux facteurs : le pourcentage de la population qui occupe un emploi (le ratio de l’emploi à la population) et ce que produit chaque travailleur (la productivité) ^[6].

• La croissance de la population active a constitué une importante source d’amélioration du niveau de vie dans les dernières décennies, mais cette tendance ne se maintiendra pas avec le vieillissement de la population.

• En conséquence, d’un point de vue de politiques publiques, l’une des principales difficultés entourant le vieillissement de la population consistera à assurer une amélioration soutenue du niveau de vie, grâce à une croissance de la productivité, dans les prochaines décennies.

La diminution projetée du ratio de l’emploi à la population deviendra graduellement un obstacle à l’amélioration du niveau de vie après 2010

• Ces 30 dernières années, le ratio de l’emploi à la population a augmenté en raison de l’arrivée sur le marché du travail de la génération du baby-boom et de la participation accrue des femmes sur le marché du travail.

• Le vieillissement de la population du Canada signifie que la source de la population active (les 15 ans et plus) vieillira de plus en plus au fil des ans.

• Compte tenu de la participation relativement moins élevée des travailleurs plus âgés au marché du travail, le vieillissement de la population devrait réduire le taux d’activité de la main-d’œuvre, ce qui occasionnera une diminution graduelle du ratio de l’emploi à la population après 2010^[7].

• La baisse prévue de ce ratio pourrait avoir pour effet de retrancher, en moyenne, jusqu’à 0,5 point de pourcentage à la croissance du PIB réel par habitant entre 2010 et 2030, exerçant une pression à la baisse sur l’amélioration du niveau de vie.

Compte tenu de la pénurie de main-d’œuvre à venir, il faut faciliter l’intégration des immigrants au marché du travail...

• Compte tenu de la pénurie de main-d’œuvre à venir, il est impérieux que tous les Canadiens qui désirent et peuvent travailler puissent le faire.

• Les taux d’emploi des immigrants, surtout ceux récemment arrivés au pays, sont habituellement moins élevés que ceux du reste de la population.

• Même si les nouveaux immigrants ont accompli certains progrès entre 1996 et 2001 par rapport aux personnes nées au Canada, leur taux d’emploi en 2001 est demeuré plus faible que celui des Canadiens de naissance. En outre, depuis 1991, l’écart entre le taux d’emploi de ces deux groupes est passé de 4,2 à 7,7 points de pourcentage.

• Les immigrants constitueront une part croissante de la population active dans les prochaines décennies. Il est donc crucial de faciliter leur intégration au marché du travail.

• Comme c’est le cas pour les nouveaux immigrants, les taux d’emploi des Autochtones sont habituellement moins élevés que ceux des autres Canadiens. Cependant, par opposition aux personnes ayant récemment immigré, le taux d’emploi des Autochtones a diminué entre 1996 et 2001. Il faudra poursuivre les efforts d’intégration des Autochtones au marché du travail pour que le Canada puisse réaliser son plein potentiel économique et social.

...et veiller à ce que les Canadiens plus âgés ne soient pas dissuadés de travailler

• Dans une société vieillissante, le Canada devrait aussi veiller à ce que les travailleurs plus âgés qui souhaitent demeurer sur le marché du travail puissent le faire.

• Les taux d’activité des Canadiens plus âgés ont augmenté de près de 10 points de pourcentage depuis 1996, et ils sont désormais comparables aux moyennes des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

• Dans certains pays de l’OCDE toutefois, comme le Japon et les États-Unis et dans la plupart des pays nordiques, les taux d’activité des personnes plus âgées sont nettement plus élevés.

• En réduisant les désincitations institutionnelles et financières, il serait peut-être possible d’accroître le taux d’activité sur le marché du travail des Canadiens plus âgés^[8].

• Toutefois, même si l’augmentation de la participation au marché du travail des Canadiens plus âgés, des immigrants et des Autochtones aidera le Canada à réaliser son plein potentiel économique et social, la part de la population canadienne qui occupe un emploi commencera bientôt à fléchir en raison du vieillissement démographique.

• En conséquence, l’accroissement de la productivité constituera le principal moyen d’assurer l’amélioration soutenue du niveau de vie.

L’amélioration du niveau de vie des Canadiens dépendra de plus en plus des gains de productivité

• La croissance de la productivité au Canada s’est améliorée depuis 1997. L’investissement dans les technologies de l’information et des communications et leur utilisation ont été les principaux facteurs de cette récente amélioration.

• Les perspectives de croissance de la productivité sont toutefois très incertaines. En moyenne, la croissance de la productivité a atteint 3 % entre 1962 et 1973, elle a diminué à 1,2 % pendant les deux décennies qui ont suivi, avant de remonter à 1,9 % entre 1997 et 2003.

• Le gouvernement a instauré un solide cadre macroéconomique pour soutenir la croissance de la productivité, ce qui n’offre toutefois aucune garantie que cette croissance ne ralentira pas dans l’avenir – comme ce fut le cas au début des années 1970^[9].

• Compte tenu de l’importance croissante de la productivité pour le niveau de vie, ce solide cadre macroéconomique est désormais plus important que jamais pour que le Canada puisse tirer profit des possibilités technologiques émergentes et pour atténuer les effets des ralentissements éventuels de la croissance de la productivité.

• Sur de longues périodes, même une légère augmentation de la croissance de la productivité a d’importantes répercussions sur le niveau de vie et la viabilité financière des programmes sociaux.

Le Canada doit se concentrer sur les principaux moteurs de croissance de la productivité

• Pour améliorer le niveau de vie, le Canada doit se concentrer sur les principaux facteurs de croissance de la productivité : capital humain, capital physique et innovation.

• La productivité peut être accrue directement en investissant davantage dans le capital humain et le capital physique. L’investissement dans le capital humain permet d’accroître l’efficience et l’efficacité des travailleurs, tandis que le fait de leur fournir des outils additionnels ou améliorés leur permet de produire davantage de biens et de services.

• L’augmentation des investissements dans le capital physique et humain peut également accroître les niveaux de productivité de manière indirecte, grâce à une innovation accrue. Cette innovation génère la technologie et les pratiques de production qui amélioreront les modes de fonctionnement des travailleurs, accroissant d’autant l’efficience. Elle permet aussi de produire des biens et services entièrement nouveaux.

• Ces facteurs de productivité se renforcent mutuellement. L’innovation produit de nouvelles idées pouvant être intégrées dans de nouveaux capitaux physiques, lesquels peuvent être exploités par des travailleurs compétents de manière à accroître la productivité.

De saines politiques macroéconomiques et structurelles soutiennent la croissance de la productivité

Cadre stratégique pour l’accroissement de la productivité
Politiques macroéconomiques Inflation faible et stable Planification financière prudente et budgets équilibrés Baisse du ratio de la dette au PIB, en vue de le ramener à 25 %	Politiques structurelles Soutien de l’apprentissage Politiques favorisant la recherche et le développement Structure fiscale équitable, efficace et concurrentielle Marchés financiers efficients Réglementation efficace Politiques favorisant le commerce international et intérieur et l’investissement étranger Saine infrastructure publique Politiques saines pour un environnement durable

• Comme la plupart des investissements dans les facteurs de croissance de la productivité sont effectués par des particuliers et des entreprises, le rôle du gouvernement consiste à améliorer et à renforcer son cadre stratégique de manière à encourager les Canadiens à investir davantage dans ces facteurs.

• La première étape de l’établissement de ce cadre stratégique consiste à créer les conditions macroéconomiques propices à l’investissement et à la croissance de la productivité.

• Une inflation faible et stable et une saine gestion financière contribuent à maintenir les taux d’intérêt à un faible niveau, à réduire l’incertitude et à rehausser la confiance. Ces éléments favorisent à leur tour l’investissement dans le capital physique et humain et dans l’innovation, ce qui contribue à la croissance de la productivité.

• Même si une saine politique macroéconomique est essentielle à un cadre d’accroissement de la productivité, il faut y assortir des politiques structurelles qui favorisent et soutiennent l’investissement dans les facteurs de croissance.

• Le gouvernement a adopté des mesures en ce sens au cours des dernières années, et il poursuivra dans cette voie, mais il devra par-dessus tout veiller à protéger le solide cadre stratégique macroéconomique mis en place.

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¹ Entre le début des années 1940 et le début des années 1960, le taux de fécondité au Canada (nombre moyen de naissances par femme âgée de 15 à 45 ans) est passé de 2,8 à 3,9. À la fin des années 1970, il était redescendu à 1,7, et les estimations pour l’année 2004 montrent qu’il a encore diminué, se chiffrant à 1,5 environ. L’espérance de vie à la naissance des hommes et des femmes a augmenté constamment au cours des 60 dernières années. L’espérance de vie des femmes est passée de quelque 66 ans au début des années 1940 à 79 ans à la fin des années 1970 et à légèrement plus de 82 ans en 2004. Celle des hommes, qui était de 62 ans environ à la fin des années 1940, atteignait 72 ans à la fin des années 1970, et elle est actuellement de 78 ans. [Retour]

² Le taux de fécondité du Canada était de 3,9 en 1960 et de 1,5 en 1998 (les taux correspondants étaient de 2,8 et de 1,6 pour l’ensemble des pays du G-7, et de 3,2 et 2,1 aux États-Unis). [Retour]

³ FMI, Canada : 2004 Article IV Consultation – Staff Report; Staff Statement; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion, p. 12 [Retour]

⁴ FMI, Canada : 2004 Article IV Consultation – Staff Report; Staff Statement; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion, p. 12 [Retour]

⁵ Dans cette approche, on suppose que les dépenses en santé pour chaque groupe d’âge augmentent en proportion de la hausse du PIB. Dès lors, c’est l’évolution de la taille relative de chaque groupe d’âge qui déterminera la hausse de ces dépenses en proportion du PIB. [Retour]

⁶ Comme le PIB réel par heure travaillée constitue la meilleure mesure de la productivité, l’évolution du PIB réel par habitant dépend aussi des variations des heures de travail par travailleur. Pour faciliter la présentation, nous ne tenons toutefois pas compte des heures de travail par travailleur. Celles-ci ont été à la baisse depuis les 25 dernières années. Si cette tendance se maintient dans les prochaines décennies, les heures de travail par travailleur continueront d’exercer une pression à la baisse sur la croissance du PIB par habitant, ce qui exacerbera les pressions prévues à la suite de la diminution du ratio de l’emploi à la population. [Retour]

⁷ Les hypothèses sous-jacentes relatives au marché du travail jusqu’en 2010 sont fondées sur la moyenne des enquêtes du secteur privé. Après 2010, la projection de l’emploi est surtout fondée sur une projection du taux d’activité qui tient compte des effets générationnels, lesquels devraient accroître quelque peu le taux d’activité des travailleurs plus âgés. Sur toute la durée de la période, les projections démographiques sont tirées du Vingt et unième rapport actuariel du Régime de pensions du Canada. [Retour]

⁸ Lorsque le taux d’activité des travailleurs plus âgés (55 à 64 ans) augmente de 10 points de pourcentage, le ratio global de l’emploi à la population augmente d’environ 1,5 point de pourcentage en moyenne sur la période de projection, sans toutefois que la tendance globale du ratio soit modifiée. [Retour]

⁹ La recherche économique suggère que le vieillissement de la population peut à la fois avoir des effets positifs et négatifs sur la croissance de la productivité. Toutefois, son effet net sera probablement faible en comparaison des changements potentiels découlant du progrès technologique. [Retour]

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