Le 24 mars 2010

Archivé - Maintenir la solidité du système de revenu de retraite du Canada

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Documents de consultation :

Remarque : Une consultation n’est pas un sondage. N’envoyez donc pas d’observations multiples ou en double.

Date limite : le 14 mai 2010

Qui peut participer :

Ces consultations s'adressent à toutes les personnes intéressées

Les commentaires peuvent être transmis par courrier électronique à l’adresse ris-consultations-srr@fin.gc.ca.

Les personnes intéressés à formuler des commentaires en réponse à ces consultations doivent les adresser par écrit, d'ici le 14 mai 2010, à :

Chris Forbes
Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale
Ministère des Finances
L’Esplanade Laurier
15e étage, tour Est
140, rue O’Connor
Ottawa (Canada) K1A 0G5

Les présentations reçues par le Ministère seront assujetties à la Loi sur l’accès à l’information, et elles pourront être communiquées conformément à cette loi. Si l’auteur d’une présentation estime que celle-ci doit être jugée confidentielle, le Ministère fera tout en son pouvoir pour protéger l’information qu’elle contient, sous réserve des exigences législatives applicables.


Maintenir la solidité du système de revenu de retraite du Canada

Table des matières

I. Introduction

II. Le système canadien de revenu de retraite appuyé par l'État

III. Travaux de recherche sur le niveau adéquat du revenu de retraite

IV. Éléments à considérer pour évaluer les questions liées au système de revenu de retraite

V. Propositions du domaine public visant le système de revenu de retraite du Canada

VI. Sommaire des questions


I. Introduction

Presque tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) fournissent un soutien à l’égard du revenu de retraite de leurs aînés. Ces prestations de retraite sont habituellement versées par une combinaison de programmes gouvernementaux et de mesures d’encouragement à l’épargne privée. Au Canada, le système de revenu de retraite appuyé par l’État repose sur trois piliers :

1. Le programme de Sécurité de la vieillesse (SV) et du Supplément de revenu garanti (SRG) procure un revenu minimum garanti aux aînés; ces prestations sont versées à même les revenus du gouvernement fédéral.

2. Le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont des régimes de retraite publics à participation obligatoire et à prestations déterminées qui assurent un niveau minimum de remplacement du revenu à tous les travailleurs canadiens; ces deux régimes sont financés par les cotisations des employeurs et des employés.

3. Les régimes de pension agréés (RPA), les régimes enregistrés d’épargne‑retraite (REER) et les fonds enregistrés de revenu de retraite (FERR) sont des mécanismes d’épargne assortis d’une aide fiscale qui encouragent les Canadiennes et les Canadiens à épargner davantage en prévision de la retraite.

Le système canadien de revenu de retraite est reconnu par la communauté internationale comme étant l’un des plus solides au monde. Cette solidité lui vient :

  • de sa viabilité à long terme;
  • d’une combinaison équilibrée de piliers obligatoires et facultatifs;
  • du partage des responsabilités entre les secteurs public et privé. 

Ce système fait en sorte qu’au Canada le taux de pauvreté chez les aînés est très faible, les taux de remplacement du revenu des aînés actuels est élevé, et la plupart des Canadiens épargnent suffisamment pour bénéficier de taux relativement élevés de remplacement du revenu à la retraite.

Des questions et des préoccupations ont toutefois été soulevées récemment à propos du niveau adéquat du revenu de retraite futur de certains Canadiens. Ces préoccupations ont suscité un intérêt particulier compte tenu du repli des marchés financiers en 2008. D’autres nouveaux facteurs, comme une espérance de vie accrue et une baisse de couverture des régimes de retraite privés, soulèvent aussi des questions à propos de l’avenir du système canadien de revenu de retraite.

En réponse à ces questions et préoccupations, un large éventail d’organisations et de particuliers ont formulé des propositions en vue d’aborder divers enjeux pressentis du système canadien de revenu de retraite.

Mesures prises par le gouvernement à ce jour

Au cours de la dernière année, le gouvernement du Canada a engagé un débat fort sérieux avec les Canadiens au sujet des pensions et de la sécurité de ces dernières. Depuis 2006, il a également pris des mesures concrètes pour renforcer le système de revenu de retraite du Canada et alléger le fardeau fiscal des aînés.

Premièrement, il a examiné des questions relatives aux pensions relevant de sa compétence. En janvier 2009, il a publié aux fins de consultations un rapport de recherche sur le cadre législatif et réglementaire des régimes de retraite fédéraux. Entre mars et mai 2009, le secrétaire parlementaire du ministre des Finances, M. Ted Menzies, a dirigé des consultations publiques en ligne et d’un bout à l’autre du pays à l’intention de tous les Canadiens à propos du cadre législatif et réglementaire des régimes de retraite privés fédéraux.

À la lumière de ces consultations, le gouvernement a publié, le 27 octobre 2009, un important plan de réforme du cadre législatif et réglementaire des régimes de retraite privés fédéraux qui :

  • accroîtra la protection des participants des régimes;
  • rendra la capitalisation des régimes à prestations déterminées moins volatile;
  • facilitera la négociation, par les participants, de changements de leurs mécanismes de pension;
  • améliorera le cadre régissant les régimes à cotisations déterminées et les régimes à cotisations négociées;
  • modernisera les règles s’appliquant aux placements effectués par les caisses de retraite.

Deuxièmement, en mai 2009, de concert avec les provinces et les territoires, le gouvernement du Canada a terminé l’examen triennal prévu du Régime de pensions du Canada (RPC). En vertu des réformes, les particuliers ne sont plus tenus de cesser de travailler ou de réduire leurs gains pendant deux mois pour pouvoir toucher des prestations du RPC, et le nombre d’années où les gains sont moindres qui est exclu du calcul de la pension est plus élevé. Les provinces ont souscrit à ces mesures à l’unanimité.

Troisièmement, en juin 2009, pour aider à protéger les prestations tout en accordant plus de souplesse aux entreprises à l’égard de leurs obligations en matière de pensions, de nouvelles mesures réglementaires ont pris effet afin d’alléger provisoirement la capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de retraite fédéraux à prestations déterminées. Ces mesures visent les régimes établis à l’intention des employés travaillant dans des secteurs de compétence fédérale.

Quatrièmement, le gouvernement a apporté des changements depuis 2006 pour alléger le fardeau fiscal des aînés canadiens; cela comprend pour 2 milliards de dollars d’allégements fiscaux par année pour les aînés et les retraités. Il a notamment fait passer de 69 ans à 71 ans l’âge limite pour la conversion des régimes de pension et des REER; permis des accords plus souples de retraite progressive en vertu de RPA à prestations déterminées; et fait passer de 10 % à 25 % le seuil du surplus des RPA à prestations déterminées. D’autres mesures fiscales pour les aînés et les pensionnés, comme le fractionnement du revenu de pension, ont également été mises en œuvre.

Établi dans le budget de 2008, le nouveau compte d’épargne libre d’impôt (CELI) a nettement multiplié les occasions pour les Canadiens d’épargner de manière avantageuse sur le plan fiscal. Le CELI est un compte d’épargne souple et à usage général qui peut être utilisé pour combler différents besoins d’épargne, y compris en prévision de la retraite.

  • Selon une étude d’Investor Economics et les données d’enquête d’Ipsos Reid, en date de la fin de décembre 2009, les Canadiens ont ouvert 4,7 millions de CELI et y ont accumulé des actifs totalisant près de 15,8 milliards de dollars.
  • D’après un sondage de Léger Marketing commandé par la Banque de Montréal, le tiers des personnes de 65 ans et plus et le quart des personnes de 55 à 64 ans avaient ouvert un CELI en date du début de février 2009.

Enfin, conscient de la nécessité de travailler avec ses partenaires provinciaux pour examiner les préoccupations de portée plus générale des Canadiens à l’égard du revenu de retraite, le gouvernement a soulevé la question lors de la réunion annuelle des ministres des Finances à la fin de 2008 et, en mai 2009, il a mis sur pied un groupe de travail fédéral‑provincial afin d’examiner en profondeur la question du niveau adéquat du revenu de retraite.

Le rapport sommaire du groupe de travail, qui confirme la solidité relative du système canadien de revenu de retraite, a été soumis aux ministres des Finances lors de leur rencontre de décembre 2009 à Whitehorse par son directeur de recherche, le professeur Jack Mintz.

Tout en reconnaissant la solidité du système canadien de revenu de retraite, les ministres ont demandé à leurs hauts fonctionnaires respectifs de travailler ensemble pour analyser la gamme d’idées mises de l’avant afin de maintenir la solidité du système de revenu de retraite à l’intention des générations futures de Canadiens. Les ministres des Finances feront le point sur ces questions lors de leur prochaine rencontre.

Le gouvernement tient à connaître votre point de vue à ce sujet.

Le présent document de consultation :

  • fournit des renseignements au sujet du système de revenu de retraite du Canada;
  • donne un aperçu des travaux de recherche sur le niveau adéquat du revenu de retraite;
  • décrit un certain nombre de propositions du domaine public visant le système canadien de revenu de retraite;
  • sollicite l’avis des Canadiens au sujet du système de revenu de retraite du Canada et de la façon d’en maintenir la solidité.

La période de consultation va du 24 mars au 14 mai 2010. 

Les ministres des Finances examineront les progrès à l’égard des questions touchant le système de revenu de retraite, ainsi qu’un sommaire des commentaires recueillis grâce à ces consultations, lors de leur réunion du printemps.

Le gouvernement du Canada vous remercie de prendre le temps de participer à cet exercice.

II. Le système canadien de revenu de retraite appuyé par l'État

Le système canadien de revenu de retraite appuyé par l’État repose sur trois piliers qui misent sur des pensions publiques et des mécanismes d’épargne volontaire pour veiller à ce que le système soit bien équilibré et diversifié.

Premier pilier : Le programme de Sécurité de la vieillesse (SV) et du Supplément de revenu garanti (SRG)procure un revenu minimum garanti aux aînés.

La SV est une prestation mensuelle de 517 $ versée à presque tous les Canadiens âgés de 65 ans ou plus qui satisfont à un critère de résidence, pour leur assurer un revenu minimum garanti. Les aînés dont le revenu dépasse 66 733 $ doivent rembourser une partie de la prestation (15 cents pour chaque dollar de revenu au‑delà de 66 733 $) par l’entremise du régime fiscal. Le montant de cette prestation tombe à zéro quand le revenu dépasse 108 000 $.

Le SRG est une prestation complémentaire destinée aux Canadiens à faible revenu qui touchent la SV. Cette prestation est de 652 $ par mois pour les personnes seules et de 832 $ par mois pour les couples. Le montant du SRG est amputé de 50 cents pour chaque dollar de revenu familial (autre que les prestations de SV), de sorte qu’aucune prestation n’est versée lorsque le revenu atteint 15 672 $ dans le cas d’une personne seule et 20 688 $ s’il s’agit d’un couple. Cette limite fait en sorte que les prestations du SRG ciblent les personnes qui en ont le plus besoin. Le calcul du revenu comporte certaines exemptions, dont la première tranche de 3 500 $ de revenu d’emploi et le revenu tiré d’un CELI.

Les prestations de la SV et celles du SRG augmentent chaque trimestre en fonction de l’inflation. À l’heure actuelle, le gouvernement fédéral verse 33 milliards de dollars par année en prestations de la SV et du SRG à 4,5 millions de Canadiens. Ces prestations sont payées à même les revenus généraux du gouvernement fédéral.

Deuxième pilier : Le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ)sont des régimes de retraite publics à participation obligatoire et à prestations déterminées qui assurent un niveau minimum de remplacement du revenu à tous les travailleurs canadiens. Ces deux régimes prévoient également des prestations accessoires comme des prestations d’invalidité et des prestations de survivant.

Le RPC couvre les travailleurs de toutes les provinces à l’exception du Québec. Le RRQ couvre les travailleurs du Québec.

À l’heure actuelle, 16,3 millions de travailleurs cotisent au RPC/RRQ; ces deux régimes versent chaque année 38 milliards de dollars en prestations à 5,9 millions de bénéficiaires.

Les deux régimes procurent des prestations de retraite dites « déterminées » – c’est‑à‑dire un montant mensuel garanti jusqu’au décès du bénéficiaire – en fonction du revenu du particulier. Ces prestations remplacent 25 % des gains, à concurrence du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) moyen des cinq dernières années (47 200 $ en 2010). Le montant maximum de la prestation du RPC et du RRQ est de 934 $ par mois en 2010. Le montant des prestations de retraite augmente chaque année en fonction de l’inflation.

Le montant intégral des prestations du RPC, qui s’appuie sur les gains et les cotisations du particulier, est disponible à 65 ans. Une prestation réduite sur une base actuarielle peut être versée dès l’âge de 60 ans. Si le service de la prestation du RPC débute après 65 ans (il doit débuter au plus tard à 70 ans), cette dernière est bonifiée sur une base actuarielle.

Viabilité du RPC

Dans les années 1990, à l’instar de nombreux autres régimes de retraite publics à travers le monde, le RPC était aux prises avec une hausse marquée des coûts en raison de changements démographiques, d’une progression plus lente des gains et d’améliorations successives. Le gouvernement du Canada et les provinces ont mis en œuvre d’importantes réformes pour remettre le RPC sur la voie de la viabilité après avoir tenu de vastes consultations à travers le pays sur différentes options. Les Canadiens ont dit qu’il était important de sauver le RPC. Les réformes, y compris des taux de cotisation plus élevés, une nouvelle politique d’investissement et des modifications touchant les prestations et l’administration, ont été adoptées en 1998. Selon les rapports triennaux successifs sur le RPC préparés par l’actuaire en chef, le taux de cotisation en vigueur fait en sorte que le RPC sera viable pour au moins les 75 prochaines années.

Le RPC et le RRQ sont financés non pas directement par le gouvernement, mais par les cotisations des employeurs et des employés. Le taux de cotisation représente 9,9 % des gains compris entre l’exemption de base de 3 500 $ et le MGAP pour l’année, qui se fonde sur le salaire moyen dans l’industrie. Le MGAP est de 47 200 $ en 2010. Le taux de cotisation est partagé également entre les employés et les employeurs, tandis que les travailleurs autonomes cotisent le plein montant.

Les gouvernements du Canada et des provinces appuient l’épargne‑retraite par l’entremise du RPC/RRQ en accordant un crédit d’impôt pour les cotisations des employés (et en permettant aux employeurs de déduire le montant de leurs cotisations au RPC), et en n’imposant pas le revenu de placement de ces deux régimes. On estime que cette dépense fiscale, qui constitue une perte de revenus, s’élève à environ 4 milliards de dollars par année pour le gouvernement fédéral (déduction faite de l’impôt perçu sur les prestations du RPC/RRQ) et à près de la moitié de cette somme pour les provinces.

Les gouvernements du Canada et des provinces assurent conjointement la gestion du RPC. Les modifications de la loi fédérale qui régit le RPC doivent être formellement approuvées par le Parlement du Canada et par sept des dix provinces (dont le Québec) regroupant les deux tiers de la population du pays. Le RRQ est régi par le gouvernement du Québec.

Les ministres fédéral et provinciaux des Finances passent le RPC en revue tous les trois ans pour veiller à ce que le Régime demeure viable à long terme, et afin de déterminer s’il y a lieu de modifier le taux de cotisation, les prestations ou l’administration du Régime. Les ministres des Finances ont terminé leur plus récent examen triennal du RPC le 25 mai 2009; ils ont conclu que le Régime demeurera viable pendant les 75 prochaines années.

Troisième pilier : Les régimes de pension agréés (RPA), les régimes enregistrés d’épargne‑retraite (REER) et les fonds enregistrés de revenu de retraite (FERR)sont des mécanismes d’épargne assortis d’une aide fiscale qui encouragent les Canadiens à épargner davantage en prévision de la retraite.

Les RPA sont des régimes de retraite parrainés par les employeurs sur une base volontaire. De façon générale, il y a deux principaux types de RPA. Les régimes à prestations déterminées garantissent une prestation spécifique généralement fondée sur les gains et le nombre d’années de service. Les régimes à cotisations déterminées procurent un revenu de retraite qui dépend des cotisations accumulées et du rendement des placements. Les employeurs (et souvent les employés) doivent cotiser à un RPA. Certains employeurs proposent des régimes qui sont à la fois à prestations déterminées et à cotisations déterminées.

Les RPA sont assujettis à la Loi de l’impôt sur le revenu et à la législation pertinente sur les normes de prestation de pension. Les régimes parrainés par les employeurs dans les secteurs assujettis à la réglementation fédérale, qui comprennent les services bancaires, le transport interprovincial et les télécommunications, sont régis par la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension. Les régimes d’autres employeurs sont réglementés par les provinces et les territoires. Le gouvernement fédéral réglemente près de 7 % des régimes de retraite privés au Canada, lesquels regroupent 12 % de l’actif total des régimes de retraite privés.

Les REER sont de régimes d’épargne facultatifs individuels à cotisations déterminées. Les employeurs peuvent offrir un « REER collectif » à leurs employés, et y cotiser pour le compte de ces derniers. À la fin de l’année du 71e anniversaire du particulier, le service des prestations d’un RPA doit débuter et un REER doit être converti en un FERR (les retraits minimums du FERR doivent débuter l’année suivante).

Les cotisations à un RPA et à un REER sont déductibles du revenu aux fins de l’impôt, tandis que le revenu de placement accumulé dans ces régimes et dans un FERR n’est pas assujetti à l’impôt sur le revenu. Les prestations de retraite et les sommes retirées d’un REER ou d’un FERR sont incluses dans le revenu et imposées aux taux habituels.

Les limites de cotisation RPA/REER sont pleinement intégrées, c’est‑à‑dire que les cotisations à ces types de régimes sont visées par des plafonds individuels annuels globaux qui s’appliquent de manière équivalente, que le cotisant participe à un RPA, qu’il épargne au moyen d’un REER ou qu’il recoure à une combinaison quelconque de ces deux mécanismes. Les limites intégrées permettent à tous les Canadiens, sauf ceux dont les revenus sont les plus élevés, d’épargner suffisamment sur 35 ans, grâce à l’aide fiscale, pour toucher une prestation de retraite équivalant à 70 % de leurs gains avant la retraite, à laquelle s’ajoute toute prestation du RPC/RRQ ou de la SV à laquelle ils pourraient avoir droit. Le report prospectif illimité des droits de cotisation REER inutilisés constitue en fait une limite de cotisation cumulative et permet aux Canadiens d’ajouter à l’épargne assortie d’une aide fiscale par la suite s’ils n’ont pas profité de ces mécanismes d’épargne assortis d’une aide fiscale au cours d’une année donnée.

En 2006, près de 9 millions de Canadiens ont épargné dans un RPA, un REER ou les deux, et 3,6 millions ont tiré un revenu d’un RPA, FERR ou des deux.

Les gouvernements appuient l’épargne‑retraite dans les RPA et les REER en accordant les déductions d’impôt mentionnées auparavant au titre des cotisations et en n’imposant pas le revenu de placement accumulé dans ces régimes. On estime que cette dépense fiscale, qui constitue une perte de revenus, s’élève à environ 20 milliards de dollars par année pour le gouvernement fédéral (déduction faite de l’impôt perçu sur les paiements et les retraits des RPA, des REER et des FERR) et à près de la moitié de cette somme pour les provinces.

En 2009, les actifs des RPA, des REER, des FERR et du RPC/RRQ s’élevaient à environ 2 billions de dollars.

Autres formes d’épargne‑retraite

En plus de compter sur le système de revenu de retraite appuyé par l’État, les Canadiens épargnent pour la retraite à l’aide d’autres instruments. Par exemple, le nouveau compte d’épargne libre d’impôt (CELI) peut être utilisé pour épargner à toutes sortes de fins, dont la retraite. Les sommes accumulées dans un CELI peuvent être retirées en tout temps en franchise d’impôt et n’affectent pas les prestations fondées sur le revenu, comme le SRG.

Les Canadiens peuvent aussi épargner en prévision de la retraite au moyen d’un certain nombre d’autres actifs financiers et non financiers. Les actifs non financiers englobent notamment la valeur des habitations et les capitaux de petites entreprises. L’épargne par l’accession à la propriété donne également droit à une aide fiscale en raison de l’exemption du gain en capital tiré de la vente d’une résidence principale aux fins de l’impôt sur le revenu et de la non‑imposition du loyer théorique.

À la fin de décembre 2009, la valeur nette des ménages canadiens totalisait 6 billions de dollars, dont près de 2 billions se retrouvent dans les RPA, les REER, les FEER et les RPC/RRQ . Les autres actifs d’épargne interviennent pour les 4,0 billions qui restent (tableau 1).

Tableau 1
Composition de la valeur nette des ménages – 2009 T4
Composantes de l'avoir net des ménages Agrégat (G$)
Actifs de pension*
(régimes enregistrés d'épargne‑retraite individuels, régimes de retraite d'employeur)
2 012
Valeur des biens immobiliers (nette des hypothèques)  
(habitations, autres structures et biens‑fonds)
1 917
Autres actifs financiers et non financiers
(sauf les actifs financiers détenus dans des régimes enregistrés d'épargne‑retraite individuels)
2 619
Dette à la consommation
(crédit et prêts à la consommation)
(536)
VALEUR NETTE DES MÉNAGES
(excédent de l'actif sur les dettes)
6 012

Source : Statistique Canada; calculs du ministère des Finances
* Les chiffres des régimes enregistrés d'épargne‑retraite individuels et des régimes de retraite d'employeur correspondent aux plus récentes données publiées (2008 T4), projetées jusqu'en 2009 T4 d'après le rendement des actifs financiers des secteurs pertinents dans les comptes de bilan trimestriel.

III. Travaux de recherche sur le niveau adéquat du revenu de retraite

Le Groupe de travail sur le niveau adéquat du revenu de retraite, mis sur pied par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, était présidé par M. Ted Menzies, secrétaire parlementaire du ministre des Finances, et appuyé par un directeur de recherche, le professeur Jack Mintz, de l’Université de Calgary, l’un des économistes canadiens les plus éminents et un spécialiste de la question.

Autre document de référence :
Que pensent les analystes indépendants du système canadien de revenu de retraite?
Melbourne Mercer Global Pension Index - Canada (en anglais seulement)

Le Groupe de travail a commandé un certain nombre de travaux de recherche. Il s’est aussi appuyé sur d’autres études pertinentes, dont un rapport de recherche de M. Robert Baldwin commandé par le gouvernement de l’Ontario. Le professeur Mintz a soumis un rapport sommaire des travaux de recherche aux ministres fédéral, provinciaux et territoriaux des Finances et aux ministres responsables des pensions lors de leur rencontre à Whitehorse, en décembre 2009.

Selon le rapport du professeur Mintz, le système canadien de revenu de retraite fonctionne bien et procure aux Canadiens un niveau de vie adéquat à la retraite. La plupart des aînés à faible revenu disposent d’une sécurité du revenu adéquate et d’un revenu de retraite égal ou supérieur à celui qu’ils gagnaient alors qu’ils travaillaient. D’après une étude publiée par l’OCDE en 2009, le Canada affichait, au milieu des années 2000, l’un des taux de pauvreté les plus faibles chez les aînés parmi ses pays membres (4,4 %), alors que la moyenne à l’échelle de l’Organisation était de 13,3 %.

Figure 1 : Taux de pauvreté chez les aînés, milieu

On y conclut qu’à l’heure actuelle le système canadien de revenu de retraite procure aux aînés des taux élevés de remplacement de leur revenu avant la retraite, que ce soit en termes absolus ou comparativement à d’autres pays. Par exemple, le revenu disponible moyen des aînés au Canada représente 90 % du revenu moyen de l’ensemble de la population, ce qui montre qu’ils sont en mesure de conserver un niveau de vie adéquat à la retraite puisque, de façon générale, certaines de leurs dépenses, comme celles au titre des biens de consommation durable et celles liées au travail, sont moindres. Selon le rapport Baldwin, une conclusion semblable s’en dégage à l’égard des retraités actuels; le taux de pauvreté chez les aînés au Canada est l’un des plus faibles des pays de l’OCDE (figure 2).

Figure 2 : Revenu moyen des aînés en % du revenu moyen de l'ensemble

Ayant examiné la situation des Canadiens qui travaillent, le professeur Mintz constate que, en moyenne, ces derniers semblent épargner suffisamment, si l’on tient compte du programme de la SV/SRG, du RPC/RRQ et des RPA, pour bénéficier d’un taux élevé de remplacement du revenu à la retraite. Les personnes à faible revenu sont en voie de remplacer plus de 80 % de leur revenu préretraite, en bonne partie grâce au programme de la SV/SRG et du RPC/RRQ.

À mesure que les revenus augmentent, les particuliers misent davantage sur l’épargne privée. Les particuliers à revenu plus élevé peuvent bénéficier d’un taux global supérieur de remplacement du revenu si l’on tient compte uniquement de l’épargne provenant des trois piliers du système de revenu de retraite (c.‑à‑d. en faisant abstraction des autres sources de revenu de retraite) et de l’effet de la limite de cotisation RPA/REER (figure 3).

Figure 3 : Taux estimatif de remplacement du revenu par chaque pilier du système de revenu de retraite, ensemble des particuliers (taux moyen d'épargne)

Nota – Ce graphique indique les taux estimatifs de remplacement du revenu par les prestations de SV/SRG et du RPC et par l’épargne accumulée dans les RPA/REER, d’après les taux moyens réels de cotisation RPA/REER de 2006. Les taux de cotisation sont convertis en taux de remplacement du revenu en supposant notamment que le rendement réel des placements est de 3,5 % et que la période de cotisation est de 35 ans. Le graphique ne reflète pas les prestations effectivement versées. Il indique donc de façon stylisée comment le système pourrait se comporter à l’égard des épargnants actuels.

Le rapport du professeur Mintz reprend de récentes études montrant que, en règle générale pour beaucoup de Canadiens, 60 % du revenu avant impôt de la préretraite suffit à maintenir les dépenses à la retraite. Les études montrent aussi qu’aucune règle générale ne peut s’appliquer en toutes circonstances puisque les taux de remplacement dépendent de différents facteurs comme les niveaux de revenu, le nombre de personnes que comprend le ménage et si l’une d’elles est handicapée.

Le rapport du professeur Mintz soulève également d’importantes questions qu’il convient d’examiner de plus près. Le principal débat à cet égard consiste à déterminer si certains Canadiens n’épargnent pas assez, et dans quelle mesure. Selon quelques études, une certaine proportion de Canadiens à revenu modeste et moyen n’épargnent peut‑être pas assez pour bénéficier d’un taux élevé de remplacement du revenu à la retraite. Par exemple, selon une étude de Keith Horner (Horner, Keith, 2009) commandée par le Groupe de travail dirigé par le professeur Mintz, près de 30 % des ménages canadiens (dont le chef de famille est âgé de 30 à 64 ans) ne pourront remplacer 100 % de leur demande préretraite d’après le revenu de retraite projeté issu des prestations de SV/SRG, des prestations du RPC/RRQ et de l’épargne accumulée dans les RPA/REER. (Il estime que 20 % des ménages pourraient ne pas atteindre un seuil de 90 %.) Le rapport Baldwin renferme des conclusions semblables au sujet des travailleurs canadiens, ce qui peut laisser sous-entendre que jusqu’au tiers des Canadiens pourraient ne pas être en mesure de maintenir leur niveau actuel de consommation à la retraite.

Le rapport Mintz indique toutefois que d’autres recherches s’imposent afin de mieux comprendre le problème potentiel de la sous‑épargne, plus particulièrement pour les raisons suivantes :

  • Il faudrait préciser le taux de remplacement qui représente un niveau de revenu ou de demande en deçà duquel le niveau de vie des Canadiens risque de diminuer fortement. Selon certains observateurs, le fait de remplacer moins de 90 % de la demande ne se traduirait pas nécessairement par une forte baisse du niveau de vie.
  • Les études n’ont pas examiné à fond dans quelle mesure d’autres actifs d’épargne, comme la valeur des habitations, les capitaux de petites entreprises et les actifs d’épargne non enregistrés, contribuent au soutien des particuliers à la retraite. Comme l’indique le tableau 1, les Canadiens disposent d’autres actifs importants qui pourraient constituer une source de revenu de retraite.
  • Même si des chercheurs, dont Keith Horner dans l’étude susmentionnée (Horner, 2009) commandée par le Groupe de travail dirigé par le professeur Mintz, ont décelé un problème éventuel de sous‑épargne chez les Canadiens qui ne disposent pas d’un RPA, les études n’ont pas examiné à fond la nature et l’ampleur du revenu réel gagné à la retraite. Selon d’autres études récentes de Statistique Canada (Ostrovsky, Yuri, et Grant Schellenberg, 2009), les retraités qui ne disposaient pas d’un RPA alors qu’ils étaient dans la cinquantaine bénéficient, en moyenne, du même taux de remplacement du revenu à la retraite que ceux ayant un RPA.

Même si la plupart des Canadiens semblent épargner suffisamment pour atteindre des taux élevés de remplacement du revenu à la retraite, bon nombre d’experts, dont M. Baldwin, ont signalé que certains groupes pourraient ne pas y parvenir aussi facilement. Il importe d’aller au-delà des statistiques et de comprendre quels Canadiens pourraient ne pas épargner suffisamment.

Le professeur Mintz souligne aussi que le niveau adéquat du revenu de retraite dépend en outre du rendement de l’investissement des fonds de retraite. Il fait remarquer que les Canadiens semblent souvent payer des frais pour la gestion de leur patrimoine et pour obtenir des conseils sans en tirer un rendement proportionnel. À la demande du Groupe de travail dirigé par le professeur Mintz, Vijay Jog (Jog, 2009) a passé en revue des études sur la valeur des actifs investis sous gestion active. À son avis, rien n’indique clairement que, au fil du temps, les fonds sous gestion active sont plus performants que les placements passifs dans des fonds indexés.

Le professeur Mintz fait remarquer que, d’après Vijay Jog, les investisseurs reçoivent généralement un rendement moindre sur leurs placements sous gestion active que sur ceux sous gestion passive en raison des frais de gestion encourus. Cela pourrait soulever des questions à propos de la transparence de l’information et du degré de compréhension des coûts sur les marchés financiers canadiens. Le gouvernement du Canada est conscient que la mesure dans laquelle les Canadiens comprennent l’information financière qu’ils reçoivent varie beaucoup. C’est pourquoi il convient de souligner que le gouvernement a mis sur pied un Groupe de travail sur la littératie financière, qui recommandera une stratégie nationale en la matière d’ici la fin de 2010.

IV. Éléments à considérer pour évaluer les questions liées au système de revenu de retraite

Les questions liées au revenu de retraite sont à long terme, et l’examen de toute amélioration éventuelle du système canadien de revenu de retraite doit respecter certains principes.

Il convient plus particulièrement de ne pas miner ou compromettre l’efficacité du système canadien de revenu de retraite existant, qui fonctionne généralement bien et qui est reconnu comme le plus solide au monde. Les principes à respecter sont les suivants :

  • Le système doit demeurer abordable pour les particuliers et les entreprises.
  • Les coûts engagés par les gouvernements doivent être appropriés et abordables, en plus d’être viables à long terme.
  • Le système doit fonctionner de manière à ne pas transférer les coûts d’une génération à une autre.
  • Il faut maintenir un équilibre approprié entre la responsabilité individuelle et celle du gouvernement au chapitre de l’épargne‑retraite, de même qu’un niveau adéquat de choix personnel.
  • Le système doit demeurer accessible à tous les Canadiens.

Pour évaluer les améliorations éventuelles du système canadien de revenu de retraite, il importe aussi de tenir compte des importantes mesures que les gouvernements ont prises récemment et qui sont décrites dans l’introduction en vue d’améliorer le système de revenu de retraite du Canada.

V. Propositions du domaine public visant le système de revenu de retraite du Canada

Il existe déjà un large éventail de propositions du domaine public visant à corriger les problèmes que semble présenter le système de revenu de retraite du Canada. En revanche, certaines personnes estiment que le système en place fonctionne bien, qu’il propose un éventail bien équilibré de mécanismes publics/privés et obligatoires/facultatifs d’épargne, et qu’il est financièrement viable à long terme, de sorte qu’il ne faudrait pas y apporter de changements en profondeur pour le moment. De façon générale, les propositions rejoignent l’une de trois grandes approches. La plupart se rapportent aux deuxième et troisième piliers du système de revenu de retraite du Canada bien que certaines d’entre elles comportent des liens évidents avec le premier pilier (SV et SRG). La gamme des propositions va de légères améliorations des règles et de la réglementation des régimes de retraite à la création de nouveaux régimes de retraite de portée générale.

Il n’y a pas de consensus entre les spécialistes des pensions, les groupes d’intéressés et d’autres intervenants au sujet de cette gamme de points de vue et de propositions. Votre opinion aidera à guider les discussions des ministres des Finances au sujet des différentes approches à l’occasion de leur prochaine rencontre, en mai.

Voici les trois grandes approches proposées en vue de régler les problèmes que semble présenter le système de revenu de retraite du Canada :

1. Régimes de retraite facultatifs à cotisations déterminées appuyés par l’État

Cette catégorie englobe des propositions visant à mettre en place un nouveau régime de retraite facultatif à cotisations déterminées appuyé par l’État.

Même si la plupart de ces propositions créeraient un nouveau mécanisme d’épargne offert à tous les Canadiens, ou à tous les résidents d’une province, certaines visent uniquement les travailleurs qui n’ont pas de régime de retraite parrainé par l’employeur, y compris les travailleurs autonomes. Bon nombre de ces propositions reposent sur le principe de l’adhésion implicite, selon lequel on adhérerait automatiquement au régime à moins d’exercer un droit de retrait.

En vertu de ces propositions, les nouveaux régimes seraient généralement assortis d’un taux de cotisation par défaut même si, en bout de ligne, les participants pourraient choisir le montant qu’ils souhaitent cotiser. Les employeurs pourraient aussi cotiser un montant équivalent, par exemple. Selon certaines variantes de cette proposition, les employeurs seraient tenus de cotiser si leurs employés participent au régime. On ferait le suivi des cotisations et des rendements dans un compte individuel. Les montants épargnés par chacun seraient mis en commun et investis par un gestionnaire de fonds.

Différentes suggestions ont été faites à propos du gestionnaire de fonds. Si un nouveau volet facultatif à cotisations déterminées était ajouté au RPC, l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada (OIRPC) existant pourrait être le gestionnaire de fonds, mais il faudrait établir une fonction nouvelle et différente pour la gestion des fonds et le suivi des comptes individuels. Si le nouveau régime facultatif à cotisations déterminées ne fait pas partie du RPC, il faudrait créer un nouvel office d’investissement qui, à l’instar de l’OIRPC, serait sans lien de dépendance avec le gouvernement.

De façon générale, les cotisations et le rendement des placements seraient immobilisés jusqu’à la retraite. Autrement dit, les participants ne pourraient puiser dans ces fonds avant la retraite pour quelque autre fin que ce soit. Les prestations ultimement versées aux participants dépendraient du montant cotisé et du rendement du fonds d’investissement. Les prestations pourraient être versées à la retraite par les mécanismes habituels des régimes à cotisations déterminées : achat d’une rente auprès d’un fournisseur; virement des fonds dans un FERR; ou retraits du compte du particulier. Selon certaines variantes, des paiements semblables à une rente seraient versés à même le régime.

Il est entendu que les cotisations à un tel régime seraient assujetties aux limites de cotisation RPA/REER en vigueur.

Ces propositions soulèvent d’importantes questions, y compris la mesure où il y aurait augmentation de l’épargne‑retraite par opposition au fait que les participants transféreraient leurs épargnes existantes (dans un REER, p. ex.) au nouveau régime; le rôle des employeurs à titre de répondants des RPA; l’impact sur le secteur des services financiers; ainsi que le rôle de l’État et les coûts pour ce dernier.

2. Régimes de retraite obligatoires à prestations déterminées

Cette catégorie englobe diverses propositions en vue d’étendre la portée des prestations déterminées obligatoires du RPC.

Certains proposent de doubler le taux de remplacement des prestations du RPC à 50 % tout en maintenant la limite existante des gains. À l’heure actuelle, le RPC remplace 25 % des gains moyens à concurrence du MGAP pour l’année (le MGAP augmente selon le salaire moyen dans l’industrie; il est de 47 200 $ en 2010). Les prestations sont « déterminées » au sens où leur montant ne varie pas en fonction du rendement des fonds que gère l’OIRPC.

Cette proposition respecterait la structure et les modalités actuelles du RPC, de sorte que la participation serait obligatoire et le montant de la prestation serait déterminé. Le montant de la prestation du RPC augmenterait. Cependant, il y aurait une hausse des cotisations obligatoires des employeurs et des employés pour financer les prestations bonifiées. En outre, les modalités du RPC exigent la capitalisation de toute bonification des prestations pour que le Régime demeure financièrement viable et pour éviter que les coûts ne soient transférés aux générations futures. En raison de cette exigence, on mettrait 40 ans à capitaliser pleinement l’augmentation (p. ex., le doublement) des prestations du RPC.

Une variante de cette proposition consisterait à bonifier le RPC en augmentant le MGAP. Par exemple, le RPC continuerait de couvrir 25 % de la moyenne des gains, mais à concurrence de gains plus élevés (on pourrait doubler le MGAP pour le porter à 94 400 $, p. ex.). Cette variante exigerait aussi des cotisations accrues et obligatoires de la part des employeurs et des employés.

Ces propositions soulèvent d’importantes questions, y compris la mesure où il y aurait augmentation de l’épargne‑retraite par opposition au fait que les participants transféreraient leurs épargnes existantes (dans un REER, p. ex.) au RPC bonifié; l’impact du nouvel équilibre entre l’épargne obligatoire et l’épargne facultative sur certaines personnes, dont celles à faible revenu; et la hausse des coûts pour les entreprises en raison de la hausse des cotisations patronales obligatoires. 

3. Souplesse accrue à l’égard des régimes privés à cotisations déterminées; et multiplication des possibilités d’épargne privée  

Cette catégorie englobe diverses propositions visant à modifier les règles fiscales et la réglementation sur les normes en matière de pensions afin qu’il soit plus facile pour le secteur privé d’établir des mécanismes de pension à cotisations déterminées de portée plus générale. Les fournisseurs du secteur privé pourraient établir des mécanismes de pension à cotisations déterminées qui n’exigent pas un lien d’emploi, de sorte que les travailleurs autonomes et les employés pourraient participer, avec ou sans leur employeur, à une même convention de retraite.

Elle englobe aussi des propositions conçues pour appliquer certaines caractéristiques à ces mécanismes de pension à cotisations déterminées de portée plus générale ou à des REER collectifs, comme l’adhésion automatique, l’augmentation automatique des prestations et des exigences visant l’immobilisation.

Un certain nombre de groupes et d’organisations ont aussi formulé des propositions en vue de multiplier les mécanismes d’épargne‑retraite privée; ces propositions sont de deux ordres :

  • Hausser la limite de cotisation à l’épargne assortie d’une aide fiscale (p. ex., les limites de cotisation à un REER, à un RPA à cotisations déterminées ou à un CELI);
  • Modifier les règles des REER et des FERR pour bonifier le report de l’impôt sur l’épargne‑retraite (p. ex., augmenter la limite d’âge pour le début du service des prestations d’un RPA et la conversion d’un REER en un FERR, et réduire le taux de retrait obligatoire des FERR).

Même si les propositions de cette catégorie visent à rehausser la souplesse, le choix et les possibilités d’épargner pour les Canadiens, elles soulèvent aussi des questions liées au respect des règles et des limites applicables aux RPA et aux REER; à l’application des règles des normes de prestation de pension; à la perte de revenus potentielle pour l’État; et à l’objectif de fournir un revenu de retraite de base des REER et des FERR. Par exemple :

  • Les employeurs jouent un rôle de premier plan pour superviser les cotisations et les prestations des RPA, ce qui est déterminant pour le respect des limites applicables aux cotisations et aux prestations de ces régimes.
  • Le relèvement des limites visant l’épargne assortie d’une aide fiscale entraînerait une importante perte de revenus pour l’État et devrait être examiné par rapport aux ressources financières disponibles.
  • Le report de l’impôt sur l’épargne dans des RPA, des REER et des FERR vise avant tout à aider les Canadiens à constituer un revenu de retraite. Les propositions en vue de bonifier le report d’impôt devront être abordées en tenant compte de cet objectif de base.

4. Autres points

Même si l’essentiel du débat et la plupart des propositions s’inscrivent dans les trois approches présentées ci-dessus, d’autres suggestions, comme celles liées à la SV et au SRG, ont aussi été avancées. Le gouvernement est prêt à recevoir toute une gamme d’options, y compris celles non prévues dans les approches présentées auparavant.

VI. Sommaire des questions

Merci de prendre le temps de lire ce document et de nous faire part de votre point de vue. Cet exercice fait partie intégrante de la démarche du gouvernement du Canada dans le dossier du revenu de retraite.

Questions aux fins de consultation

1. Quels sont les principaux défis que doivent relever le Canadiennes et les Canadiens pour épargner en prévision de la retraite?

2. Quel rôle l’État devrait‑il jouer afin d’aider les Canadiens à disposer d’un revenu de retraite adéquat?

3. Est-ce que le système actuel de revenu de retraite compte sur un appui équilibré du secteur public et du secteur privé?

4. Des changements s’imposent‑ils pour renforcer davantage le système de revenu de retraite du Canada?

5. Devrait‑on miser davantage sur l’épargne‑retraite obligatoire?

6. Est-ce que les particuliers adhéreraient automatiquement à un nouveau régime d’épargne facultatif?

7. L’épargne additionnelle, qu’elle soit obligatoire ou facultative, devrait‑elle être immobilisée pour ne servir qu’à la retraite?

8. Les options d’épargne privée devraient‑elles être plus souples et plus nombreuses? 

9. Quelles incidences auraient sur vous personnellement ou sur votre entreprise les approches présentées dans le document de consultation?

10. Comment devrait-on assurer le financement des changements qui seraient apportés au système de revenu de retraite?


Les commentaires peuvent être transmis par courrier électronique à l’adresse ris-consultations-srr@fin.gc.ca.

Les personnes intéressées à formuler des commentaires en réponse à ces consultations doivent les adresser par écrit, d’ici le 14 mai 2010, à :

Chris Forbes
Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale
Ministère des Finances
L’Esplanade Laurier
15e étage, tour Est
140, rue O’Connor
Ottawa (Canada) K1A 0G5