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Budget 2004 - Plan budgétaire
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Archivé - Chapitre 3
Une saine gestion financière

Faits saillants

• Le gouvernement est déterminé à assurer une saine gestion financière. Il doit donc continuer de faire preuve de prudence en matière de planification budgétaire et de contrôle des dépenses ainsi qu’accroître l’efficience et la surveillance des dépenses.
• Compte tenu de l’incidence budgétaire des nouvelles initiatives de dépenses et de réduction d’impôt ou de taxe proposées, le présent budget prévoit un budget équilibré ou excédentaire en 2003-2004 – le septième exercice consécutif où l’équilibre budgétaire est atteint, une première depuis la Confédération – et pour chacun des deux exercices suivants.
• Le budget de 2004 maintient la réserve annuelle pour éventualités de 3 milliards de dollars et rétablit la mesure de prudence économique de 1 milliard en 2004-2005 et en 2005-2006 afin de s’assurer que l’objectif de budget équilibré sur un horizon mobile de deux ans soit atteint. Si elle n’est pas nécessaire pour parer aux imprévus, la réserve pour éventualités sera appliquée chaque année à la réduction de la dette fédérale.
• Selon les projections, la dette fédérale (déficit accumulé) en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) passera à 42 % en 2003-2004, en baisse par rapport au sommet de 68,4 % enregistré en 1995-1996. En raison de l’engagement d’afficher des budgets équilibrés au cours des deux prochains exercices, elle devrait, selon les prévisions, s’établir à environ 38 % en 2005-2006.
• Pour que le ratio de la dette fédérale au PIB poursuive sa trajectoire descendante et que le gouvernement du Canada soit ainsi mieux en mesure de composer avec les tensions qu’exercera le vieillissement de la population, le gouvernement se fixe comme objectif de faire passer à 25 % le ratio de la dette fédérale au PIB d’ici 10 ans.
• Pour aider à instaurer une nouvelle approche de gestion au gouvernement du Canada, le présent budget prévoit la réaffectation annuelle de 1 milliard de dollars des dépenses courantes pour 2004-2005 et les exercices ultérieurs. Le Comité du Cabinet chargé de l’examen des dépenses a reçu le mandat d’examiner en profondeur tous les programmes afin de dégager au cours des quatre prochaines années des économies d’au moins 3 milliards de dollars par année. Ces économies seront réinvesties dans les secteurs que les Canadiens jugent prioritaires, et elles amélioreront la gestion publique.
• Le gouvernement met également en place d’importantes nouvelles mesures qui renforceront la gestion financière et la reddition de comptes. Il s’agit notamment du rétablissement du Bureau du contrôleur général du Canada et du renforcement des mandats des contrôleurs ministériels et des vérifications internes.
• Les dépenses de programmes devraient augmenter de 7,6 % en 2003-2004, en partie du fait de la hausse des dépenses liées à la santé et des mesures d’aide au secteur agricole lancées en mars 2004. Elles devraient, selon les projections, progresser en moyenne de 4,4 % au cours des deux prochains exercices, ne dépassant donc pas la croissance projetée de l’économie. En pourcentage du PIB, les dépenses de programmes devraient demeurer en deçà de 12 % pour la période de 2003-2004 à 2005-2006.
• Les revenus budgétaires sont estimés à 14,9 % du PIB en 2003-2004, ce qui représente le taux le plus faible depuis le début des années 1960. Cela traduit essentiellement l’incidence du Plan quinquennal de réduction des impôts du gouvernement. Ce ratio devrait continuer de chuter en 2004-2005, sous l’effet de la mise en œuvre de la dernière phase du Plan. On s’attend à ce que le ratio diminue en 2005-2006 pour s’établir à 14,7 %, en raison des réductions d’impôt proposées dans le présent budget et dans celui de 2003.
• Le gouvernement entend liquider sa participation restante dans Petro-Canada en 2004-2005. Selon les prévisions fondées sur le cours moyen récent des actions et la valeur comptable de ce placement, cette décision devrait générer des revenus budgétaires nets d’environ 2 milliards de dollars.

Introduction

Depuis les 10 dernières années, la saine gestion financière est au centre de la stratégie économique du gouvernement. Cette stratégie a mis un terme à près de 30 années de déficits chroniques, qu’elle a remplacés par 6 excédents budgétaires consécutifs – exploit qu’aucun autre pays du Groupe des Sept (G-7) n’a réussi. Le présent budget prévoit également un excédent pour 2003-2004, soit le septième excédent annuel de suite, ce qui ne s’est jamais vu depuis la Confédération. Grâce à la prudence financière dont il a fait preuve, le Canada est passé, parmi les pays du G-7, de l’avant-dernier rang au milieu des années 1990 au deuxième rang en 2003 pour le ratio de la dette au PIB. Selon les prévisions de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), il affichera le ratio le moins élevé de la dette au PIB parmi les pays du G-7 en 2004. Le Canada s’est mérité les éloges de l’OCDE et du Fonds monétaire international (FMI) pour sa gestion financière.

Depuis que le gouvernement a enregistré son premier excédent budgétaire en 1997-1998, le Canada vient en tête des pays du G-7 pour la création d’emplois et la croissance du PIB réel. La crédibilité financière du gouvernement a permis à la politique monétaire de soutenir l’économie pendant le ralentissement mondial de 2001, et de composer avec une série de chocs qui ont ébranlé l’économie canadienne en 2003.

Le gouvernement est déterminé à continuer d’assurer une saine gestion financière. Le budget de 2004 maintient la réserve annuelle pour éventualités de 3 milliards de dollars en 2004-2005 et en 2005-2006. Si cette réserve n’est pas nécessaire pour parer aux imprévus, elle sera appliquée à la réduction de la dette. Le budget rétablit également la mesure de prudence économique, qui fournira une plus grande assurance dans la réalisation de l’objectif de budget équilibré sur un horizon mobile de deux ans.

Pour que la dette fédérale en pourcentage du PIB poursuive sa trajectoire descendante et que le gouvernement du Canada soit ainsi mieux en mesure de composer avec les tensions qu’exercera le vieillissement de la population, le gouvernement se fixe l’objectif de faire passer à 25 % le ratio de la dette au PIB d’ici 10 ans. Le maintien de budgets équilibrés ou excédentaires et l’application de la réserve pour éventualités à la réduction de la dette, de même qu’une croissance économique soutenue, devraient permettre d’atteindre cet objectif. Les coûts du service de la dette compteront ainsi pour une part moins grande des revenus, ce qui libérera des ressources pour absorber la hausse du coût des programmes sur lesquels comptent les aînés.

Le 16 décembre 2003, le gouvernement du Canada a annoncé que de nouvelles méthodes de gestion et de contrôle des dépenses seraient instaurées. Le premier ministre a demandé au président du Conseil du Trésor de donner suite à l’engagement pris dans le budget de 2003 de réaffecter 1 milliard de dollars de dépenses par année à partir des programmes existants, en 2004-2005 et au cours des exercices ultérieurs. Cet engagement a été respecté et représente la première étape d’un examen exhaustif de l’ensemble des dépenses publiques que mènera le Comité du Cabinet chargé de l’examen des dépenses. Ce comité doit remettre sa première série de recommandations au premier ministre à l’automne 2004. À ces mesures se grefferont des initiatives dirigées par le président du Conseil du Trésor qui renforceront la fonction de contrôleur et amélioreront la gestion et la reddition de comptes du secteur public.

Le présent chapitre renferme les projections financières du gouvernement du Canada pour 2003-2004 et les deux exercices suivants. Il présente une révision des projections financières contenues dans La Mise à jour économique et financière de novembre 2003, notamment au titre des éléments suivants :

• l’incidence des perspectives économiques révisées, compte tenu des consultations menées auprès du groupe consultatif économique du secteur privé à la suite de la publication, le 27 février 2004, des données des Comptes nationaux des revenus et dépenses pour le quatrième trimestre de 2003;
• les récents changements de la situation financière;
• l’incidence des mesures de dépenses et des mesures de revenus proposées dans le présent budget.

Démarche de planification budgétaire

La démarche du gouvernement en matière de planification budgétaire prévoit certains éléments importants.

Le premier a trait à l’utilisation des prévisions économiques du secteur privé aux fins de la planification budgétaire.

• Le ministère des Finances effectue des sondages auprès de prévisionnistes du secteur privé. Au total, une vingtaine de prévisionnistes participent périodiquement à ces sondages, habituellement après la publication trimestrielle des données des Comptes nationaux des revenus et dépenses de Statistique Canada.
• Chaque automne de même qu’avant la prépraration du budget, le ministère des Finances mène de vastes consultations auprès d’un groupe de conseillers économiques, qui comprend les économistes en chef des grandes banques à charte du Canada et des principaux cabinets de prévisionnistes du secteur privé, afin d’obtenir les hypothèses économiques qui serviront à la planification budgétaire. La composition du groupe vient d’être élargie afin d’assurer la représentation de toutes les régions du pays.

Le deuxième élément porte sur l’utilisation de ces hypothèses économiques pour établir des projections financières fondées sur le statu quo aux fins de la Mise à jour de l’automne.

• D’importants cabinets de prévisionnistes du secteur privé élaborent des projections budgétaires détaillées, en se fondant sur les comptes nationaux ainsi que sur la politique fiscale et la politique des dépenses publiques en vigueur à ce moment. Ces prévisions sont ensuite converties en projections selon les comptes publics, après consultation des cabinets de prévisionnistes du secteur privé, et elles sont présentées dans la Mise à jour de l’automne.

Le troisième élément consiste à mettre à jour, aux fins du budget, les projections budgétaires fondées sur le statu quo présentées dans la Mise à jour de l’automne et à les ajuster pour tenir compte de la mesure de prudence.

• Le ministère des Finances met à jour les projections budgétaires en se fondant sur le plus récent sondage auprès des prévisionnistes du secteur privé et sur les derniers résultats financiers.
• Si la Mise à jour présente les projections budgétaires sur cinq ans qui alimenteront le débat public entourant les options stratégiques, le plan budgétaire, quant à lui, s’applique uniquement à l’exercice courant et aux deux suivants.
• Ajustées pour tenir compte de la réserve pour éventualités et de la mesure de prudence économique, les projections financières servent à calculer les excédents aux fins de la planification budgétaire. La réserve annuelle pour éventualités de 3 milliards de dollars est constituée afin de tenir compte des imprévus. Si cette réserve n’est pas utilisée pour protéger les objectifs budgétaires contre les imprévus, elle est affectée au remboursement de la dette fédérale (déficit accumulé). Une mesure de prudence économique est souvent intégrée au budget pour éviter tout retour aux déficits. Si le montant affecté à cette mesure n’est pas nécessaire, il peut servir à réduire les impôts, à augmenter les dépenses des secteurs prioritaires ou à réduire davantage la dette.

Dans son dernier rapport sur le Canada, le FMI a signalé que le cadre financier du gouvernement avait remporté beaucoup de succès. Le gouvernement a mis un terme à 27 années consécutives de déficits. La dette fédérale (déficit accumulé) a été réduite de 52,3 milliards de dollars au cours des six derniers exercices et, grâce à une croissance économique soutenue, le ratio de la dette fédérale au PIB est passé du sommet d’après-guerre de 68,4 % en 1995-1996, à 44,2 % en 2002-2003.

Le Canada est le seul pays du G-7 qui devrait continuer d’afficher un excédent financier

La solidité des progrès financiers du Canada a été démontrée lors du ralentissement de l’économie mondiale qui a commencé en 2001, à un moment où tous les pays du G-7 étaient soumis à des tensions financières considérables. En effet, le Canada a été le seul pays du G-7 à dégager un excédent en 2002, et il devrait être le seul dont l’ensemble des administrations publiques afficheront un excédent en 2003. Selon les prévisions les plus récentes de l’OCDE, le Canada devrait être le seul pays du G-7 à afficher un excédent en 2004.

Le Canada est le pays du G-7 dont le fardeau d’endettement a le plus diminué

Depuis le milieu des années 1990, l’ensemble des administrations publiques du Canada a opéré la plus forte diminution de la dette parmi les pays du G-7. De 1995 à 2003, le ratio de la dette nette au PIB a été réduit de 34,3 points de pourcentage. Ainsi, alors qu’au milieu des années 1990 un seul pays du G-7 avait une dette plus lourde que celle du Canada pour l’ensemble de ses administrations publiques, en 2003 un seul pays avait un fardeau de la dette moins lourd que celui du Canada. Selon l’OCDE, le fardeau de la dette du Canada devrait être le moins élevé des pays du G-7 en 2004.

Continuer de faire preuve de prudence

Une mesure de prudence est incluse dans le plan budgétaire pour tenir compte de l’incidence financière de chocs économiques et autres à court et à long termes. Elle sert de coussin pour protéger l’objectif annuel de budget équilibré contre l’incidence d’éventuelles circonstances économiques néfastes. En période de ralentissement économique ou de chocs, comme ceux survenus en 2003, on peut recourir à cette mesure de prudence pour compenser l’incidence d’une croissance économique plus faible sur les revenus et les dépenses de l’État et pour protéger l’objectif annuel de budget équilibré. Les stabilisateurs automatiques peuvent donc intervenir, ce qui soutient l’économie tout en assurant l’équilibre budgétaire.

La mesure de prudence confère également au gouvernement la capacité financière d’intervenir en cas d’urgence sans avoir à annuler des initiatives des budgets antérieurs ou à retomber en situation de déficit. En 2003, nombre de chocs inattendus ont secoué le pays, nécessitant une aide spéciale du gouvernement du Canada. La somme de 330 millions de dollars a été remise à la province de l’Ontario pour lutter contre le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS). Une aide de 1 milliard de dollars a été accordée en mars 2004 à l’industrie agricole. La Nouvelle-Écosse et la Colombie-Britannique ont aussi reçu une aide financière pour les aider à compenser certains des coûts découlant des catastrophes naturelles survenues sur leur territoire. Des fonds supplémentaires ont également été alloués au ministère de la Défense nationale afin d’appuyer la participation accrue du Canada en Afghanistan.

En raison de la nouvelle situation économique, la réserve pour éventualités a été réduite pour s’établir à 2,3 milliards de dollars, et la mesure de prudence économique a été appliquée en entier, tel qu’il a été indiqué dans La Mise à jour économique et financière de novembre 2003. Pour 2004-2005 et les exercices ultérieurs, la réserve pour éventualités avait été maintenue, mais la mesure de prudence économique prévue pour 2004-2005 et 2005-2006 avait été épuisée.

Dans le présent budget, la réserve pour éventualités est établie à 1,9 milliard de dollars pour 2003-2004. Cela comprend les mesures d’aide au secteur agricole de 1 milliard annoncées en mars 2004. Le montant habituel de la réserve pour éventualités de 3 milliards de dollars est rétabli pour les exercices suivants. Si la réserve n’est pas nécessaire pour parer aux imprévus, elle sera appliquée chaque année à la réduction de la dette. De plus, le présent budget rétablit la mesure de prudence économique de 1 milliard de dollars pour 2004-2005 et pour 2005-2006.

Fixer un objectif de réduction du ratio de la dette au PIB

Les six excédentaires budgétaires annuels consécutifs, jumelés à une croissance économique soutenue, ont permis de réduire considérablement le ratio de la dette fédérale au PIB, qui est passé d’un sommet d’après-guerre de 68,4 % en 1995-1996, à 44,2 % en 2002-2003.

Le ratio de la dette fédérale au PIB demeure néanmoins bien au-dessus des moyennes affichées dans les années 1970. Un fardeau d’endettement lourd expose davantage les pays aux fluctuations des taux d’intérêt mondiaux. Il se traduit également par l’affectation, au service de la dette, d’une part plus grande des revenus que le gouvernement prélève auprès des contribuables, et ce au détriment des programmes et services prioritaires, de la réduction des impôts ou de la diminution de l’encours de la dette.

Malgré la chute marquée des frais de la dette publique en proportion des revenus budgétaires, par rapport au sommet de 37,6 % enregistré dans la première moitié des années 1990, ces frais demeurent toujours relativement élevés. Les frais de la dette fédérale ont accaparé 21 cents de chaque dollar de revenus en 2002-2003, comparativement à 11 cents il y a 30 ans. Ces revenus ne peuvent être appliqués au financement des secteurs que les Canadiens jugent prioritaires, tels que la santé et l’éducation.

Il devient de plus en plus nécessaire de réduire le fardeau de la dette et, partant, celui des frais d’intérêt sur la dette publique, compte tenu des tensions économiques et financières qui découleront du vieillissement de la population. Ce dernier phénomène se traduira par une réduction du ratio de l’emploi à la population au cours des prochaines décennies, laquelle aura pour effet de freiner la croissance des revenus de l’État. Parallèlement, une proportion croissante de personnes âgées exercera une tension sur les programmes gouvernementaux dans des domaines comme les soins de santé et les prestations de retraite.

Pour veiller à ce que le fardeau de la dette fédérale continue de diminuer, le gouvernement du Canada se donne comme objectif de réduire le ratio de la dette au PIB pour le faire passer à 25 % d’ici 10 ans. Ainsi, le ratio de la dette fédérale au PIB reculera au même niveau qu’au milieu des années 1970. De même, le ratio des frais de la dette publique aux revenus sera réduit pour s’établir à 12 % d’ici 10 ans, ce qui dégagera des ressources pour d’autres priorités.

Contrôler les dépenses et en accroître l’efficience

L’exercice d’une saine gestion financière ne se limite pas à éviter les déficits et à réduire la dette. Il faut aussi gérer l’argent des contribuables de manière saine et responsable et fournir des services gouvernementaux efficients. Le 16 décembre 2003, le gouvernement a lancé un vaste ensemble de mesures pour revoir les dépenses gouvernementales et contrôler les coûts. Dirigée par le président du Conseil du Trésor, cette initiative permettra d’instaurer des pratiques efficaces de gestion et de surveillance à l’échelle du gouvernement et dotera ce dernier de la marge de manœuvre requise pour donner suite aux priorités des Canadiens.

Contrôler les dépenses

Le 16 décembre 2003, le gouvernement a annoncé la mise en œuvre de nouvelles méthodes de gestion et de contrôle des dépenses. Dans l’immédiat, il y a eu gel des grands projets d’immobilisations et gel des reclassifications, et une limite a été imposée au taux de croissance de la fonction publique. Un examen détaillé de toutes les dépenses a également été amorcé.

Ces mesures immédiates ont contribué aux premiers efforts du gouvernement pour dégager des économies substantielles et permanentes, et à mettre en place de nouveaux systèmes de surveillance de la gestion, décrits ci-après.

Réaffectation de ressources et gains d’efficience – 
Dégager des économies de 1 milliard de dollars

Dans son budget de 2003, le gouvernement s’est engagé à réaffecter 1 milliard de dollars à même le budget des programmes existants pour financer une partie des nouvelles initiatives annoncées dans ce budget. En octobre 2003, la présidente du Conseil du Trésor de l’époque a annoncé que le gouvernement avait dégagé les économies prévues pour 2003-2004.

À l’heure actuelle, le président du Conseil du Trésor a terminé l’exercice de réaffectation et dégagé les économies prévues pour l’exercice 2004-2005 et les suivants. Le budget de tous les portefeuilles, à l’exception de celui des organismes relevant directement du Parlement, a été réduit. Les niveaux de financement des ministères approuvés antérieurement seront comprimés de 1 milliard de dollars au total à compter de 2004-2005, pour respecter l’engagement pris dans le budget de l’an dernier. Cela fait suite à un examen minutieux des dépenses par le Conseil du Trésor. La compression des niveaux de financement ministériels se reflétera dans le Budget principal des dépenses révisé que le président du Conseil du Trésor déposera au cours du prochain exercice. Au nombre des mesures de compression, citons l’annulation du programme des commandites, l’abolition du projet de centre d’histoire du Canada, la compression du programme d’immobilisations de VIA Rail, la réduction des budgets de services professionnels et des programmes de publicité, de même que le report de la construction de certains immeubles à Ottawa.

Réaffectation de ressources et gains d’efficience – 
Comité du Cabinet chargé de l’examen des dépenses

Le gouvernement prend des mesures supplémentaires pour instaurer une nouvelle culture de gestion au gouvernement du Canada. Un nouveau Comité du Cabinet chargé de l’examen des dépenses, que dirige le président du Conseil du Trésor, a été mis sur pied pour examiner en profondeur l’ensemble des programmes et des dépenses.

Le Comité évaluera les dépenses existantes de programmes à la lumière de certains critères :

• le critère de l’intérêt public – à savoir si le programme ou l’activité continue de servir l’intérêt public;
• le critère du rôle du gouvernement – à savoir si le gouvernement a un rôle légitime et nécessaire;
• le critère du fédéralisme – à savoir si le rôle actuel du gouvernement fédéral est approprié;
• le critère du partenariat – à savoir si l’activité devrait ou pourrait être transférée, en tout ou en partie, au secteur privé ou au secteur bénévole;
• le critère de l’optimisation des ressources – à savoir si les impôts des contribuables sont utilisés à bon escient;
• le critère de l’efficience – à savoir s’il est possible d’accroître l’efficience du programme ou de l’activité, et comment;
• le critère de la capacité financière.

Le Comité a également été chargé d’examiner d’autres questions qui touchent les dépenses de l’État, dont la rémunération, les acquisitions, les immobilisations, les services ministériels et administratifs, la gestion de l’information, l’infrastructure de prestation des services, les services professionnels, la gouvernance institutionnelle fédérale et les services juridiques.

Ces examens visent à assurer que les dépenses restent à un niveau adéquat, et que les programmes gouvernementaux correspondent de près aux nouvelles priorités des Canadiens et sont exécutés de manière efficiente. Ces examens se poursuivront en permanence et aideront à promouvoir une nouvelle culture de gestion au sein du gouvernement. Le Comité doit présenter une première série de recommandations au premier ministre à l’automne 2004.

Ces examens permettront de dégager au cours des quatre prochaines annés des économies d’au moins 3 milliards de dollars par année. Le gouvernement a l’intention de réinvestir les sommes ainsi économisées dans les priorités de la population canadienne, notamment dans la gestion moderne du secteur public. Toutefois, les économies prévues ne seront engagées que lorsqu’elles auront été réalisées.

Une gestion financière et une reddition de comptes plus solides

Le gouvernement lance d’importantes initiatives pour renforcer la gestion financière, la surveillance et la reddition de comptes dans les ministères et les organismes.

Sous le leadership du président du Conseil du Trésor, le gouvernement prendra les mesures suivantes :

• Il rétablira le Bureau du contrôleur général du Canada, qui sera chargé de surveiller étroitement tous les aspects des dépenses publiques.
• Il nommera des contrôleurs professionnels agréés, chargés d’approuver chaque nouvelle mesure de dépense et ce, dans tous les ministères.
• Il réorganisera et renforcera la fonction de vérification interne à l’échelle du gouvernement pour assurer l’application de programmes de vérification détaillés reposant sur une saine analyse des risques de toutes les activités ministérielles. Les responsables seront autorisés à passer en revue tous les éléments de chaque portefeuille, même les plus modestes ou apparemment « spéciaux ». Les résultats de ces vérifications internes seront diffusés.
• Le gouvernement mettra en place des systèmes modernes d’information en temps opportun pour faire le suivi de toutes les dépenses et fournir les outils nécessaires à leur examen et à la prise de décisions. C’est ainsi que tous les marchés de plus de 10 000 $ passés par le gouvernement du Canada seront automatiquement divulgués au public sur support électronique, sauf dans des cas exceptionnels comme ceux ayant trait à la sécurité nationale.
• Le gouvernement mettra en place de nouvelles règles de gouvernance des sociétés d’État et exigera que les vérifications spéciales quinquennales effectuées par le Bureau du vérificateur général du Canada pour chacune de ces sociétés soient déposées devant le Parlement et diffusées sur leur site Web.

Ensemble, ces mesures renforceront la procédure d’examen, amélioreront la gestion et resserreront la surveillance et la reddition de comptes. Des précisions sur ces nouvelles mesures de gestion financière et de reddition de comptes sont affichées sur le site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (www.tbs-sct.gc.ca).

Perspectives budgétaires avant les mesures proposées dans le budget de 2004

Le tableau 3.1 illustre l’incidence des modifications apportées aux résultats financiers à ce jour et des perspectives économiques révisées sur les projections budgétaires contenues dans La Mise à jour économique et financière de novembre 2003. Ces projections révisées sont établies sur la base du statu quo, c’est-à-dire sans tenir compte des mesures proposées dans le présent budget.

Dans La Mise à jour économique et financière de novembre 2003, d’après les résultats financiers obtenus pour les cinq premiers mois de 2003-2004 et compte tenu des mesures annoncées depuis le budget de février 2003 en réponse aux chocs qui ont secoué l’économie en 2003, l’excédent budgétaire pour l’exercice 2003-2004 était estimé à 2,3 milliards de dollars. Ce montant a été affecté à la réserve pour éventualités. En se fondant sur la moyenne des prévisions économiques de quatre cabinets du secteur privé, l’excédent budgétaire prévu était de 3,0 milliards pour 2004-2005 et pour 2005-2006. Ces excédents ont également été affectés à la réserve pour éventualités. La mesure de prudence économique établie dans le budget de février 2003 pour les exercices 2004-2005 et 2005-2006 n’a pu être appliquée, principalement en raison d’une économie plus faible que prévu.

Depuis le dépôt de La Mise à jour économique et financière de novembre dernier, trois importants changements financiers ont eu une incidence sur les résultats financiers de 2003-2004, et ils affecteront aussi les exercices futurs.

• Premièrement, comme on a pu le lire dans La revue financière de décembre 2003, les revenus tirés de l’impôt des sociétés ont presque triplé par rapport à décembre 2002, ce qui reflète les paiements finals, au titre de l’impôt sur le revenu, des sociétés dont l’année d’imposition se termine le 31 octobre. Par conséquent, les revenus au titre de l’impôt des sociétés pour 2003-2004 seront beaucoup plus élevés que prévu au moment de la parution de La Mise à jour économique et financière de novembre 2003.
• Deuxièmement, selon les données fiscales pour 2002 de l’Agence du revenu du Canada, rendues disponibles à la fin de janvier 2004, la croissance économique en Ontario a été nettement plus faible qu’il avait été estimé antérieurement, ce qui a réduit d’environ 1 milliard de dollars par année les droits à péréquation pour 2002-2003 et 2003-2004. Même si ces montants seront progressivement recouvrés auprès des provinces bénéficiaires de la péréquation, en vertu des principes comptables généralement reconnus, ces montants doivent être portés à l’actif des états financiers du gouvernement du Canada pour 2003-2004.
• La diminution des revenus au titre de la taxe sur les produits et services (TPS), attribuable à la faiblesse de la demande des consommateurs en 2003, atténue l’incidence de ces facteurs sur les résultats de 2003-2004.

Par conséquent, compte non tenu des mesures du présent budget, l’excédent pour 2003-2004 est maintenant estimé à 5,5 milliards de dollars, soit 3,2 milliards de plus que les 2,3 milliards prévus dans La Mise à jour économique et financière de novembre 2003.

Cette estimation est conforme aux résultats financiers en date de fin de janvier 2004, publiés dans La revue financière de janvier 2004.

Pour 2004-2005 et 2005-2006, les projections financières selon le statu quo comprennent l’incidence des perspectives économiques révisées du secteur privé décrites au chapitre 2. Les prévisionnistes du secteur privé s’attendent à une croissance économique un peu plus faible en 2004 et en 2005 que ce qui avait été prévu au moment de La Mise à jour économique et financière de novembre 2003. Ils n’ont pratiquement pas modifié leurs prévisions au sujet de l’inflation depuis cette date, de sorte que le revenu nominal, qui sert de point de départ au calcul des revenus budgétaires, est un peu plus faible en 2004 et en 2005. Toutefois, l’impact négatif des prévisions économiques modifiées sur les perspectives budgétaires est partiellement compensé par les changements décrits précédemment touchant l’exercice 2003-2004, particulièrement l’augmentation des revenus tirés de l’impôt des sociétés et la diminution des droits à péréquation, puisque ces éléments s’appliqueront essentiellement en 2004-2005 et en 2005-2006.

En outre, les prévisionnistes du secteur privé ont revu à la baisse leurs projections au sujet des taux d’intérêt à court et à long termes, ce qui réduit les frais de la dette publique par rapport à ceux supposés dans La Mise à jour économique et financière de novembre 2003. Les changements qui touchent les autres composantes résultent surtout d’une légère hausse des revenus escomptés, par rapport aux projections figurant dans la Mise à jour.

Avant l’application des mesures annoncées dans le présent budget et des éléments de prudence, l’excédent budgétaire projeté s’élève maintenant à 4,2 milliards pour 2004-2005 et à 6,6 milliards pour 2005-2006.

Tableau 3.1
Évolution des perspectives budgétaires selon le statu quo depuis La Mise à jour économique et financière de novembre 2003

	2003-2004	2004-2005	2005-2006
	(G$)
Moyenne des prévisions du secteur privé en novembre 2003 – Excédent aux fins de planification	0,0	0,0	0,0
Prudence
Réserve pour éventualités	2,3	3,0	3,0
Mesure de prudence économique	–	–	–
Total	2,3	3,0	3,0
Excédent budgétaire selon la Mise à jour de 2003	2,3	3,0	3,0
Incidence sur les changements économiques1
Revenus budgétaires
Impôt sur le revenu des particuliers	0,1	1,0	1,4
Impôt des sociétés	2,5	1,6	2,0
Autres impôts sur le revenu	-0,1	-0,2	-0,1
Taxe sur les produits et services	-1,5	-2,0	-2,0
Autres taxes et droits d’accise	0,1	-0,4	-0,6
Cotisations d’assurance-emploi	-0,4	-0,2	0,6
Revenus non fiscaux	-0,1	-0,1	0,0
Total	0,7	-0,4	1,3
Charges de programmes
Principaux transferts aux   particuliers
Prestations aux aînés	0,0	0,0	0,2
Prestations d’assurance-emploi	-0,1	-0,2	-0,5
Principaux transferts à d’autres   administrations
Transferts fédéraux pour la      santé et d’autres programmes     sociaux	0,0	-0,2	-0,2
Accords fiscaux	2,3	1,1	1,0
Paiements de remplacement au      titre des programmes permanents	0,0	0,1	0,1
Charges de programmes directes	-0,1	-0,1	0,4
Total	2,2	0,8	0,9
Frais de la dette publique	0,4	0,8	1,4
Variation nette	3,2	1,2	3,6
Excédent budgétaire révisé selon le statu quo	5,5	4,2	6,6
1 Un chiffre positif indique une amélioration du solde budgétaire et un chiffre négatif, une détérioration. Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Incidence des mesures du budget de 2004 sur le solde budgétaire

Le tableau 3.2 résume l’incidence des mesures proposées dans le budget de 2004 sur le solde budgétaire aux fins de planification.

Les mesures elles-mêmes et leur coût sont indiqués au chapitre 4. En outre, le tableau 3.2 indique le coût des mesures d’aide au secteur agricole proposées en mars 2004, qui se chiffre à 1 milliard de dollars, de même que les coûts du renouvellement de la péréquation et de la formule de financement des territoires, ainsi que du rétablissement du budget du Fonds canadien de télévision.

L’effet net des mesures proposées dans le budget de 2004 s’élève à 3,6 milliards de dollars pour l’exercice 2003-2004, ce qui reflète principalement le versement de 2,0 milliards en espèces aux provinces et aux territoires pour les soins de santé en vertu du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, l’affectation de 0,5 milliard pour combler les lacunes dans l’état de préparation en matière de santé publique ainsi que les mesures d’aide au secteur agricole de 1 milliard annoncées en mars 2004.

L’effet net des mesures proposées dans le budget de 2004 se chiffre à 2,2 milliards de dollars en 2004-2005 et à 2,5 milliards en 2005-2006.

Le gouvernement entend liquider sa participation restante dans Petro-Canada en 2004-2005. Compte tenu du cours moyen récent des actions et de la valeur comptable de ce placement, cette décision devrait générer des revenus budgétaires nets de 2 milliards de dollars.

Par conséquent, l’excédent budgétaire s’élève à 1,9 milliard de dollars en 2003-2004, et atteindra 4,0 milliards en 2004-2005 et 4,0 milliards en 2005-2006. L’excédent de 1,9 milliard pour 2003-2004 est affecté à la réserve pour éventualités. Une réserve pour éventualités de 3 milliards de dollars par année est constituée pour 2004-2005 et 2005-2006. Si le montant de cette réserve n’est pas nécessaire, il servira à réduire la dette fédérale. Dans le présent budget, la mesure de prudence économique a été fixée à 1 milliard de dollars pour 2004-2005 et 2005-2006.

Tableau 3.2
Perspectives budgétaires, mesures du budget de mars 2004 comprises

	2003-2004	2004-2005	2005-2006
	(G$)
Excédent budgétaire révisé selon le statu quo	5,5	4,2	6,6
Mesures du budget de 2004
Mesures d’aide au secteur agricole de mars 2004	1,0
L’importance de la santé	2,5	0,1	0,1
L’importance de l’apprentissage		0,3	0,5
L’importance des collectivités	0,1	0,9	0,8
L’importance du savoir et de la commercialisation		0,3	0,4
L’importance des relations du Canada avec le reste du monde		0,4	0,5
Péréquation et formule de financement des territoires		0,2	0,2
Autres		0,0	0,1
Incidence nette	3,6	2,2	2,5
Vente d’actifs		-2,0
Solde budgétaire restant	1,9	4,0	4,0
Prudence
Réserve pour éventualités	1,9	3,0	3,0
Mesure de prudence économique		1,0	1,0
Total	1,9	4,0	4,0
Solde budgétaire	0,0	0,0	0,0
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

État sommaire des opérations

Le tableau 3.3 indique l’état sommaire des opérations, notamment l’incidence de toutes les mesures proposées dans le présent budget. Les sections qui suivent décrivent les perspectives budgétaires actuelles de façon plus détaillée.

Tableau 3.3
État sommaire des opérations, mesures du budget de mars 2004 comprises

	Données réelles 2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006
	(G$)
Opérations budgétaires
Revenus budgétaires	177,6	181,1	187,2	195,8
Charges
Charges de programmes	-133,3	-143,4	-147,9	-156,1
Frais de la dette publique	-37,3	-35,8	-35,4	-35,7
Total des charges	-170,6	-179,2	-183,3	-191,8
Excédent budgétaire sous-jacent	7,0	1,9	4,0	4,0
Prudence
Réserve pour éventualités		1,9	3,0	3,0
Mesure de prudence      économique			1,0	1,0
Total		1,9	4,0	4,0
Solde budgétaire	7,0	0,0	0,0	0,0
Dette fédérale (déficit accumulé)
Budget équilibré (aucune réduction de la dette)	510,6	510,6	510,6	510,6
Application de la réserve pour éventualités en réduction de la dette	510,6	508,7	505,7	502,7
Opérations non budgétaires	0,7	2,0	-4,5	-4,0
Ressources ou besoins financiers	7,6	2,0	-4,5	-4,0
Pourcentage du PIB
Revenus budgétaires	15,4	14,9	14,8	14,7
Charges de programmes	11,5	11,8	11,7	11,7
Frais de la dette publique	3,2	2,9	2,8	2,7
Solde budgétaire	0,6	0,2	0,3	0,3
Dette fédérale (déficit accumulé)
Budget équilibré (aucune   réduction de la dette)	44,2	42,0	40,4	38,4
Application de la réserve   pour éventualités en   réduction de la dette	44,2	41,9	40,0	37,8
Autres
Frais de la dette publique en proportion des revenus	21,0	19,8	18,9	18,2
Variation annuelle (%)
Revenus budgétaires	3,4	2,0	3,4	4,6
Charges de programmes	6,6	7,6	3,1	5,6
Total des charges	3,6	5,0	2,3	4,7
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Succession de budgets équilibrés ou excédentaires depuis 1997-1998

Entre le début des années 1980 et le milieu des années 1990, le déficit fédéral est demeuré à quelque 30 milliards de dollars ou plus chaque année. Toutefois, grâce aux réformes structurelles instaurées principalement dans les budgets de 1995 et de 1996, le déficit a été éliminé et un premier excédent a été dégagé en 1997-1998, après 27 déficits annuels consécutifs.

Le gouvernement du Canada a dégagé six excédents annuels consécutifs depuis et, sur la base du présent budget, on prévoit que le budget de 2003-2004 sera équilibré ou excédentaire. Il s’agira donc du septième budget équilibré de suite, ce qui ne s’est pas vu depuis la Confédération.

Des budgets équilibrés ou excédentaires sont également projetés pour 2004-2005 et 2005-2006.

Le ratio de la dette fédérale au PIB est en baisse et devrait passer à 25 %

Le ratio de la dette fédérale au PIB représente l’indicateur le plus pertinent du fardeau de la dette, car il mesure la dette fédérale (déficit accumulé) par rapport à la capacité des contribuables du pays de la financer.

Compte tenu du fait que la dette fédérale a été réduite de 52,3 milliards de dollars au cours des six dernières années et de la forte croissance économique, le ratio de la dette fédérale au PIB est passé à 44,2 % en 2002-2003, une baisse de près de 25 points de pourcentage par rapport au sommet de 68,4 % atteint en 1995-1996.

Le ratio de la dette au PIB devrait encore diminuer, pour s’établir à 42 % en 2003-2004. Compte tenu des équilibres ou des excédents budgétaires et de la croissance économique prévue, il devrait passer à environ 38 % d’ici 2005-2006.

Le gouvernement s’est engagé à conserver le ratio de la dette fédérale au PIB sur une trajectoire descendante. Il annonce dans le présent budget son intention de faire passer ce ratio à 25 % d’ici 10 ans.

Perspectives entourant les revenus budgétaires

On prévoit que les revenus budgétaires augmenteront de 2,0 % en 2003-2004, après avoir augmenté de 3,4 % en 2002-2003 (tableau 3.4). Le ralentissement du taux de croissance en 2003-2004 reflète l’impact des divers chocs ayant secoué l’économie canadienne en 2003 et l’incidence du Plan quinquennal de réduction des impôts de 2000. En 2004-2005 et en 2005-2006, les revenus budgétaires devraient encore augmenter plus lentement que la croissance de l’économie, surtout en raison de l’incidence des mesures de réduction d’impôt ou de taxe instaurées dans le présent budget et dans des budgets antérieurs, ainsi que des révisions à la baisse de la croissance économique, comme il est mentionné au chapitre 2.

Les revenus au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers représentent la principale composante des revenus budgétaires, soit un peu plus de 45 % du total. D’après les résultats financiers à la fin de janvier 2004 et les estimations pour le reste de l’année fondées sur l’expérience des années antérieures, les rentrées d’impôt sur le revenu des particuliers devraient augmenter de 2,2 % en 2003-2004, soit moins que l’augmentation de 2,8 % observée en 2002-2003. La croissance plus faible en 2003-2004 est le reflet des chocs qui ont secoué l’économie en 2003. L’augmentation des revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers en 2003-2004 est conforme à l’augmentation sous-jacente de l’assiette fiscale, après rajustement de l’incidence des réductions d’impôt annoncées dans les budgets antérieurs. En 2004-2005, les revenus au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers devraient augmenter à un rythme un peu moins rapide que celui de la croissance du PIB nominal, en raison de l’incidence budgétaire de la dernière année des mesures de réduction d’impôt instaurées dans le cadre du Plan quinquennal de réduction des impôts, d’une valeur de 100 milliards de dollars. En 2005-2006, les revenus au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers devraient augmenter à peu près au même rythme que la croissance du PIB nominal.

Les bénéfices des sociétés ont augmenté de 10,1 % en 2003. Il s’agit là du principal facteur ayant contribué au solide regain des revenus au titre de l’impôt des sociétés en 2003-2004. Ces revenus devraient augmenter de 16,7 % en 2003-2004, après avoir baissé au cours de chacun des deux exercices précédents. À 25,9 milliards de dollars, les revenus au titre de l’impôt des sociétés demeurent inférieurs au sommet de 28,3 milliards enregistré en 2000-2001. L’augmentation de 2003-2004 est surtout le reflet de la forte rentabilité du secteur financier et de remboursements moins élevés relativement aux nouvelles cotisations visant des années antérieures. Les rentrées d’impôt des sociétés ne devraient augmenter que très légèrement en 2004-2005, et à peu près au même rythme que la croissance de l’économie en 2005-2006.

Les droits et les taxes d’accise devraient connaître une baisse de 1,5 % en 2003-2004, faisant suite à une augmentation de 11,4 % en 2002-2003. La diminution des revenus au titre de la TPS tient surtout à la faiblesse des dépenses de consommation en 2003. Les droits de douane à l’importation devraient chuter de 9,0 % en 2003-2004, surtout en raison de l’appréciation du dollar canadien. Les autres droits et taxes d’accise devraient demeurer pratiquement inchangés, les augmentations des autres composantes étant compensées par l’incidence de la moins grande consommation de tabac. Par la suite, la croissance des droits et taxes d’accise devrait suivre le rythme de croissance de l’économie.

Les revenus provenant des cotisations d’assurance-emploi devraient diminuer de 4,2 % en 2003-2004 et de 0,8 % en 2004-2005. Cette diminution traduit l’incidence des réductions du taux de cotisation en 2003 et en 2004 – qui a largement compensé l’augmentation du nombre de Canadiens occupant un emploi et payant donc des cotisations. Le taux des cotisations salariales en 2003 s’établissait à 2,10 $ par tranche de 100 $ de gains assurables, en baisse par rapport au taux de 2,20 $ prélevé en 2002. Pour 2004, le taux est fixé à 1,98 $. Les revenus tirés des cotisations d’assurance-emploi devraient augmenter d’un peu plus de 3 % en 2005-2006.

Les autres revenus comprennent les revenus des sociétés d’État, ainsi que les revenus de placements, des opérations de change et de la vente de biens et de services. L’augmentation observée en 2004-2005 traduit l’inclusion du produit net à prévoir de la vente des actions que le gouvernement détient encore dans Petro-Canada.

Tableau 3.4
Les perspectives de revenus

	Données réelles
	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006
	(M$)
Revenus fiscaux
Impôt sur le revenu
Impôt sur le revenu   des particuliers	81 707	83 500	86 940	92 455
Impôt des sociétés	22 222	25 940	26 245	27 840
Autres impôts sur le revenu	3 291	3 250	3 285	3 450
Total de l’impôt sur      le revenu	107 220	112 689	116 470	123 745
Droits et taxes d’accise
Taxe sur les produits    et services	28 248	27 685	28 540	30 310
Droits de douane à l’importation	3 221	2 930	3 000	3 085
Taxes sur l’énergie	4 992	5 275	5 290	5 455
Autres droits et taxes     d’accise	4 475	4 475	4 490	4 680
Droit pour la sécurité des     passagers du transport aérien	421	390	355	370
Total	41 357	40 755	41 675	43 900
Total des revenus fiscaux	148 577	153 445	158 145	167 645
Revenus de l’assurance-emploi	17 870	17 125	16 980	17 515
Autres revenus	11 115	10 510	12 110	10 660
Total des revenus budgétaires	177 562	181 080	187 235	195 820
Pourcentage du PIB
Impôt sur le revenu à    des particuliers	7,1	6,9	6,8	6,9
Impôt des sociétés	1,9	2,1	2,1	2,1
Autres impôts sur le revenu	0,3	0,3	0,3	0,3
Taxe sur les produits et services	2,4	2,3	2,2	2,3
Droits et taxes d’accise   (à l’exclusion de la TPS)	1,1	1,1	1,0	1,0
Total des revenus fiscaux	12,9	12,6	12,4	12,5
Revenus de l’assurance-emploi	1,5	1,4	1,3	1,3
Autres revenus	1,0	0,9	1,0	0,8
Total des revenus budgétaires	15,4	14,9	14,8	14,7
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

 

Assurance-emploi En vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, la Commission de l’assurance-emploi du Canada doit fixer le taux des cotisations à un niveau qui couvre les coûts du régime tout en préservant la stabilité relative du taux sur l’ensemble du cycle conjoncturel. Dans son rapport de décembre 1999, le Comité permanent des finances fait toutefois remarquer que la Commission « doit non seulement essayer de prévoir le montant des recettes nécessaires pour couvrir les coûts du régime sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, mais aussi revenir en arrière et tenir compte de l’excédent ou de l’insuffisance des recettes passées par rapport aux coûts du programme ». Puisque les recettes et les dépenses au titre de l’assurance-emploi sont consolidés dans le solde budgétaire du gouvernement, le rapport concluait que l’obligation de « retour en arrière » perturberait grandement la gestion globale du budget du gouvernement. Le rapport recommandait donc de fixer les taux des cotisations en fonction des recettes nécessaires pour couvrir les coûts du régime sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel tourné vers l’avenir, sans prendre en considération les excédents ou les déficits cumulés. Conscient de ces difficultés, le gouvernement a annoncé qu’il examinerait le mécanisme d’établissement des taux de cotisation. Dans l’intervalle, le projet de loi C-2 autorisait le gouverneur en conseil à fixer les taux de cotisation pour 2002 et 2003. Dans le budget de 2003, le gouvernement a fixé le taux des cotisations salariales à 1,98 $ pour 2004. D’après les prévisions économiques du secteur privé utilisées dans ce budget, on estimait que ce taux générerait des revenus au titre des cotisations dont le montant serait égal aux coûts prévus du programme en 2004. Dans le budget de 2003, le gouvernement a aussi lancé des consultations au sujet d’un nouveau mécanisme permanent d’établissement des taux sur la base des principes suivants : le processus d’établissement des taux devrait être transparent; les taux de cotisation devraient être établis à partir de conseils d’experts indépendants; les revenus prévus au titre des cotisations devraient correspondre aux coûts prévus du programme; l’établissement des taux de cotisation devrait atténuer l’effet sur le cycle conjoncturel; les taux de cotisation devraient être relativement stables au fil du temps. Le gouvernement examine actuellement les résultats des consultations, dont un résumé est affiché sur le site Web du ministère des Finances (www.fin.gc.ca). Le gouvernement entend déposer un projet de loi instituant un nouveau mécanisme conforme à ces principes, en tenant compte des avis exprimés lors des consultations. Toutefois, au cas où ce projet de loi ne pourrait être adopté à temps pour fixer le taux des cotisations pour 2005, le gouvernement propose d’autoriser le gouverneur en conseil à établir, dès l’automne 2004, le taux des cotisations pour 2005. Le taux serait fixé conformément au nouveau mécanisme. À des fins de planification, le gouvernement suppose pour 2005 un taux de cotisations salariales de 1,98 $ (par tranche de 100 $ de gains assurables), soit le taux qui devrait produire assez de revenus pour couvrir les coûts prévus du programme, selon les hypothèses économiques formulées dans le présent budget.

Le ratio des revenus a fléchi en raison des réductions d’impôt

Pour se faire une idée du mouvement des revenus budgétaires, on peut examiner le « ratio des revenus », c’est-à-dire les revenus fédéraux par rapport au revenu total généré par l’économie (ou PIB). Ce ratio constitue une mesure approximative du « fardeau fiscal » fédéral global, en ce sens qu’il compare la totalité des revenus fédéraux accumulés à la taille de l’économie.

Le ratio des revenus comporte un élément cyclique : il tend à diminuer lors des ralentissements économiques et à augmenter pendant les reprises, ce qui traduit la nature progressive du régime fiscal et la nature cyclique des bénéfices des sociétés et des gains en capital. Cet élément est le principal facteur ayant contribué à la hausse du ratio des revenus entre 1994-1995 et 1997-1998, alors que l’économie se remettait de la récession de 1990-1991.

Le ratio des revenus a nettement diminué en 2001-2002, principalement en raison du ralentissement économique de 2001, de la baisse des marchés boursiers et des réductions d’impôt entrées en vigueur en janvier 2001 dans le cadre du Plan quinquennal de réduction des impôts de 100 milliards de dollars.

Le ratio des revenus devrait continuer de diminuer jusqu’à 2005-2006, phénomène attribuable à l’incidence continue des mesures de réduction d’impôt annoncées dans les budgets antérieurs et des mesures fiscales supplémentaires proposées dans le présent budget.

Perspectives concernant les charges de programmes

Les perspectives entourant les charges de programmes jusqu’en 2005-2006 sont présentées au tableau 3.5. Le total des charges de programmes devrait augmenter de 7,6 % en 2003-2004. Cette augmentation traduit les dépenses en santé de 2,5 milliards de dollars prévues dans le présent budget, l’aide de 1,4 milliard au secteur agricole, ainsi que le financement accordé à l’Ontario au titre de la lutte contre le SRAS. Les charges de programmes devraient augmenter de 3,1 % en 2004-2005 et de 5,6 % en 2005-2006. La croissance annuelle moyenne des charges de programmes prévue pour la période de 2003-2004 à 2005-2006 est de 5,5 %, soit légèrement supérieure à la croissance annuelle moyenne du PIB nominal. Pour les deux prochains exercices (2004-2005 et 2005-2006), elle s’établit à 4,4 %, soit un peu moins que la croissance du PIB nominal au cours de cette période. Les charges de programmes font état des économies de 1 milliard de dollars réalisées par suite des réaffectations de ressources mentionnées dans la section « Réaffectation de ressources et gains d’efficience – Dégager des économies de 1 milliard de dollars » p.56.

Les principaux transferts aux particuliers devraient augmenter, sous l’effet de l’augmentation des prestations aux aînés et des prestations d’assurance-emploi. La hausse des prestations aux aînés est largement fonction de l’augmentation du nombre de personnes âgées et de la hausse des prestations moyennes, qui sont entièrement indexées pour tenir compte de l’évolution trimestrielle des prix à la consommation. La hausse des prestations d’assurance-emploi reflète l’augmentation projetée du nombre de personnes admissibles, de même que l’augmentation des prestations moyennes.

Les principaux transferts aux autres administrations publiques comprennent les transferts en espèces versés à l’appui de la santé et des autres programmes sociaux, les accords fiscaux, ainsi que les paiements de remplacement de programmes permanents. Dans le budget de 2003, des fonds supplémentaires ont été octroyés aux provinces et aux territoires aux fins des soins de santé et des autres programmes sociaux, dans le cadre de l’Accord de février 2003 des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé (voir à ce sujet « L’importance de la santé », au chapitre 4). Le passif relatif au supplément de 2,5 milliards de dollars au titre de la santé et au Fonds pour l’achat d’équipement médical et diagnostique de 1,5 milliard a donc été comptabilisé en 2002-2003. Le premier ministre s’est engagé en janvier 2004 à verser une somme supplémentaire de 2 milliards aux provinces et aux territoires au titre de la santé. Ce passif est comptabilisé en 2003-2004. En outre, le gouvernement prévoit dans le présent budget l’octroi d’une somme supplémentaire de 400 millions aux provinces et aux territoires à l’appui d’une stratégie nationale d’immunisation, et pour accroître leur capacité en matière de santé publique. Par la suite, les niveaux de financement correspondront aux mesures prévues dans l’Accord de 2003 sur la santé.

Les principaux programmes de transferts fiscaux sont la péréquation et les transferts versés aux territoires. Le gouvernement fédéral verse des paiements de péréquation qui permettent aux provinces moins prospères d’offrir des services publics de niveau raisonnablement comparable à ceux des autres provinces, à des niveaux d’imposition raisonnablement comparables.

Ainsi que mentionné dans la section « Perspectives budgétaires avant les mesures proposées dans le budget de 2004 », les données finales concernant l’impôt sur le revenu des particuliers pour 2002, reçues en janvier 2004 de l’Agence du revenu du Canada, ont entraîné une diminution des droits à péréquation pour 2002-2003. Cette diminution a fait l’objet d’un report prospectif à 2003-2004 et aux exercices suivants. Pour 2003-2004, un compte débiteur a été établi aux fins des paiements excédentaires en 2002-2003 et 2003-2004, même si ces sommes seront recouvrées sur un certain nombre d’années. Cela explique la diminution observée en 2003-2004.

Le Programme de péréquation est renouvelé tous les cinq ans. Au cours des cinq dernières années, les gouvernements fédéral et provinciaux ont collaboré à la mise au point d’un mécanisme qui assurera la prévisibilité et la stabilité des paiements de péréquation, et qui permettra de mieux mesurer la capacité qu’ont les provinces de produire des revenus. Le gouvernement expose dans le présent budget les modifications qu’il proposera au Parlement pour la période allant de 2004-2005 à 2008-2009, y compris un mécanisme de lissage grâce auquel les paiements seront plus stables et prévisibles. Ces modifications devraient ajouter 1,5 milliard de dollars aux paiements de péréquation versés aux provinces dans les cinq prochaines années, soit de 2004-2005 à 2008-2009. Pour plus de détails, consulter l’annexe 6, intitulée « Renouvellement de la péréquation et de la formule de financement des territoires ».

Tableau 3.5
Les perspectives des charges de programmes

	Données réelles 2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006
	(M$)
Principaux transferts aux particuliers
Prestations aux aînés	25 692	27 020	27 925	28 815
Prestations d’assurance-emploi	14 496	15 505	15 715	16 085
Total	40 188	42 525	43 640	44 900
Principaux transferts aux autres administrations
Transferts fédéraux pour la santé et les autres programmes sociaux	22 600	22 725	22 050	24 725
Accords fiscaux	10 366	8 720	11 170	11 985
Paiements de remplacement au titre des programmes permanents	-2 321	-2 430	-2 620	-2 775
Total	30 645	29 015	30 600	33 935
Charges de programmes directes	62 490	71 885	73 610	77 235
Total des charges de programmes	133 323	143 425	147 850	156 070
Pourcentage du PIB
Principaux transferts aux particuliers
Prestations aux aînés	2,2	2,3	2,4	2,5
Prestations d’assurance-emploi	1,3	1,3	1,2	1,2
Total	3,5	3,5	3,4	3,4
Principaux transferts aux autres administrations
Transferts fédéraux pour la santé et les autres programmes sociaux	2,0	1,9	1,7	1,8
Accords fiscaux	0,9	0,7	0,9	0,9
Paiements de remplacement au titre des programmes permanents	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2
Total	2,7	2,4	2,4	2,5
Charges de programmes directes	5,4	5,9	5,8	5,8
Total des charges de programmes	11,5	11,8	11,7	11,7
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Le gouvernement du Canada met aussi en place de nouveaux accords de financement quinquennaux avec les administrations des territoires; ces accords se traduiront par l’affectation de ressources supplémentaires pour aider les territoires à investir dans des domaines prioritaires et à composer avec les défis particuliers et les coûts plus élevés qui existent dans le Nord. Les fonds versés aux termes de la formule de financement des territoires (qui constitue le principal mécanisme de transfert fédéral aux territoires) seront bonifiés de 150 millions de dollars sur cinq ans. Il y aura prorogation du financement (20 millions par année) consacré à l’adaptation des services de santé, de sorte que 60 millions de plus seront accordés durant cette période de cinq ans. Le secrétaire parlementaire du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien chargé du développement économique du Nord, et le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien travaillent à l’élaboration d’une stratégie axée sur le Nord, qui fera en sorte que les possibilités de développement économique soient exploitées en partenariat avec les Canadiens des régions nordiques. Le présent budget affecte 90 millions de dollars à l’appui de cette stratégie au cours des cinq prochaines années. Le montant des mesures proposées dans le présent budget atteint donc 300 millions de dollars sur cinq ans.

Les paiements de remplacement au titre des programmes permanents représentent des recouvrements de réductions de points d’impôt fédéraux aux termes d’accords d’impartition. Ces accords permettent aux provinces d’assumer les responsabilités administratives et financières rattachées à certains programmes fédéraux. En échange, le gouvernement fédéral leur consent des points d’impôt, dont la valeur est déduite du total des droits et est, par conséquent, recouvrée à même les transferts en espèces. Ces recouvrements reflètent la croissance de la valeur des points d’impôt.

Les charges de programmes directes se composent de subventions et d’autres paiements de transfert (tels que l’aide versée aux agriculteurs, aux étudiants et aux Autochtones, et pour le développement international et régional), des versements aux sociétés d’État, ainsi que des charges de fonctionnement des ministères et organismes fédéraux, y compris le ministère de la Défense nationale. Cette composante devrait connaître une augmentation de 15,0 % en 2003-2004, surtout en raison de l’incidence des nouvelles mesures annoncées dans le budget de 2003 et depuis. Dans ledit budget, des fonds supplémentaires étaient accordés à la Défense nationale, aux domaines de l’infrastructure et du logement abordable et à l’appui du développement durable.

Depuis le budget de 2003, le gouvernement du Canada a annoncé différentes initiatives, rattachées principalement à des événements survenus au cours de 2003. En voici quelques exemples :

• injection de fonds supplémentaires au ministère de la Défense nationale en vue du respect des engagements internationaux du Canada;
• financement pour lutter contre le SRAS, dont 330 millions de dollars d’aide à l’Ontario, étant donné les efforts extraordinaires qu’a dû déployer cette province pour protéger la santé publique;
• aide de près de 1,4 milliard de dollars à l’industrie agricole.

De plus, ainsi qu’il est indiqué dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada, 2002-2003, les charges de programmes directes au cours de l’exercice en question ont été touchées par certains rajustements ponctuels, qui ont eu pour effet de réduire cette catégorie de charges. Selon les projections portant sur les exercices postérieurs à 2003-2004, ces charges devraient connaître une progression à peu près similaire à la croissance du PIB nominal.

Le ratio des charges de programmes au PIB demeure inférieur à 12 %

Le ratio des charges de programmes au PIB a diminué de façon substantielle, passant de quelque 16 % en 1993-1994 à 11 % en 2000-2001. Cette baisse est attribuable en grande partie aux initiatives de réduction des dépenses annoncées dans les budgets de 1995 et de 1996 dans le but d’éliminer le déficit, ainsi qu’à une forte croissance de l’économie en 1999 et en 2000.

Depuis 2000-2001, ce ratio a remonté, atteignant un niveau estimatif de 11,8 % en 2003-2004. La hausse observée en 2001-2002 et en 2002-2003 tient surtout aux transferts en espèces plus élevés destinés aux provinces et aux territoires conformément aux accords sur la santé de septembre 2000 et de février 2003. Quant à la hausse enregistrée en 2003-2004, elle s’explique en partie par les fonds supplémentaires accordés aux provinces et aux territoires pour les soins de santé ainsi que par l’aide spéciale aux provinces ayant été les plus durement touchées par les chocs imprévus qui sont survenus en 2003.

Le ratio des charges de programmes au PIB devrait se stabiliser pour s’établir à 11,7 % au cours des deux prochains exercices.

Diminution du fardeau des frais de la dette publique

Selon les projections, les frais de la dette publique diminueront de 1,5 milliard de dollars en 2003-2004, en raison de la baisse du taux d’intérêt effectif moyen sur la dette portant intérêt. Toujours selon les projections, ces taux devraient demeurer à peu près stables au cours des deux exercices suivants.

Les frais de la dette publique exprimés en pourcentage des revenus de l’État, qui ont culminé à 37,6 % en 1995-1996, étaient légèrement inférieurs à 20 % en 2003-2004. Cela signifie qu’en 2003-2004, le gouvernement a consacré un peu moins de 20 cents sur chaque dollar de revenu au paiement des intérêts sur la dette fédérale.

Ce ratio devrait continuer de baisser, pour s’établir à 18 % environ en 2005-2006.

Gestion de la dette

Il est important pour tous les Canadiens que la dette fédérale soit gérée efficacement, étant donné que les frais annuels du service de la dette constituent le poste de charges le plus élevé du gouvernement du Canada. Le gouvernement maintient une structure prudente de la dette afin de préserver sa situation financière contre toute hausse imprévue des taux d’intérêt et pour limiter les besoins de refinancement annuel. L’une des mesures de prudence a trait à l’encours de la dette à taux fixe, par opposition à l’encours à taux flottant. On parle d’encours à taux flottant dans le cas des titres d’emprunt qui viennent à échéance dans moins d’un an, car ils devront faire l’objet d’un refinancement aux taux prévalant à ce moment sur les marchés.

Au début des années 1990, le gouvernement a fait passer l’encours de la dette fédérale à taux fixe de la moitié aux deux tiers, de façon à assurer une stabilité plus grande, compte tenu d’un environnement caractérisé par des déficits annuels, des taux d’intérêt volatils et un endettement élevé. Cette hausse de l’encours à taux fixe a toutefois fait augmenter les frais de service de la dette, étant donné que les titres d’emprunt à long terme (par exemple, les obligations) ont tendance à coûter davantage que les titres à court terme (comme les bons du Trésor).

Au cours des six dernières années, la situation économique et financière du pays s’est raffermie. Le Canada compte maintenant sur des taux d’intérêt et une inflation faibles et stables, sur une forte croissance de l’emploi, ainsi que sur une dette étrangère moins élevée et une balance courante excédentaire. La dette fédérale a diminué de 52,3 milliards de dollars; de plus, en proportion de la taille de l’économie, elle se situe actuellement à son point le plus bas en près de 20 ans. Durant cette période, la dette contractée sur les marchés a diminué de 37,1 milliards de dollars. La réduction de la dette a procuré au gouvernement du Canada une stabilité financière accrue, a réduit la vulnérabilité du pays aux chocs extérieurs et l’a aidé à reprendre une cote de crédit AAA.

Par suite de l’amélioration de la situation économique et budgétaire, le gouvernement a annoncé dans le budget de 2003 qu’il diminuerait l’encours à taux fixe de la dette contractée sur les marchés, dans le but de réduire les frais de service de la dette tout en maintenant un niveau prudent de stabilité au titre des coûts. La cible de cet encours est ramenée des deux tiers à 60 %. La réduction se fera de façon structurée et transparente au cours des prochaines années, de façon à permettre aux marchés de s’adapter.

Des renseignements plus détaillés sur la structure de la dette du gouvernement et sur les perspectives des programmes d’emprunt en 2004-2005 seront fournis dans la Stratégie de gestion de la dette de 2004-2005, qui sera publiée à la fin mars.

La dette contractée sur les marchés se compose des titres émis sur les marchés de crédit, incluant les obligations du gouvernement du Canada, les Obligations d’épargne du Canada et les bons du Trésor. La diminution de 37,1 milliards de dollars de la dette contractée sur les marchés depuis 1996-1997, conjuguée à une croissance économique soutenue, a donné lieu à une baisse du ratio de la dette contractée sur les marchés au PIB, qui est passé de 57,0 % en 1995-1996, à 38,1 % en 2002-2003, soit une diminution de 18,9 points de pourcentage. Cette diminution s’est effectuée parallèlement à la baisse rapide du ratio de la dette fédérale au PIB.

Ressources ou besoins financiers

Le solde budgétaire est présenté selon la méthode de comptabilité d’exercice intégrale, les passifs et les actifs du gouvernement étant constatés au moment où ils sont engagés ou acquis, peu importe le moment où surviennent les sorties ou rentrées de fonds correspondantes.

Pour leur part, les ressources ou besoins financiers représentent l’écart entre les rentrées et les sorties de fonds du gouvernement. Cette mesure tient compte non seulement du solde budgétaire, mais aussi des ressources ou besoins en espèces découlant des placements du gouvernement par voie de prêts, de placements et d’avances; de l’acquisition et de l’aliénation d’immobilisations; ainsi que de ses autres activités de fonctionnement, en particulier par le truchement des comptes de pension des fonctionnaires fédéraux. Ces activités font partie des opérations non budgétaires.

Tableau 3.6
Le solde budgétaire, les opérations non budgétaires et les ressources ou besoins financiers

	Données réelles 2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006
	(G$)
Excédent budgétaire	7,0	0,0	0,0	0,0
Opérations non budgétaires
Investissements en immobilisations	-0,9	-1,6	-1,5	-1,7
Autres investissements	-2,2	-2,3	-2,3	-2,3
Régimes de retraite et autres comptes	0,4	1,7	-2,2	-1,7
Autres opérations	3,4	4,2	1,6	1,7
Total	0,7	2,0	-4,5	-4,0
Ressources ou besoins financiers	7,6	2,0	-4,5	-4,0
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Tenant compte du présent budget équilibré et des ressources financières de 2,0 milliards provenant d’opérations non budgétaires, on estime à 2,0 milliards les ressources financières qui seront dégagées en 2003-2004, comparativement à des ressources de 7,6 milliards en 2002-2003. Les besoins financiers indiqués pour les deux prochains exercices sont des prévisions, surtout en raison du transfert des actifs du Régime de pensions du Canada à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, décrit ci-après.

• Les investissements en immobilisations comprennent les sorties de fonds aux fins d’acquisition de nouvelles immobilisations corporelles, le produit de la vente d’immobilisations corporelles, l’amortissement des immobilisations corporelles existantes, les pertes éventuelles lors de l’aliénation d’immobilisations corporelles et les changements touchant les stocks et les charges payées d’avance. Aux fins des calculs du solde budgétaire, on tient compte de l’amortissement des actifs corporels existants mais pas de l’acquisition de nouveaux actifs corporels. C’est l’inverse dans le cas du calcul des ressources ou besoins financiers. Selon les estimations, les besoins financiers nets s’établiront à 1,6 milliard en 2003-2004, en raison d’une augmentation nette au chapitre des acquisitions d’immobilisations corporelles, et des montants équivalents sont projetés pour les deux prochains exercices.
• Les autres investissements comprennent les investissements du gouvernement dans des sociétés d’État entreprises, comme la Société canadienne d’hypothèques et de logement, la Société canadienne des postes, Exportation et développement Canada et la Banque de développement du Canada. Ils incluent aussi les prêts, placements et avances aux administrations publiques nationales et provinciales, à des organisations internationales ainsi qu’à des programmes publics. Les besoins prévus à ce titre durant la période envisagée tiennent en grande partie aux emprunts requis au titre du Programme canadien de prêts aux étudiants.
• Les régimes de retraite et les autres comptes comprennent les activités reliées au régime de retraite des fonctionnaires fédéraux ainsi qu’à celui des juges nommés par le gouvernement du Canada et des députés. Depuis avril 2000, le montant net des contributions, déduction faite des prestations versées au titre de services rendus après mars 2000, est investi sur les marchés financiers. Les contributions et paiements au titre des services rendus avant avril 2000 sont comptabilisés dans les comptes de pension. Le gouvernement parraine en outre différents régimes d’avantages sociaux (régimes de soins de santé, de soins dentaires et de prestations d’invalidité, et autres avantages à l’intention des anciens combattants et d’autres bénéficiaires). Il existe encore d’autres comptes, dont celui du Régime de pensions du Canada, qui sont gérés par le gouvernement. Le projet de loi C-3, Loi modifiant le Régime de pensions du Canada et la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, qui devrait entrer en vigueur en 2004-2005, permettra notamment de transférer les soldes de fonctionnement du Régime de pensions du Canada à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. D’après les projections, les soldes de fonctionnement devraient être de quelque 7 milliards de dollars à la fin de 2003-2004. Le transfert prévoit le remplacement d’emprunts internes par des emprunts contractés sur les marchés, le niveau d’ensemble de la dette fédérale demeurant inchangé, d’où l’existence de besoins financiers nets en 2004-2005 et en 2005-2006.
• Les autres opérations comprennent principalement la conversion, en liquidités, d’autres rajustements selon la comptabilité d’exercice pris en compte dans le solde budgétaire, ainsi que les opérations de change. À cet égard, on prévoit dégager des ressources financières nettes au cours de chaque année de la période envisagée.

Étant donné l’incidence des transferts prévus des soldes de fonctionnement du Régime de pensions du Canada, le gouvernement pourrait demander des pouvoirs d’emprunt spéciaux pour financer ces transferts en émettant de nouveaux titres d’emprunt sur le marché. Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le gouvernement a le pouvoir permanent de refinancer les emprunts contractés sur les marchés qui arrivent à échéance au cours d’un exercice. La nécessité éventuelle d’obtenir des pouvoirs d’emprunt supplémentaires sera étudiée plus tard durant l’exercice 2004-2005, en fonction de la situation financière qui prévaudra à ce moment.

Sensibilité des perspectives financières aux chocs économiques

Les projections financières sont très sensibles aux changements touchant les hypothèses économiques, tout particulièrement en ce qui concerne la croissance économique réelle (PIB), l’inflation et les taux d’intérêt. Le tableau 3.7 illustre cette sensibilité aux divers chocs économiques.

Tableau 3.7
Variation estimative de la situation financière

	Année 1	Année 2
	(G$)
Diminution de 1 % de la croissance du PIB réel
Incidence sur les revenus	-1,9	-1,9
Incidence sur les charges	0,6	0,7
Détérioration du solde budgétaire	-2,5	-2,6
Diminution de 1 % de l’inflation du PIB
Incidence sur les revenus	-1,9	-1,8
Incidence sur les charges	-0,5	-0,5
Détérioration du solde budgétaire	-1,4	-1,3
Diminution de 100 points de base des taux d’intérêt
Incidence sur les revenus	-0,4	-0,5
Incidence sur les charges	-1,4	-2,0
Amélioration du solde budgétaire	1,1	1,5
Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Un recul de la croissance du PIB réel (par des réductions équivalentes de l’emploi et de la productivité) se traduirait par une diminution des revenus du gouvernement, par suite d’une contraction des différentes assiettes fiscales et d’une hausse des dépenses, surtout en raison de l’augmentation des prestations d’assurance-emploi. D’après une analyse de sensibilité normale, une diminution de 1 % de la croissance du PIB réel au cours d’une année se traduirait par une baisse de 2,5 milliards de dollars du solde budgétaire la première année et de 2,6 milliards la deuxième année.

Une réduction de 1 % de la croissance du PIB nominal découlant uniquement d’une baisse du taux d’inflation du PIB au cours d’une année amputerait le solde budgétaire de 1,4 milliard de dollars la première année et de 1,3 milliard la deuxième. L’incidence se ferait surtout sentir sur les revenus budgétaires, car les salaires et bénéfices diminueraient, tout comme le prix des biens et services assujettis aux taxes de vente et aux droits d’accise. L’incidence sur les charges serait surtout ressentie dans les programmes indexés en fonction de l’inflation, notamment les prestations aux aînés.

Une baisse soutenue de 100 points de base de tous les taux d’intérêt entraînerait une hausse du solde budgétaire se chiffrant à 1,1 milliard de dollars la première année et à 1,5 milliard la deuxième. Cette hausse est entièrement attribuable à la diminution des frais de la dette publique, ce qui a pour effet de réduire les charges budgétaires d’ensemble. Les charges diminueraient de 1,4 milliard de dollars la première année et de 2,0 milliards la deuxième, à mesure que les emprunts à plus long terme arriveraient à échéance et feraient l’objet d’un refinancement à des taux plus bas. Cet effet est légèrement plus marqué que celui dont il était fait état lors des années précédentes, ce qui s’explique par la diminution dont fait l’objet l’encours à taux fixe de la dette contractée sur le marché afin de réduire les frais de service de la dette. Cet effet serait atténué par une légère diminution des revenus en intérêts tirés des actifs portant intérêt du gouvernement, qui sont comptabilisés à titre de revenus non fiscaux.

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