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Budget 2004 - Plan budgétaire
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Annexe 8
Réponse du gouvernement aux observations de la vérificatrice générale sur les états financiers de 2003 

La vérificatrice générale du Canada a exprimé une opinion sans réserve à l’égard des états financiers du gouvernement du Canada pour 2002-2003. C’est la cinquième année de suite, et la dixième fois au cours des 12 dernières années, que le Bureau du vérificateur général n’exprime aucune réserve à l’égard des états financiers du gouvernement.

Dans ses observations sur les Comptes publics du Canada de 2003, la vérificatrice générale indique que le gouvernement a apporté des améliorations importantes à la présentation de l’information financière, qui font du Canada un chef de file mondial pour ce qui est de l’information financière communiquée par un gouvernement national. La vérificatrice générale mentionne les améliorations suivantes :

• l’adoption de la comptabilité d’exercice intégrale;
• l’adoption anticipée du modèle de rapport pour les gouvernements d’ordre supérieur recommandé par le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP)^[1];
• la comparaison des résultats réels et des résultats prévus;
• l’élimination de la présentation au net des revenus et des charges dans la plupart des secteurs;
• l’adoption anticipée de la ligne directrice du CCSP sur la discussion et l’analyse des états financiers.

Toutefois, la vérificatrice générale souligne également qu’il faut faire davantage pour pousser plus loin les améliorations qui précèdent. Dans ses observations, elle attire l’attention du Parlement sur :

• la non-présentation des budgets et des crédits selon la méthode de la comptabilité d’exercice au niveau des ministères et des organismes;
• l’évaluation des stocks de la Défense nationale;
• les dépenses de fin d’exercice affectées aux fondations;
• l’excédent du Compte d’assurance-emploi;
• la présentation opportune et la communication des résultats financiers.

Non-présentation des budgets et des crédits 
selon la méthode de la comptabilité d’exercice

Depuis le budget de 2003, l’information financière contenue dans le budget, dans les états financiers vérifiés figurant dans le volume I des Comptes publics du Canada et dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada est présentée suivant la comptabilité d’exercice intégrale.

Les budgets et les crédits ministériels indiqués dans le Budget principal des dépenses et le Budget supplémentaire des dépenses, y compris dans les rapports sur les plans et les priorités et les rapports ministériels sur le rendement, de même que dans la partie I du volume II des Comptes publics du Canada, sont encore présentés suivant la comptabilité de caisse. Compte tenu de l’utilisation de ces deux méthodes comptables, les ministères rendent compte au Parlement de l’utilisation des crédits parlementaires selon la comptabilité de caisse, tandis que la performance financière globale du gouvernement est mesurée d’une autre façon, c’est-à-dire au moyen de la comptabilité d’exercice intégrale.

La vérificatrice générale considère que la non-présentation des budgets et des crédits des ministères et des organismes selon la méthode de la comptabilité d’exercice constitue un obstacle qui empêche le gouvernement d’utiliser l’information générée par la comptabilité d’exercice intégrale pour améliorer la prise de décisions.

Pour traiter ces préoccupations, le gouvernement a élaboré un plan de travail précis en fonction de quatre éléments clés : des mécanismes provisoires (p. ex., la présentation des coûts dans les mémoires au Cabinet suivant la comptabilité d’exercice); des politiques de gestion du capital établies par le Secrétariat du Conseil du Trésor (p. ex., le renouvellement et la mise à jour des mécanismes stratégiques existants); de projets pilotes sur la budgétisation des immobilisations suivant la comptabilité d’exercice (p. ex., finaliser la portée et le mandat); de même que la mobilisation des ministres et des parlementaires (p. ex., l’élaboration d’une stratégie de consultation).

Évaluation des stocks de la Défense nationale

D’après les résultats de la vérification effectuée par la vérificatrice générale au ministère de la Défense nationale, les dossiers du Ministère sur ses stocks ne conviennent pas à la prise de décisions par la direction, et cela pourrait prendre de nombreuses années avant que la situation ne soit corrigée. Le Ministère a accepté d’instaurer un plan visant à mettre en place des contrôles adéquats pour garantir que les coûts des achats futurs seront bien comptabilisés dans son système d’inventaire, que le coût des vieux stocks sera supprimé de l’inventaire au fur et à mesure de l’utilisation, et que l’utilisation sera surveillée adéquatement tout en établissant des ajustements continus pour refléter le vieillissement des stocks.

Le Ministère a terminé l’élaboration d’une stratégie prospective pour régler ces diverses questions, et il est en train de l’exécuter. Un comité interministériel regroupant des hauts fonctionnaires du Ministère, du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du vérificateur général s’est réuni pour fournir des conseils au sujet de la stratégie. Un comité supérieur de surveillance de la comptabilité d’exercice a été mis sur pied au sein du Ministère pour fournir des conseils sur la comptabilité d’exercice et faciliter la gestion des questions horizontales et des besoins. Ce comité relève du Comité de gestion de la Défense, présidé par le sous-ministre.

Dépenses de fin d’exercice affectées aux fondations

La vérificatrice générale a soulevé plusieurs préoccupations au sujet des transferts gouvernementaux aux fondations en fin d’exercice et des transferts cumulatifs aux fondations :

• La question de savoir si la comptabilisation de ces transferts comme paiements de transfert à des organisations « sans lien de dépendance » était appropriée.
• Le gouvernement devrait étudier, pour chacune des fondations, l’incidence de la nouvelle norme comptable du CCSP sur l’entité comptable du gouvernement.
• Le gouvernement devrait surveiller l’état d’avancement du projet du CCSP sur la comptabilisation des paiements de transfert du gouvernement, de même que ses répercussions possibles sur le traitement comptable des paiements de transfert aux fondations.
• Même si, dans son budget de 2003, le gouvernement a annoncé des modifications de la structure de reddition de comptes et de gouvernance des fondations, ces changements ne lui permettent pas d’apporter des ajustements advenant une modification importante de la politique d’intérêt public et ne corrigent pas le fait qu’à l’heure actuelle, le Parlement ne dispose pas d’évaluations et d’examens indépendants.
• Des facteurs comptables pourraient empêcher le gouvernement d’apporter toutes les améliorations nécessaires aux structures de reddition de comptes et de gouvernance des fondations.

Le gouvernement est d’avis que la comptabilisation des paiements de transfert à des fondations comme des paiements de transfert à des organisations « sans lien de dépendance » est appropriée. La nouvelle norme du CCSP sur l’entité comptable du gouvernement ne renferme aucune disposition indiquant le contraire. Néanmoins, le gouvernement examine actuellement ses relations avec chaque fondation à la lumière de la nouvelle norme. Les résultats de cet examen seront discutés avec la vérificatrice générale plus tard cette année.

Le gouvernement surveillera également de près le projet du CCSP sur la comptabilisation des paiements de transfert gouvernementaux. Ce projet en est aux premières étapes et une norme définitive ne devrait pas être établie avant quelque temps.

Afin de préciser les circonstances dans lesquelles l’État a recours à des fondations, le budget de 2003 énonce les principes dont le gouvernement tient compte lorsqu’il envisage de créer une fondation pour mettre en œuvre une politique publique :

• Les fondations devraient cibler un débouché précis à l’égard duquel des directives générales sont établies par voie législative ou dans le cadre d’une entente de financement, ou les deux à la fois.
• Les fondations devraient exploiter les connaissances acquises et la capacité décisionnaire de conseils d’administration indépendants ayant une expérience directe et une connaissance de première main des enjeux.
• Les décisions des fondations devraient s’appuyer sur un examen mené par des pairs spécialistes en ce domaine.
• Les fondations devraient pouvoir compter sur un financement garanti ne se limitant pas aux crédits parlementaires annuels afin de disposer de la stabilité financière requise pour effectuer la planification détaillée à moyen et à long terme qu’exige leur débouché particulier.
• Les fondations devraient avoir l’occasion, et donc la possibilité, d’obtenir des fonds supplémentaires d’autres administrations publiques et du secteur privé.

Ces principes stratégiques sont conformes à la nouvelle Politique sur les différents modes de prestation de services du Conseil du Trésor, qui est entrée en vigueur le 1^er avril 2002.

L’indépendance des fondations à l’égard du gouvernement est un facteur clé de leur efficacité. Toutefois, cette même particularité a suscité des inquiétudes quant à la transparence et à la reddition de comptes. Les ententes de financement entre les fondations et le gouvernement énoncent donc leur mandat et les conditions régissant leurs activités. Les administrateurs sont entièrement responsables des mesures prises par les fondations, et les états financiers de chaque fondation font l’objet de vérifications indépendantes chaque année.

Dans le cadre des efforts constants du gouvernement visant à accroître la transparence et la reddition de comptes des fondations, le budget de 2003 a annoncé des changements pour améliorer la reddition de comptes des fondations aux parlementaires et aux autres Canadiens.

Approbation du Parlement : Le gouvernement a pris des mesures pour que la création et le financement des fondations fassent l’objet d’un examen approprié de la part du Parlement.

• Le gouvernement tient à ce que le Parlement approuve directement par voie législative l’objet et le financement des fondations qui jouent un rôle important sur le plan stratégique ou financier. Dans chaque cas, le Parlement devra approuver le financement des fondations. Conformément à ce qui précède, le recours à des fondations par le gouvernement respectera les exigences de la Politique sur les différents modes de prestation de services du Conseil du Trésor.

Reddition de comptes au public : Le gouvernement a pris les mesures suivantes pour améliorer la transparence des fondations et, par le fait même, leur reddition de comptes au public :

• Les fondations doivent soumettre chaque année des plans d’activités au ministre chargé d’administrer l’entente de financement, et ce, pendant la durée de cette dernière. Ces plans indiqueront les dépenses prévues, les objectifs et les attentes de rendement à l’égard de la contribution fédérale. Le ministre responsable publiera un sommaire de ces plans, et ce dernier sera mis à la disposition du Parlement.
• En outre, les rapports ministériels sur les plans et les priorités, qui sont déposés devant le Parlement, engloberont maintenant les principaux résultats escomptés par les fondations et situeront ces derniers dans les plans et priorités d’ensemble des ministères. De plus, le ministère chargé d’administrer l’entente de financement fera état des principaux résultats des fondations de son portefeuille dans son rapport ministériel sur le rendement, pendant la durée de l’entente de financement, et situera ces résultats par rapport à l’ensemble de ceux atteints par le Ministère.
• Le rapport annuel de chaque fondation, y compris les données pertinentes sur le rendement, les états financiers vérifiés et les résultats des évaluations, sera soumis au ministre responsable de l’entente de financement et sera publié. Les rapports annuels des fondations créées expressément par voie législative seront déposés au Parlement par le ministre responsable.
• Les rapports annuels de toutes les fondations contiendront des données sur le rendement, de même que des états financiers vérifiés établis conformément aux principes comptables généralement reconnus. Puisque les fondations sont des organisations indépendantes sans but lucratif ayant leurs propres membres et structures de gouvernance, ces membres, en qualité d’« actionnaires » de la fondation, nommeront leur vérificateur externe et lui demanderont des comptes.

Respect des ententes de financement : La reddition de comptes des fondations a en outre été améliorée grâce aux mesures suivantes :

• Les fondations doivent procéder à des évaluations indépendantes, soumettre ces dernières au ministre responsable et les publier. Les ministères intégreront toute constatation importante dans leur rapport annuel sur le rendement, qui est déposé chaque année devant le Parlement.
• Les ententes de financement conclues avec les fondations par suite du budget de 2001 renferment des dispositions sur la conduite de vérifications indépendantes de conformité avec les ententes de financement et sur l’évaluation des programmes. De plus, toutes les ententes de financement stipulent maintenant que le ministre responsable peut intervenir s’il estime que les modalités de l’entente n’ont pas été respectées. Ces dispositions prévoient des mécanismes de règlement des différends.
• En outre, toute nouvelle entente de financement doit comprendre des dispositions permettant au ministre responsable de recouvrer, à sa discrétion, les fonds inutilisés en cas de liquidation.

Les mesures qui précèdent sont prospectives. Le gouvernement consulte les fondations actuelles pour envisager la modification de leurs ententes en vue d’y intégrer ces nouvelles exigences.

Excédent du Compte d’assurance-emploi

Dans ses observations de 2003, la vérificatrice générale déclare qu’à son avis, le gouvernement n’a pas respecté l’esprit de la Loi sur l’assurance-emploi pour établir le taux des cotisations d’assurance-emploi. Elle presse le gouvernement de corriger ce problème de longue date.

En vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, la Commission de l’assurance-emploi du Canada doit fixer le taux des cotisations à un niveau qui couvre les coûts du régime tout en préservant la stabilité relative du taux sur l’ensemble du cycle conjoncturel.

Dans son rapport de décembre 1999, le Comité permanent des finances fait remarquer que le mécanisme d’établissement des taux indiqué dans la Loi sur l’assurance-emploi « doit non seulement essayer de prévoir le montant des recettes nécessaires pour couvrir les coûts du régime sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, mais aussi revenir en arrière et tenir compte de l’excédent ou de l’insuffisance des recettes passées par rapport aux coûts du programme ». Puisque les recettes et les dépenses au titre de l’assurance-emploi sont consolidées dans le solde budgétaire du gouvernement, le rapport conclut que l’obligation de « retour en arrière » perturberait grandement la gestion globale du budget fédéral. Le rapport recommande donc de fixer les taux des cotisations en fonction des recettes nécessaires pour couvrir les coûts du régime sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel tourné vers l’avenir, sans prendre en considération les excédents ou les déficits cumulés.

Conscient de ces difficultés, le gouvernement a annoncé qu’il examinerait le mécanisme d’établissement des taux de cotisation. Dans l’intervalle, le projet de loi C-2 autorise le gouverneur en conseil à fixer les taux de cotisation pour 2002 et 2003. Dans son budget de 2003, le gouvernement a fixé le taux des cotisations salariales à 1,98 $ pour 2004. D’après les prévisions économiques du secteur privé utilisées dans ce budget, on estimait que ce taux générerait des cotisations dont le montant serait égal aux coûts prévus du programme en 2004.

Dans son budget de 2003, le gouvernement a aussi lancé des consultations au sujet d’un nouveau mécanisme permanent d’établissement des taux, sur la base des principes suivants :

• le processus d’établissement des taux de cotisation devrait être transparent;
• les taux de cotisation devraient être établis sur l’avis d’experts-conseils indépendants;
• les revenus prévus au titre des cotisations devraient correspondre aux coûts prévus du programme;
• l’établissement des taux de cotisation devrait atténuer l’effet sur le cycle conjoncturel;
• les taux de cotisation devraient être relativement stables au fil du temps.

Les résultats des consultations font présentement l’objet d’un examen. Un sommaire des consultations est affiché à l’adresse www.fin.gc.ca.

Le gouvernement entend déposer, d’ici le prochain budget, un projet de loi instituant un nouveau mécanisme conforme à ces principes, en tenant compte des avis exprimés lors des consultations. Toutefois, pour mitiger le risque que ce projet de loi ne soit pas adopté à temps pour fixer le taux des cotisations pour 2005, le gouvernement propose d’autoriser le gouverneur en conseil à établir, à l’automne 2004, le taux des cotisations pour 2005. Il établirait alors le taux conformément au nouveau mécanisme.

Présentation opportune et communication des résultats financiers

Dans ses observations de 2003, la vérificatrice générale formule plusieurs préoccupations et recommandations sur la communication des états financiers sommaires par le gouvernement :

• Comme les Comptes publics sont extrêmement détaillés, il y aurait lieu de se demander s’il ne serait pas plus utile de publier une partie de cette information séparément sur d’autres supports, ou si toute cette information est nécessaire lorsque d’autres moyens de diffusion répondraient aux mêmes besoins. Même si le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada est un document beaucoup plus succinct, il n’est pas rédigé de manière à expliquer les résultats financiers du gouvernement à un grand public, et il continue de présenter les montants nets dans l’analyse des revenus et des dépenses. La vérificatrice générale conclut que, de concert avec les principaux utilisateurs, le gouvernement devrait examiner l’information et déterminer la meilleure façon de la fournir aux parlementaires et aux autres Canadiens intéressés.
• À mesure que le gouvernement acquiert de l’expérience avec la comptabilité d’exercice, plus particulièrement au chapitre des revenus fiscaux, il devrait évaluer la fiabilité prédictive de sa méthode d’estimation et déterminer s’il peut déposer ses états financiers sommaires plus rapidement.
• Les résultats financiers du gouvernement devraient être communiqués clairement aux Canadiens, et le gouvernement devrait les présenter en utilisant une terminologie « généralement reconnue et cohérente » – en utilisant notamment « déficit accumulé » plutôt que « dette fédérale » – dans toutes ses communications.

Pour donner suite au budget de 2003, le gouvernement a lancé un projet visant à améliorer la présentation de rapports au Parlement et aux Canadiens. Ce projet vise quatre objectifs :

• Se servir davantage du support électronique.
• Améliorer les rapports sur les questions horizontales.
• Cerner les problèmes qui entachent les rapports actuels soumis au Parlement.
• Proposer un plan d’action comportant des solutions à ces problèmes et modifiant le calendrier et le contenu des rapports.

Le projet vise la série de rapports sur le budget des dépenses (Budget principal des dépenses, Budget supplémentaire des dépenses, rapports sur les plans et les priorités et rapports ministériels sur le rendement), les Comptes publics du Canada et le rapport Le rendement du Canada. Le gouvernement consultera ses principaux intervenants au sujet de la vision pour l’amélioration des rapports, y compris les parlementaires et les comités intéressés.

Le premier Rapport financier annuel du gouvernement du Canada a été établi pour l’exercice 1993-1994 en réponse, en partie, à une recommandation du vérificateur général de l’époque. Ce rapport est publié par le ministre des Finances dès que les résultats financiers vérifiés pour l’exercice sont disponibles, soit souvent plusieurs semaines avant que les Comptes publics ne soient déposés au Parlement. Il sert de lien entre le budget et les Comptes publics, ces deux documents présentant souvent des différences. Par exemple, le budget présente les revenus et les dépenses nets puisque cela correspond à la façon dont le Parlement attribue les crédits, tandis que les Comptes publics indiquent les revenus et les dépenses bruts. Le Rapport financier annuel permet d’effectuer un rapprochement entre ces deux méthodes de présentation. Comme l’indiquait le budget de 2003, un sondage a été mené en 1998-1999 pour évaluer la convivialité du rapport. Les résultats de ce sondage étaient généralement très positifs. Néanmoins, le gouvernement examinera des façons de présenter de manière comparable les données du budget, du Rapport financier annuel et des Comptes publics du Canada.

Le gouvernement convient avec la vérificatrice générale qu’il devrait examiner des façons de terminer et de déposer plus rapidement ses états financiers sommaires. L’exercice 2002-2003 est le premier exercice soumis à la comptabilité d’exercice intégrale et, comme le note la vérificatrice générale, il faut beaucoup de temps pour comptabiliser les revenus fiscaux selon cette méthode, une fois l’exercice terminé. La présentation de données exactes sur les revenus fiscaux est – et doit être – l’un des objectifs des rapports financiers du gouvernement. Toutefois, à mesure que le gouvernement se familiarisera avec la comptabilité d’exercice intégrale au cours des prochaines années, des estimations plus exactes des revenus fiscaux accumulés devraient pouvoir être établies de façon plus rapide. Le gouvernement collaborera étroitement avec la vérificatrice générale pendant cette période pour accélérer la publication de ses résultats financiers.

Le gouvernement utilise une terminologie généralement reconnue et cohérente dans toutes ses communications. Comme il a été mentionné auparavant, le gouvernement s’est entièrement conformé aux modalités de présentation, de contenu et de description recommandées par le CCSP dans son nouveau modèle de présentation de l’information comptable des gouvernements. La vérificatrice générale a signalé une exception : l’emploi du terme « dette fédérale » par opposition à « déficit accumulé ».

Lorsque la décision de passer à la comptabilité d’exercice intégrale a été annoncée dans le budget de 2003, le gouvernement a soigneusement veillé à expliquer ces deux termes. Dans presque toutes les occasions où le terme « dette fédérale » a été employé dans le budget de 2003, on expliquait que la dette fédérale équivalait au déficit accumulé. Le gouvernement a employé le terme « dette fédérale » pour une raison en particulier. Les sondages sur la compréhension qu’ont les Canadiens de la situation financière du gouvernement montrent que de nombreux répondants estiment encore que le gouvernement fédéral est en déficit même s’il a déclaré six excédents annuels consécutifs. L’emploi de l’expression « déficit accumulé » peut donner l’impression que le gouvernement fédéral est toujours en déficit. C’est pourquoi ce dernier a employé le terme « dette fédérale » pour décrire sa situation financière cumulative afin d’éviter toute erreur d’interprétation.

Autres initiatives gouvernementales

Le chapitre 3, « Une saine gestion financière », décrit d’autres mesures que le gouvernement prend pour améliorer la gestion financière. Ces mesures, combinées aux mesures proposées décrites dans la présente annexe et à d’autres initiatives annoncées par le premier ministre le 12 décembre 2003, visent à préserver, voire à rehausser, le statut du Canada comme chef de file mondial non seulement pour ce qui est de l’information financière communiquée par un gouvernement national, mais aussi dans le contexte plus large de l’administration financière en général.

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¹ L’Institut Canadien des Comptables Agréés établit les normes de comptabilité et de vérification en vigueur au Canada. Son Conseil sur la comptabilité dans le secteur public recommande des normes comptables aux gouvernements canadiens.  [Retour]

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