Subventions et mesures compensatoires
Document d’information

Question

L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (l’Accord sur les SMC) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) porte sur les subventions gouvernementales.

Les subventions consistent en des contributions financières qu’un gouvernement accorde à ses producteurs et qui procurent à ces derniers des avantages sur le marché. Cet appui peut en retour avoir des conséquences défavorables sur les industries et le commerce d’autres pays. L’accord vise à réduire le recours à cette forme d’aide gouvernementale.

L’Accord sur les SMC comporte deux volets :

• Il définit les sortes de subventions qui faussent les échanges; généralement celles qui faussent le plus les échanges sont celles qui visent à promouvoir les exportations ou à remplacer les importations et celles qui sont accordées à des industries particulières;
• Il énonce les règles relatives aux mesures commerciales que les pays peuvent prendre pour contrer les subventions accordées par d’autres pays. Les mesures commerciales peuvent être appliquées de façon multilatérale, par l’entremise de l’Organe de règlement des différends de l’OMC, ou de façon unilatérale au moyen d’une action en recours de droits compensateurs.

Description de l’Accord sur les SMC

L’établissement dans le cadre de l’Accord sur les SMC de disciplines quant à l’utilisation de subventions est basé sur l’approche dite des « feux de circulation » :

• Les subventions interdites par l’Accord (les subventions « feu rouge ») sont celles qui sont considérées comme faussant le plus les échanges. Il y a deux sortes de subventions interdites : celles qui dépendent du rendement des exportations et celles qui dépendent de l’utilisation de biens intérieurs plutôt qu’importés.
• D’autres subventions, c’est-à-dire les subventions spécifiques, ne sont pas interdites, mais donnent lieu à des mesures commerciales aux termes de l’Accord (subventions donnant lieu à une action ou « feu jaune »).
• Les subventions non spécifiques (c.-à-d. généralement disponibles) appartiennent à la catégorie des subventions ne donnant pas lieu à une action (subventions « feu vert ») aux termes de l’Accord. Ce sont celles qui faussent le moins les échanges et elles ne donnent pas lieu à des mesures commerciales.

Les pays peuvent prendre des mesures pour contrer les effets négatifs des subventions au moyen des procédures de règlement des différends énoncées par l’OMC ou d’une action unilatérale en recours de droits compensateurs. Une contestation auprès de l’OMC au sujet d’une subvention interdite, par exemple, vise l’élimination du programme de subvention qui est contraire aux règles de l’Accord sur les SMC. Par contre, dans une action unilatérale de recours en droits compensateurs, ceux-ci sont imposés aux importations subventionnées pour compenser l’effet préjudiciable de la subvention sur l’industrie visée du pays importateur. Les règles de l’OMC régissant l’utilisation des droits compensateurs ressemblent à ses règles sur les mesures antidumping. La principale différence est que, dans ce dernier cas, une enquête est menée sur les pratiques d’établissement des prix des sociétés, tandis que dans le premier, l’enquête porte sur les pratiques de subvention des gouvernements.

L’Accord sur les SMC s’applique aux produits industriels et aux produits agricoles, à moins que des dispositions spéciales de l’Accord sur l’agriculture ne s’appliquent.

Environnement postérieur à l'Uruguay round

Aide gouvernementale

Depuis la conclusion de l’Uruguay Round en 1994, les gouvernements fédéral et provinciaux du Canada ont modifié la nature de leur aide au secteur privé. Poussés par des impératifs financiers et la volonté de réformer leurs programmes économiques afin de s’adapter aux nouvelles réalités économiques, ils se sont généralement éloignés de l’aide visant à accroître la capacité de production pour favoriser des pratiques stratégiques de plus vaste portée, comme une aide à la recherche-développement. Les autres pays de l’OCDE ont suivi une tendance analogue en ce qui concerne les réductions de l’aide gouvernementale aux secteurs autres qu’au secteur agricole. Les crises financières et économiques qu’ont connues ces dernières années de nombreux pays d’Asie, d’Europe de l’Est et de l’Amérique latine ont entraîné la mise en œuvre, dans les pays en développement, de réformes économiques. Dans certains cas où il a accordé une aide, le Fonds monétaire international (FMI) a exigé la réduction ou l’élimination des subventions comme moyen de relancer l’économie.

Étant donné que l’objectif clé de l’Accord sur les SMC est d’imposer une discipline à l’utilisation de subventions, ce changement généralisé dans l’envergure et la nature de l’aide gouvernementale offre des possibilités nouvelles d’accomplir des progrès en ce qui concerne les disciplines mondiales dans le contexte des négociations commerciales multilatérales.

Mesures compensatoires

Le Canada applique actuellement neuf mesures compensatoires, principalement contre certains produits agricoles de l’UE et certains produits d’acier de l’Inde, de la Thaïlande, de l’Indonésie et du Brésil.

Les États-Unis sont le pays qui a le plus souvent recours à des mesures compensatoires (voir le graphique).

Les mesures prises par les États-Unis contre le Canada ont été une importante source de tension commerciale entre les deux pays. Compte tenu de la taille de l’économie américaine par rapport à l’économie canadienne, les actions en recours de droits compensateurs américaines ont un impact beaucoup plus marqué sur les exportations canadiennes que les actions canadiennes correspondantes sur les exportations américaines.

Au cours des 15 dernières années, les enquêtes en matière de droits compensateurs américaines sur les importations en provenance du Canada ont porté sur les produits suivants : les rails d’acier, le porc, les porcins, les limousines, les tubes en plastique, le magnésium, le bois d’œuvre résineux, les séismographes portatifs, le bois de feuillus laminé, les tiges en fils d’acier et les bovins sur pied. Il y a actuellement deux mesures en place qui touchent le Canada, s’appliquant aux rails en acier et au magnésium, et une enquête est en cours sur le bois d’œuvre résineux.

Position du Canada

Il est dans l’intérêt général du Canada de renforcer et d’expliciter les règles sur les subventions pour faire en sorte que la capacité de subvention de ses partenaires commerciaux plus imposants, comme les États-Unis, le Japon et l’UE, ne nuise pas à ses échanges et ses investissements. Les subventions accordées par les pays en développement peuvent aussi avoir un impact direct sur la capacité des entreprises canadiennes de soutenir la concurrence sur les marchés internationaux.

Doit toutefois faire contrepoids à cet objectif clé du renforcement des disciplines la détermination à faire en sorte que les règles sur les subventions ne nuisent pas à la capacité de tous les paliers de gouvernement canadiens à poursuivre les objectifs légitimes de leurs politiques publiques.

Le gouvernement du Canada a consulté les intervenants canadiens au sujet de l’Accord sur les SMC avant et après la réunion ministérielle de l’OMC à Seattle. Traduisant ces discussions de même que les faits survenus depuis l’Uruguay Round, la liste d’enjeux suivante a été dressée pour servir de base à d’autres consultations avant la tenue d’une éventuelle nouvelle série de négociations commerciales multilatérales :

• Rétablissement des dispositions clés de l’Accord sur les SMC.
• Certaines dispositions de l’Accord sur les SMC ont été incluses à titre provisoire. Elles ont expiré à la fin de 1999 parce que les membres de l’OMC ne pouvaient pas s’entendre sur leur prorogation. Elles incluaient les suivantes :
• Article 6.1.
• L’article 6.1 renfermait des dispositions au sujet des répercussions préjudiciables des subventions étrangères sur les marchés d’exportation, soit les dispositions dites sur le préjudice sérieux (p. ex., subventions qui ont pour effet de remplacer les exportations canadiennes sur des marchés étrangers). Bien que les autres dispositions relatives au préjudice sérieux continuent à prévoir un recours contre ces subventions, un des éléments qui a expiré à la fin de 1999 prévoyait qu’étaient réputées entraîner un préjudice sérieux les subventions dépassant un certain montant ou certaines sortes de subventions (p. ex., celles qui servent à absorber les pertes d’exploitation). Comme il dépend grandement des exportations, le Canada appuie le rétablissement de cette disposition ou l’adoption d’une disposition analogue.
• Article 8.
• L’article 8 renfermait des dispositions qui soustrayaient certaines subventions destinées à la R-D, au développement régional et à l’adaptation environnementale à l’application des recours de l’OMC et à l’imposition de droits compensateurs parce qu’elles étaient considérées comme faussant très peu les échanges. Le Canada continue à appuyer les dispositions de l’article 8 afin de renforcer la capacité des gouvernements à octroyer une aide financière qui contribue à des objectifs économiques et sociaux légitimes.
• Préoccupations sectorielles
• Le Canada est en faveur de l’examen des préoccupations sectorielles spécifiques ayant trait aux subventions dans le contexte de vastes négociations dans le cadre de l’Accord sur les SMC plutôt que dans celui de négociations sectorielles.
• Les subventions touchant les pêches préoccupent un vaste éventail de membres.
• Un certain nombre de pays, y compris le Canada, ont exprimé, pour des raisons de politique commerciale et par souci de l’environnement, le voeu d’avoir d’autres disciplines au sujet des subventions qui contribuent à la surcapacité dans le secteur des pêches.
• Nécessité d’assurer l’application des disciplines voulues en ce qui concerne le secteur aéronautique.
• On s’attendait, après l’Uruguay Round, à ce que des négociations multilatérales soient entreprises au sujet des règles sur les subventions au secteur aéronautique. Comme ces négociations n’ont pas eu lieu, le Canada voudra faire en sorte que des règles claires au sujet des subventions s’appliquent à ce secteur.
• Préoccupation croissante au sujet des pratiques de subventions étrangères dans les secteurs de la sidérurgie et de la construction navale.
• Les secteurs canadiens de la sidérurgie et de la construction navale ont exprimé des préoccupations au sujet des pratiques de subventions étrangères, y compris des subventions accordées par les pays en développement.
• Enjeux liés à la catégorie des subventions interdites
• Clarification des règles de l’OMC au sujet des subventions à l’exportation.
• Dans le cadre du régime de règlement des différends de l’OMC, certaines décisions relatives aux subventions à l’exportation interdites ont fait entrer en ligne de compte la propension d’un pays à exporter. Cela pourrait défavoriser des pays exportateurs ayant un marché intérieur relativement restreint, comme le Canada.
• Envergure de la catégorie des subventions interdites
• *. On pourrait accomplir des progrès dans la définition des subventions interdites en précisant davantage les subventions qui faussent clairement les échanges. Une catégorie élargie de subventions interdites pourrait inclure les subventions qui dépassent un certain montant ou celles qui servent à éponger les pertes d’exploitation affichées par une industrie.
• Financement des exportations.
• L’Accord sur les SMC donne des indications quant aux pratiques de financement des exportations qui sont permises. Les règles qui y sont énoncées sont basées sur celles de l’OCDE au sujet des crédits à l’exportation. Certaines causes touchant le secteur aéronautique entendues par l’OMC ont porté sur le financement des exportations. Compte tenu des répercussions de ces causes et de l’évolution des règles de l’OCDE, nous croyons que le financement des exportations constituera un enjeu capital de toute négociation future au sujet de l’Accord sur les SMC.
• Pertinence de l’Accord sur les SMC pour l’économie nouvelle.
• Il faut absolument veiller à ce que l’Accord sur les SMC demeure pertinent dans l’économie nouvelle. L’aide publique est souvent accordée différemment dans l’économie du savoir que dans l’économie traditionnelle. On met par exemple davantage l’accent sur les partenariats entre le gouvernement et le secteur privé en R-D, et l’aide prend des formes difficiles à quantifier, comme les transferts de propriété intellectuelle. Cela vaut tant pour le Canada que pour d’autres pays. Vu cette transformation, il serait utile d’examiner l’opportunité d’adopter de nouvelles règles au sujet de ces formes d’aide.
• Traitement des pays en développement.
• L’Accord sur les SMC prévoit actuellement un traitement spécial et différentiel pour les économies en développement, y compris des exemptions et des périodes de transition en ce qui concerne les subventions interdites, et un traitement différentiel dans la conduite des enquêtes en matière de droits compensateurs. Il faudra sans doute voir, dans le cadre de nouvelles négociations commerciales multilatérales, si les dispositions en vigueur répondent aux besoins de développement, surtout dans les pays les moins avancés. En ce qui concerne les pays en développement plus avancés, leur intégration croissante aux disciplines de l’accord, proportionnelle à leur niveau de développement, demeure un objectif important.
• Action en recours de droits compensateurs et liens avec d’autres accords.
• Les modifications de l’Accord sur les SMC ne seront pas négociées en vase clos. Nous devrons tenir compte des réalités sur d’autres fronts. Il se pourrait notamment que la position de négociation du Canada à l’égard des subventions traduise les progrès accomplis dans les négociations en cours sur l’agriculture et les services, ainsi que les résultats des différends dont est saisie l’OMC, telles les causes en instance qui traitent des règles sur les droits compensateurs.

---

* Note: La définition de l’élément des subventions à l’exportation de certaines formes d’aide à l’exportation qui ne sont pas explicitement définies dans l’Accord sur l’agriculture en vigueur fait l’objet de discussions dans le cadre des négociations sur l’agriculture actuellement en cours à l’OMC.  [Retour]