Le 9 janvier 2009

archivé - Renforcer le cadre législatif et réglementaire
des régimes de retraite privés assujettis
à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension

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Réponses du public : Veuillez noter que les réponses reçues dans le cadre des consultations publiques menées par le ministère des Finances paraissent dans la langue dans lesquels elles ont été soumises et dans le format PDF seulement.

Documents de consultation :

Remarque : Une consultation n'est pas un sondage. N'envoyez donc pas d'observations multiples ou en double.

Date limite : le 31 mai 2009

Qui peut participer :

Ces consultations s'adressent à toutes les personnes intéressées

D'ici au 31 mai 2009, les intéressés sont invités à transmettre par écrit leurs commentaires au sujet de toute question soulevée dans le présent document à :

Diane Lafleur
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances
L'Esplanade Laurier
20e étage, tour Est
140, rue O'Connor
Ottawa (Canada) K1A 0G5

Les commentaires peuvent également être transmis par courrier électronique à l'adresse pensions@fin.gc.ca.

Sous réserve du consentement de leur auteur, les commentaires seront affichés sur le site Web du ministère des Finances, pour rehausser la transparence et l'interactivité de la démarche. Les présentations reçues par le Ministère seront assujetties à la Loi sur l'accès à l'information, et elles pourront être communiquées conformément à cette loi. Si l'auteur d'une présentation estime que celle-ci doit être jugée confidentielle, le Ministère fera tout en son pouvoir pour protéger l'information qu'elle contient, sous réserve des exigences législatives applicables.


Renforcer le cadre législatif et réglementaire
des régimes de retraite privés assujettis
à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension

Division du secteur financier
Ministère des Finances
Document de consultation

Janvier 2009

1. Introduction

Les régimes de retraite privés liés au travail représentent un élément du système de revenu de retraite du Canada. Bon nombre de ces régimes sont assujettis à des lois fédérales ou provinciales portant sur les normes de prestation de pension et sont des régimes de pension agréés (RPA) en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu. Les RPA doivent être enregistrés à l'Agence du revenu du Canada et satisfaire aux exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu. Les RPA bénéficient du report de l'impôt, aidant ainsi les Canadiens à épargner en prévision de leur retraite et les employeurs à offrir des régimes de rémunération rentables. Les employeurs peuvent également parrainer des régimes de retraite non agréés, habituellement pour offrir des prestations supérieures au plafond prévu par les règles de l'impôt sur le revenu (ces régimes non agréés ne bénéficient pas du report d'impôt).

Les régimes de pension agréés sont assujettis à des normes établies dans les lois sur les pensions, qui portent habituellement sur les normes minimales de capitalisation, les placements, l'admissibilité des participants, l'acquisition, l'immobilisation, la transférabilité des prestations, les prestations de décès et les droits des participants à l'information. Aux fins des normes de pension, les régimes peuvent être agréés aux termes des lois fédérales ou provinciales. Les régimes de retraite liés au travail dans les secteurs assujettis à la réglementation fédérale, comprenant les services bancaires, le transport interprovincial et les télécommunications, sont réputés régimes fédéraux et, de concert avec les régimes du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, ils sont réglementés au niveau fédéral en vertu de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension. Tous les salariés d'employeurs assujettis à la réglementation fédérale relèvent de cette loi, quel que soit le lieu de travail. Les régimes d'autres employeurs sont réglementés par les provinces. Le présent document porte précisément sur la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension et les règlements qui lui sont rattachés.

Le système de revenu de retraite du Canada

La promotion de la sécurité du revenu de retraite au Canada constitue un important objectif du gouvernement du Canada. À cette fin, le Canada applique un système de revenu de retraite à trois piliers fondé sur une structure équilibrée de programmes publics-privés et de régimes facultatifs-obligatoires.

Premier pilier : les programmes de la Sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti garantissent un revenu minimum de base aux aînés qui satisfont aux conditions de résidence.

Deuxième pilier : le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec assurent aux gens qui travaillent au Canada un revenu de remplacement de base au cours de la retraite.

Troisième pilier : le système volontaire d'épargne à impôt reporté dans des RPA et des régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER) encourage les Canadiens à épargner pour la retraite afin de combler l'écart entre les prestations de pension publiques et leurs objectifs de revenu à la retraite.

Le système canadien de revenu de retraite est réputé à l'échelle internationale pour sa suffisance, son abordabilité et sa viabilité. Les deux piliers publics du système de revenu de retraite sont solides. Les programmes de la Sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti sont financés à même les revenus fiscaux généraux et ils sont donc appuyés par l'excellente tenue financière du gouvernement. Selon des estimations établies récemment par l'actuaire en chef, le Régime de pensions du Canada devrait demeurer viable au moins pendant les 75 prochaines années si le taux de cotisation est maintenu au niveau actuel.

Le troisième pilier est un élément clé du système de revenu de retraite. Ce pilier offre des stimulants qui incitent les Canadiens à épargner pour leur retraite et à combler l'écart entre les prestations de pension publiques et leurs objectifs de revenu à la retraite. En 2007, l'actif des RPA et des REER atteignait presque 2 billions de dollars, soit environ 130 % du PIB. Le troisième pilier fournit presque 40 milliards de dollars en revenu annuel aux 65 ans et plus, ce qui représente 44 % des paiements que touchent les aînés dans le cadre du système de revenu de retraite.

Au cours des dernières années, des améliorations importantes ont été apportées au troisième pilier pour appuyer l'épargne-retraite privée. Le relèvement du plafond des RPA et des REER a été annoncé en 2003 et en 2005 pour appuyer l'épargne, les placements et la croissance économique et permettre aux Canadiens de mieux satisfaire à leurs besoins d'épargne-retraite. En 2009, le plafond des cotisations à un REER s'élèvera à 21 000 $ et celui des RPA atteindra 22 000 $. Ces montants demeurent en hausse. Tout récemment, le gouvernement a pris des mesures pour améliorer le troisième pilier en faisant passer l'échéance des RPA/REER de 69 à 71 ans, permettant des accords plus souples de retraite progressive en vertu des RPA à prestations déterminées, permettant le fractionnement du revenu de retraite et doublant le montant du crédit d'impôt pour le revenu de retraite. Le gouvernement a également pris des mesures pour améliorer les possibilités d'épargne des Canadiens en instaurant le nouveau Compte d'épargne libre d'impôt à compter de 2009.

L'un des principaux défis auquel le Canada est confronté relève du vieillissement de la population. En 2005, environ 13 % de la population avait plus de 65 ans. En 2031, ce pourcentage devrait dépasser 25 %. Compte tenu de l'augmentation du nombre de retraités, un objectif essentiel est de s'assurer que le système de revenu de retraite du Canada soit en mesure de fournir un revenu suffisant aux Canadiens à la retraite.

Le présent document a pour objectif de recueillir des points de vue sur les moyens les plus efficaces pour améliorer le cadre législatif et réglementaire des régimes de pension agréés assujettis à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (la Loi). Il porte à la fois sur les régimes à prestations déterminées et sur les régimes à cotisations déterminées, et il aborde : i) les enjeux qui ont fait l'objet d'une vaste consultation et d'un soutien généralisé de la plupart des intervenants; ii) des enjeux faisant l'objet d'un consensus mitigé et pour lesquels d'autres consultations sont nécessaires; et iii) de nouveaux sujets de discussion. Il traite aussi de questions relatives aux régimes de retraite interentreprises et d'autres éléments du cadre des pensions. En outre, il vise à obtenir le point de vue des Canadiens au sujet de la réglementation des placements se rapportant aux régimes de retraite régis par la Loi. Les changements de structure découlant de la consultation devront tenir compte de la Loi et du cadre en général.

En mai 2005, le Ministère a publié un document de consultation portant sur les régimes de retraite à prestations déterminées assujettis à la loi fédérale. Lors de la consultation, de nombreux intervenants ont indiqué que les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité constituaient une préoccupation pressante qui exigeait une attention immédiate. Pour répondre à cet enjeu, le gouvernement a promulgué le Règlement sur l'allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité (le Règlement)[1]. Les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité soulèvent encore une fois une préoccupation, et le gouvernement a alors annoncé un allégement du déficit de solvabilité dans l'Énoncé économique et financier du 27 novembre. Par conséquent, un élément clé de cette consultation repose sur l'examen des éléments du cadre de solvabilité pour que les règles relatives à la capitalisation du déficit de solvabilité soient pertinentes.

Le gouvernement cherche à améliorer le cadre législatif et réglementaire pour donner suite aux préoccupations soulevées par les intervenants. La liste des questions soulevées dans le présent document n'est pas exhaustive, mais celui-ci détermine certaines questions clés se rapportant à ces objectifs et la façon d'équilibrer les intérêts et les stimulants des répondants et des participants pour aller de l'avant.

Après la réception des observations écrites, le secrétaire parlementaire organisera une série de réunions publiques dans l'ensemble du Canada avec les principaux groupes d'intervenants, notamment ceux qui représentent les répondants, les travailleurs, les retraités et les professionnels des pensions afin d'examiner de façon plus directe des propositions précises, et favoriser une discussion des compromis possibles, notamment entre l'amélioration des mesures de protection des prestations des participants et l'assouplissement des exigences aux répondants au plan de la capitalisation. En outre, nous envisageons d'autres possibilités pour mobiliser les intervenants, notamment le secrétaire parlementaire qui participe à diverses tribunes sur les pensions, dont certaines auront lieu dès janvier 2009. Pour aBORDER les enjeux structurels dans la législation et accroître la certitude avant l'échéance de dépôt des rapports sur les pensions, l'an prochain, le gouvernement a l'intention de diffuser un rapport final et de recommander des mesures, en plus de résumer les observations reçues au cours des consultations au début de juin 2009, pour que les modifications législatives et réglementaires puissent être préparées d'ici l'automne 2009.

2. Contexte

Les régimes de retraite agréés aux termes de la Loi comprennent des régimes à cotisations déterminées et des régimes à prestations déterminées. Aux termes de régimes à cotisations déterminées, les cotisations sont versées dans un compte individuel pour chaque participant, et les prestations à la retraite sont fonction sur le montant des cotisations versées au compte, augmentées du revenu de placement, des frais, et des gains et pertes; les prestations versées sont donc assujetties au rendement de placement. Les régimes à prestations déterminées offrent aux participants des prestations déterminées selon leurs gains et le nombre d'années de service. Par conséquent, les régimes à prestations déterminées sont conçus pour offrir aux participants un revenu de retraite plus prévisible parce que le répondant s'engage à verser un certain niveau de prestations et il assume le risque rattaché à sa promesse. Le risque lié à l'augmentation des fonds requis en raison de la diminution du rendement de placement et de l'amélioration de la longévité est principalement, mais non entièrement, assumé par le répondant dans le cas des régimes à prestations déterminées, tandis qu'il incombe en grande partie au participant dans les régimes à cotisations déterminées.

Même si les régimes privés sont volontaires, ils doivent généralement être enregistrés auprès de l'Agence du revenu du Canada à des fins fiscales aux fins de l'impôt, et auprès de l'organisme de réglementation provincial ou fédéral, selon le domaine d'activité de l'employeur répondant. Les régimes privés établis à l'intention d'employés travaillant dans des secteurs de compétence fédérale sont assujettis à la Loi. Cette dernière s'applique à quelques 1 350 régimes, ou près de 10 % de la valeur de l'actif de tous les régimes agréés au Canada; 351 régimes fédéraux sont des régimes à prestations déterminées, 904 sont des régimes à cotisations déterminées, et 95 sont des régimes mixtes qui prévoient des prestations déterminées et des cotisations déterminées[2]. L'un des principaux buts de la Loi consiste à fixer les normes minimales des régimes de retraite fédéraux pour veiller à protéger les droits et intérêts des participants, des retraités et de leurs bénéficiaires. Toutefois, les régimes privés représentent des ententes entre les intervenants, et le gouvernement du Canada doit s'assurer de la pertinence du cadre et voir à ce que toutes les parties prennent des décisions éclairées.

Même si chaque instance canadienne applique son propre cadre législatif et réglementaire, à bien des égards, les principales dispositions sont semblables. Les régimes de retraite relevant de chacune des provinces sont confrontés à des enjeux similaires, et certaines provinces, notamment le Québec, l'Ontario, la Nouvelle-Écosse, la Colombie-Britannique et l'Alberta ont effectué des consultations publiques. Dans certains cas, des changements ont été apportés aux cadres législatifs.

Les améliorations apportées au cadre législatif et réglementaire doivent viser à protéger davantage les prestations et faire en sorte que le cadre législatif et réglementaire fédéral soit équilibré et pertinent afin de faciliter l'établissement et(ou) le maintien de régimes de retraite. Compte tenu de ces objectifs, la modification du cadre doit être envisagée en tenant compte des principes suivants :

  1. Les règles régissant les régimes de retraite privés doivent refléter la nature volontaire et contractuelle de l'entente;
  2. Les employés et les retraités doivent être informés pour être en mesure de prendre des décisions éclairées;
  3. Le cadre législatif et réglementaire doit faire en sorte que certaines normes minimales soient respectées afin d'assurer un niveau de protection aux prestations des participants.

Seuil de l'excédent des caisses de retraite

Les règles fédérales sur les normes de pension ne traitent pas du seuil de 10 % de l'excédent de la caisse de retraite au delà duquel les cotisations de l'employeur dans le cadre d'un régime à prestations déterminées doivent généralement être suspendues. Ce seuil relève des règles de l'impôt sur le revenu qui s'appliquent à tous les régimes de retraite, qu'ils soient fédéraux ou provinciaux. Ces règles permettent aux employeurs de verser toutes les cotisations nécessaires pour veiller à ce que les prestations soient intégralement capitalisées. Cependant, si les régimes disposent d'un excédent sur une base de continuité par rapport à un seuil désigné (de façon générale 10 % du passif), les cotisations de l'employeur doivent habituellement être suspendues (les cotisations des employés peuvent être maintenues sans égard au montant de l'excédent.). Les règles fiscales touchant l'excédent des cotisations ont pour but de limiter le report d'impôt lié aux caisses de retraite au delà des montants nécessaires pour capitaliser les prestations promises en vertu du régime.

Certains experts et analystes du secteur des pensions ont proposé de relever le seuil d'excédent de 10 % pour permettre aux régimes de conserver un excédent plus important afin de se protéger contre les ralentissements du marché et de réduire par le fait même le risque de déficit de capitalisation. Le gouvernement du Canada examinera le niveau du seuil de l'excédent des caisses de retraite pour s'assurer qu'il accorde, au plan de la capitalisation, suffisamment de souplesse aux régimes à prestations déterminées tout en contrôlant les reports d'impôt excessifs.

Allégement temporaire de la capitalisation

La crise du crédit à l'échelle mondiale a entraîné la chute des marchés boursiers mondiaux et elle a ainsi réduit le niveau de capitalisation des régimes de retraite fédéraux; la baisse de l'actif des régimes fait en sorte que les répondants doivent majorer leurs paiements au régime pour en assurer la capitalisation sur une base de solvabilité (voir ci-après). L'envergure de ces paiements spéciaux pourrait nuire à la situation financière des répondants et soustraire des fonds qui pourraient par ailleurs être investis dans la croissance de ces entreprises. Il s'agit là de problèmes particulièrement marqués, compte tenu des conditions actuelles des marchés du crédit.

Afin de tenir compte de l'effet de la situation extraordinaire dans laquelle se trouvent actuellement les régimes à prestations déterminées, un allégement temporaire de la capitalisation sur base de solvabilité a été proposé dans l'Énoncé économique et financier de 2008 à l'égard des régimes à prestations déterminées relevant de la réglementation fédérale. L'allégement de capitalisation proposé permettrait aux régimes de prolonger de cinq à dix ans, à certaines conditions, leur calendrier de paiement de capitalisation sur une base de solvabilité à l'égard de déficits de solvabilité constitués en 2008. Selon les conditions particulières, les participants et les retraités devront accepter le calendrier prolongé, ou encore, le montant de la différence entre les calendriers de paiement de cinq ans et de dix ans devra être garanti par une lettre de crédit. L'une de ces deux conditions devra être remplie avant le 31 décembre 2009. Si le consentement ou la lettre de crédit ne sont pas obtenus avant cette date, le régime devra capitaliser le déficit sur les cinq années suivantes. Le règlement projeté mettant en vigueur cet énoncé de politique sera publié dans la Partie I de la Gazette du Canada pour une consultation publique à la prochaine occasion.

3. Enjeux à discuter au sujet des régimes à prestations déterminées

On trouvera ci-après les questions que le gouvernement du Canada entend soumettre aux commentaires des intervenants. Bon nombre d'entre elles ont été soulevées lors de la consultation de 2005; ainsi, les éléments ci-après reflètent la vaste gamme de points de vue reçus à l'époque.

A. Mesure de la solvabilité et règles de capitalisation

Les régimes à prestations déterminées sont assujettis à des règles de capitalisation rigoureuses, sur une base de continuité, qui évalue le passif du régime à l'aide d'hypothèses qui supposent l'existence continue du régime, et sur une base de solvabilité, qui utilise des hypothèses supposant la cessation immédiate du régime. Les déficits sur base de continuité doivent être capitalisés sur au plus 15 ans et ceux sur base de solvabilité, sur au plus cinq ans. La valeur des régimes est calculée à l'aide de normes et de pratiques établies par l'Institut canadien des actuaires, l'organisme qui représente le secteur de l'actuariat, pour veiller à ce que les normes reflètent les pratiques reconnues de l'industrie. Lorsque le régime est en situation excédentaire, l'administrateur doit habituellement déposer un rapport d'évaluation auprès du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), qui est l'organisme de réglementation, aux trois ans. Si le régime est confronté à un déficit, le BSIF exige normalement le dépôt d'un rapport d'évaluation annuel. L'organisme de réglementation est habilité à demander des rapports d'évaluation à fréquence plus rapprochés, au besoin.

La capitalisation sur une base de solvabilité a pour but de protéger les prestations des participants et des retraités en cas de cessation de régime. Puisque les évaluations de la solvabilité et les exigences de capitalisation reposent sur les valeurs requises pour s'acquitter de toutes les obligations d'un régime en cas de cessation, elles visent à assurer que l'actif des régimes suffirait à verser les prestations promises aux participants, en cas de faillite du répondant du régime ou de cessation du régime. Le gouvernement estime que l'exigence de capitalisation sur une base de solvabilité est importante pour accroître la sécurité des prestations pour les participants. Cependant, dans certaines situations économiques et financières, cette exigence peut exercer des tensions importantes sur les ressources du répondant du régime. Les exigences de capitalisation de solvabilité sont également relativement sensibles aux variations des taux d'intérêt et à la valeur marchande de l'actif des régimes, ce qui peut compliquer la tâche des répondants en vue d'établir un niveau stable de capitalisation pour leurs régimes, par rapport à leurs autres besoins financiers.

Ces dernières années, la volatilité de la capitalisation sur base de solvabilité s'est sensiblement accrue. En raison du ralentissement du marché qui s'est amorcé au milieu de 2008, bon nombre de répondants prévoient maintenant que l'évaluation de la solvabilité de leurs régimes révélera un important déficit de solvabilité à la fin de l'exercice de leurs régimes respectifs. Cette situation amènerait d'intenses pressions financières sur nombre de répondants, car les cotisations aux régimes seraient majorées à un niveau qui constituerait une partie importante des dépenses d'exploitation. En réponse à ces préoccupations, le gouvernement a récemment offert un allégement temporaire de la capitalisation et ce, pour la deuxième fois en trois ans. On peut donc en conclure que les exigences actuelles doivent être examinées. Plus particulièrement, le gouvernement cherche à déterminer s'il convient d'apporter des rajustements, conformément à l'objectif visant à accroître la sécurité des prestations, tout en appliquant un cadre de capitalisation plus stable.

Une proposition commune à cet égard prévoit la modification de la période de capitalisation (un prolongement et un raccourcissement de cette période ont été suggérés lors de la consultation de 2005, de même qu'un lien entre la période et la santé financière du répondant). Des lettres de crédit ont été proposées dans le but de respecter les paiements de solvabilité et, en fait, ont été utilisée dans le Règlement sur l'allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité de 2006, et elles ont été adoptées à cette fin par d'autres instances, notamment le Québec, l'Alberta et la Colombie-Britannique.

Les lettres de crédit convenablement structurées permettent aux employeurs à protéger davantage les prestations aux participants en cas d'insolvabilité par exemple, tout en accordant une plus grande marge de manœuvre aux répondants en matière de capitalisation. La question principale qui se rattache à l'autorisation des lettres de crédit comme solution de rechange ou complément de la capitalisation du déficit de solvabilité consiste à veiller à ce que les lettres fournissent un niveau de garantie généralement comparable au versement de sommes dans la caisse de retraite. Les lettres de crédit adressent également le problème du « capital captif » qui a été invoqué par les répondants en cas de volatilité – plus particulièrement au chapitre des niveaux du taux d'actualisation – la situation relative à la capitalisation peut changer du tout au tout en très peu de temps. Dans ce cas, les répondants disent craindre que le paiement au fonds immédiatement avant une amélioration rapide de la situation de capitalisation entraîne la « captivité » du capital dans la caisse de retraite. Par ailleurs, des lettres de crédit peuvent être libérées si le régime redevient entièrement capitalisé.

Une composante importante du cadre de capitalisation du déficit de solvabilité a trait au taux d'actualisation utilisé pour établir le passif d'un régime. La Loi prévoit la préparation de rapports d'évaluation selon les normes établies par l'Institut canadien des actuaires (ICA), sauf indication contraire du surintendant. Le Règlement précise que les valeurs actualisées offertes aux participants de régime qui choisissent les options de transférabilité doivent être calculées d'après les normes de l'ICA. Le pouvoir du surintendant en ce qui touche la diffusion des caractéristiques des rapports d'évaluation ne s'applique pas au calcul des valeurs actualisées, qui représentent un élément clé du calcul de la solvabilité. Ce pouvoir serait invoqué au cas par cas, lorsqu'il est nécessaire de compléter les normes ou de rétrécir la gamme de pratiques reconnues. Même si les taux précis utilisés pour préparer l'évaluation respectent les normes de l'industrie, des questions ont été soulevées au sujet de la pertinence de l'exigence actuelle, qui fonde le taux d'actualisation sur le rendement des obligations du gouvernement du Canada à long terme, majoré d'un coefficient de redressement.

L'incertitude continue au sujet de la propriété de l'excédent d'un régime a été soulignée comme obstacle à la capitalisation convenable des régimes. De nombreux répondants et experts des pensions ont prétendu qu'à défaut de clarté du contrat, la Loi a pour effet d'exiger que les répondants du régime partagent l'excédent tout en demeurant entièrement responsables des déficits. Il plane également de l'incertitude au sujet de la répartition de l'excédent en cas de cessation partielle, lorsque ce dernier est théorique jusqu'à la cessation complète du régime. Par conséquent, les répondants soutiennent qu'ils sont découragés de fournir des cotisations supérieures au seuil requis.

Par ailleurs, certains participants de régimes agréés en vertu de la Loi ont soutenu que les prestations représentent une rémunération différée versée à la suite de négociations contractuelles et qui auraient par ailleurs été versées sous une autre forme. Les participants assument une certaine partie du risque de ne pas toucher toutes les prestations promises et ils peuvent devoir payer des cotisations majorées, recevoir des prestations réduites ou accepter des concessions salariales si le répondant est obligé de capitaliser les déficits de ses régimes. Dans ce contexte, il a été avancé que les participants ont un droit à l'excédent.

Le gouvernement souhaite obtenir le point de vue des intervenants au sujet de la pertinence continu des évaluations de la solvabilité et sur les exigences de capitalisation des déficits de solvabilité sous leur forme actuelle. Aux fins de l'évaluation des suggestions présentées, le gouvernement tiendra compte de l'objectif qui vise à réduire la volatilité des exigences de capitalisation, tout en veillant à protéger les prestations de retraite.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir le point de vue des intervenants au sujet des règles de capitalisation des déficits de solvabilité et du calcul de la solvabilité.

B. Obligation de capitalisation intégrale à la cessation volontaire d'un régime

Les règlements qui régissent les régimes de retraite autorisent la capitalisation non intégrale des régimes à prestations déterminées pourvu qu'ils effectuent les paiements requis pour amortir les déficits de capitalisation sur des périodes prévues. Cette disposition protège raisonnablement les prestations des participants tout en accordant aux répondants une certaine latitude pour combler un déficit de capitalisation sur une période acceptable. Il est toutefois possible qu'en vertu des règles actuelles qu'un répondant cesse volontairement un régime à un moment où son actif n'est pas suffisant pour verser le montant intégral des prestations promises.

La modification du règlement pour exiger la capitalisation intégrale des prestations à la cessation du régime protègerait davantage les prestations pour les participants. Elle améliorerait également les stimulants accordés aux répondants pour qu'ils capitalisent leurs régimes parce qu'elle éliminerait la possibilité de cesser un régime à prestations déterminées comme mesure pour ne pas adresser un déficit de capitalisation.

Il conviendrait de mettre en place des règles précises pour accorder une période suffisante pour permettre la capitalisation du déficit accumulé à la date de la cessation du régime. Les répondants pourraient y parvenir, entre autres, en précisant que les déficits antérieurs doivent être capitalisés selon le calendrier des paiements à la date de cessation, et que tout nouveau déficit sur une base de solvabilité déterminé à la date de cessation doit être capitalisé sur au plus cinq ans. Les obligations de l'employeur qui sont calculées après la cessation seraient considérées comme des créances non garanties de la société. À leur échéance, les paiements demeureraient régis par la Loi; par conséquent, à leur échéance, ils deviendraient assujettis aux dispositions de fiducies présumées de la Loi[3].

Toutefois, dans certains cas, il peut convenir de procéder au règlement final du régime sous réserve d'une entente négociée entre le répondant et les participants. Cette entente peut prévoir que le régime serait entièrement capitalisé à la cessation, dans la mesure où on aurait songé à la capitalisation intégrale, sous réserve de certaines exigences minimales.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il convient d'exiger que les répondants de régime capitalisent intégralement les prestations à la cessation d'un régime, mais en prévoyant que les paiements peuvent être effectués sur une période de cinq ans et en considérant l'obligation échue comme une créance non garantie de la société. En outre, le gouvernement est à la recherche de points de vue sur les conditions, s'il en est, qui régiraient la cessation d'un régime sous-capitalisé en vertu d'une entente entre le répondant et les participants du régime.

C. Cessation partielle et acquisition immédiate

La cessation partielle d'un régime peut être déclarée par l'employeur ou par le surintendant des institutions financières et elle découle habituellement d'une compression des effectifs ou d'une réorganisation qui entraîne des licenciements. À la cessation partielle d'un régime, les employés touchés cessent de participer au régime, tout en détenant les prestations qu'ils ont entièrement acquises – ce qui signifie qu'ils disposent de tous les droits sur leurs prestations accumulées – à la date de la cessation partielle.

Récemment, dans l'arrêt Cousins et coll. c. Procureur général du Canada et Marine Atlantique Inc. (Marine Atlantique), la Cour d'appel a statué, que la Loi n'exige pas la répartition de l'excédent à la cessation partielle[4]. Pour confirmer la décision de la Cour d'appel dans la Loi, cette dernière pourrait être modifiée pour indiquer de façon explicite que la répartition de l'excédent à la cessation partielle d'un régime n'est pas obligatoire, ou pour éliminer complètement la notion de cessation partielle. Il existe un précédent à ce dernier égard, car des modifications apportées récemment au cadre des lois du Québec ont entraîné l'élimination de la notion de cessation partielle.

Comme en fait foi le document de consultation de 2005, la répartition de l'excédent d'un régime en vigueur présente certains aspects négatifs en cas de cessation partielle du régime. Il a été avancé que l'excédent représente un montant notionnel et qu'il est assujetti à des hypothèses actuarielles, ce qui entraîne des excédents actuariels à des périodes différentes. En outre, la répartition de l'excédent pourrait influer sur la capacité du répondant du régime de respecter ses obligations futures en matière de prestations. De plus, on peut prétendre que du point de vue de l'équité, les participants qui quittent le régime d'une façon ne devraient pas toucher des prestations plus élevées que ceux qui quittent d'une autre façon. D'une part, certains soutiennent que les participants ont contribué à l'excédent et ont donc droit à une partie de cet excédent plutôt que de d'accepter qu'il soit affecté à d'autres fins (p. ex. la bonification des prestations), une décision hors du contrôle des anciens participants et dont ils ne bénéficieraient pas.

L'un des principaux buts des cessations partielles consiste à faire en sorte que les participants visés par une situation susceptible d'engendrer la décision d'abolir partiellement un régime, notamment l'interruption des activités, et qui ne satisfont pas à l'exigence concernant la période d'acquisition maximale de deux ans, ne subiraient pas une perte de prestations acquises. En vertu du cadre actuel, les employés qui quittent le régime avant la fin d'une période d'acquisition ont droit au remboursement de leurs cotisations et de l'intérêt couru. Si les états de service sont plus longs que la période d'acquisition, l'employé a droit aux prestations accumulées à la date de cessation de la participation au régime. En conséquence, l'établissement d'une provision pour acquisition immédiate éliminerait le besoin de cessation partielle à cette fin.

La période maximale d'acquisition est actuellement de deux ans. Si un régime est aboli, l'acquisition immédiate protégerait les droits des participants qui comptent moins de deux années de service. L'acquisition immédiate s'appliquerait aux participants à des régimes à prestations déterminées et à des régimes à cotisations déterminées.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il convient de supprimer de la Loi la notion de cessation partielle, mais d'exiger l'acquisition immédiate des prestations d'un régime de retraite pour tous les participants.

D. Divulgation de renseignements

Puisque les régimes de retraite sont constitués pour verser des prestations aux employés et à leurs bénéficiaires, il est important qu'ils soient informés au sujet de leurs régimes et de leurs prestations. Par conséquent, la Loi exige actuellement que les participants reçoivent au moins une fois l'an un relevé renfermant des renseignements personnels et de l'information sur leurs régimes, notamment sur les cotisations individuelles et sur la solvabilité du régime, le cas échéant. En outre, les participants, anciens participants, retraités, bénéficiaires, conjoints et conjoints de fait ont le droit de consulter, au bureau de l'administrateur, la plupart des renseignements sur les régimes déposés auprès du Bureau du surintendant des institutions financières.

L'énoncé de la politique de capitalisation est un document qui énonce les activités d'un régime à l'égard de la capitalisation, y compris les objectifs de la capitalisation, la stratégie en matière de cotisations et les politiques de gestion des risques de déficit de capitalisation, de même que de l'information sur l'exonération de cotisation. Il a été très bien accueilli par les répondants, les participants et les experts de l'industrie.

Une meilleure divulgation de l'information sur le régime permet aux participants et à leurs bénéficiaires de se faire une bonne idée de la viabilité du régime et elle accroît leur capacité de faire part de leurs préoccupations d'une manière éclairée et sans délais. En outre, si le régime se trouve en situation fortement excédentaire ou déficitaire, elle peut permettre aux participants et à leurs bénéficiaires de mieux comprendre certaines mesures, notamment l'exonération de cotisations ou le refus de la bonification des prestations.

En vertu de la Loi, un relevé d'information annuel portant expressément sur le participant et le régime doit être envoyé aux participants et à leurs conjoints. Ces renseignements englobent les cotisations et les prestations du participant, et des détails sur le ratio de solvabilité du régime. Ces renseignements ne sont toutefois pas remis aux anciens participants du régime (c'est-à-dire les participants avec prestations acquises différées) ou aux retraités. Vu que ces deux groupes comprennent des bénéficiaires du régime, ils devraient, par souci d'équité, recevoir des renseignements semblables à ceux transmis aux participants actifs et à leurs conjoints. Dans le cas des retraités qui touchent une rente d'une tiers partie, cette divulgation n'est ni nécessaire ni exigée.

L'amélioration de la divulgation ajoute un niveau d'exigences de conformité. Ainsi, pour assouplir la prestation de renseignements supplémentaires, il faudrait entre autres faciliter l'accès aux renseignements importants pour les participants, peut-être par des moyens électroniques. Cette prestation, routinière à bien des égards, n'a pas encore été prévue en vertu de la Loi. La prestation électronique de renseignements sur les régimes serait autorisée sous réserve de consentement.

Un autre élément d'information pourrait être divulgué aux participants et à leurs bénéficiaires : les défauts de paiement du répondant. Si cet élément devenait une exigence, les parties visées par le défaut seraient dûment informées, de sorte qu'elles pourraient soulever des questions sans tarder.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il est possible :
  • d'obliger les administrateurs à établir un énoncé de politique de provisionnement (capitalisation) qui ressemblerait à l'énoncé écrit de leurs politiques et procédures en matière de placement. À l'instar de ce dernier, le nouvel énoncé pourrait être examiné sur demande;
  • de permettre la diffusion des éléments d'information nécessaires par voie électronique, au choix du participant ou du bénéficiaire;
  • d'élargir, le cas échéant, les catégories de participants qui doivent recevoir des renseignements sur le régime pour englober les anciens participants et les retraités.

E. Exonération de cotisations

De façon générale, un employeur doit verser un montant annuel pour capitaliser la somme des prestations accumulées au cours de l'année-régime. Si la caisse dispose d'un excédent suffisant, l'employeur n'est pas tenu de verser quelque montant que ce soit. En outre, les répondants doivent appliquer, en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu, une exonération de cotisations lorsque l'excédent atteint un certain niveau, généralement 10 % sur une base de continuité.

Certains analystes soutiennent que les exonérations de cotisations ont pour effet d'exposer les régimes à des déficits imprévus si leurs revenus ou la valeur de leur actif subit une baisse. Toutefois, des critiques semblables pourraient également être appliquées lorsque l'excédent est utilisé pour bonifier les prestations ou réduire les taux de cotisations salariales.

La capacité d'un régime d'appliquer une exonération de cotisations d'après les rapports d'évaluation qui ne sont pas actuels (c'est-à-dire la valeur du régime fondée sur une date antérieure à un an) a également été mise en question. En conséquence, il serait prudent d'exiger qu'un répondant puisse seulement se prévaloir d'une exonération de cotisations au cours de l'année de dépôt d'un rapport d'évaluation auprès du surintendant. Cette exigence n'influerait par ailleurs pas sur les régimes qui doivent suspendre les cotisations de l'employeur en vertu des règles de l'impôt. Le BSIF dispose de certains outils efficaces et il a accru sa capacité de pré-alerte pour décourager les régimes d'appliquer de façon imprudente des exonérations de cotisations.

Certains intervenants ont également prétendu que les répondants de régime doivent être invités à élaborer une politique officielle portant sur leur démarche en matière de exonération de cotisations et que celle-ci doit être divulguée aux participants. Cette mesure accroîtrait la transparence et elle encouragerait également les répondants à élaborer cette politique. Cette dernière pourrait être intégrée à l'énoncé de politique de capitalisation énoncé ci-devant.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il est possible :
  • d'obliger les répondants de régime à élaborer une politique officielle concernant l'exonération des cotisations qui serait intégrée à l'énoncé de la politique de capitalisation;
  • dans la mesure où les cotisations patronales sont permises en vertu des règles de l'impôt, de n'autoriser les répondants d'appliquer une exonération de cotisations que pendant l'année où le rapport d'évaluation d'un régime déposé auprès du BSIF affiche un excédent sur une base de solvabilité.

F. Modifications nulles

Le paragraphe 10.1(2) de la Loi annule la modification des régimes qui aurait pour effet de réduire les prestations accumulées avant la date de la modification, ou si le ratio de solvabilité du régime chuterait en deçà du niveau énoncé dans le règlement. Cette dernière disposition, qui a été ajoutée à la Loi en 1998, vise à empêcher les régimes sensiblement sous-capitalisés d'appliquer des modifications qui réduiraient davantage la capitalisation du régime. Toutefois, le règlement ne visait pas à énoncer un niveau de ratio de solvabilité prévu par règlement.

Après avoir examiné les mémoires de la consultation de 2005, il est proposé d'utiliser un seuil de ratio de solvabilité de 0,85 afin de mettre en œuvre la disposition de modification nulle. Ce ratio est proposé parce que si une mesure unique ne décrit pas fidèlement la situation financière d'un régime, un ratio de solvabilité inférieur pourrait généralement signifier que le régime est sensiblement sous-capitalisé, dans une mesure justifiant l'imposition de restrictions sur la bonification des prestations de ces régimes.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il est possible de modifier le règlement prévoyant un ratio de solvabilité de 0,85 dans le but de mettre en œuvre la disposition de la Loi touchant la modification nulle.

4. Enjeux à débattre au sujet des régimes à cotisations déterminées

Ces dernières années, les régimes à cotisations déterminées ont retenu davantage l'attention comme source de remplacement des régimes à prestations déterminées. Ces régimes gagnent en popularité compte tenu de l'évolution de la dynamique du travail. Les habitudes d'emploi changeantes, et les défis auxquels sont confrontés les régimes à prestations déterminées, ont en partie entraîné un déplacement progressif vers des régimes à cotisations déterminées. Il existe de nombreux exemples de répondants qui ont fermé leurs régimes à prestations déterminées aux nouveaux participants, pour plutôt leur offrir des régimes à cotisations déterminées. En fait, le passage des régimes à prestations déterminées à des régimes à cotisations déterminées a été constaté par bien des intervenants lors de la consultation de 2005. En conséquence, il est important de veiller à l'actualité de ces structures. Essentiellement, les intervenants sont invités à commenter le caractère pratique et souhaitable des options stratégiques suivantes en ce qui touche les régimes à cotisations déterminées.

A. Règles refuges pour les options de placement implicite admissibles

Dans la plupart des régimes à cotisations déterminées, les participants doivent effectuer un choix quant à la caisse ou au produit de placement qui recevra leurs cotisations. Puisque le niveau de la prestation de retraite dépend de la valeur du compte de placement à la retraite, les choix effectués par les participants pendant leur carrière influeront sensiblement sur leur niveau de vie à la retraite. Les choix pertinents de placement sont fondamentaux pour l'atteinte des objectifs de retraite des participants.

La capacité du répondant de fournir des conseils de placement aux participants est incertaine au plan juridique. Les répondants s'en remettent habituellement à des fournisseurs de l'extérieur, conformément aux lignes directrices pour les régimes de capitalisation, pour fournir des conseils en placement aux participants, parce que l'employeur a habituellement une obligation fiduciaire envers les participants et une responsabilité civile en matière de risque si un conseil particulier se traduit par un résultat défavorable. Pour des motifs de responsabilité civile, bon nombre de régimes ont choisi un fonds commun de placement sur le marché monétaire, ou un mécanisme de placement semblable, comme option implicite. Bien que ce choix de placement puisse convenir à certains participants, d'autres ont soutenu que le profil risque-rendement de ces fonds ne tient pas suffisamment compte de l'âge du participant et du besoin de rendement.

Compte tenu de ce résultat possible, de nombreux intervenants ont proposé de faire en sorte que la loi renferme des règles refuges permettant aux administrateurs de régime d'établir une option de placement implicite qui respecte certains critères précisés dans les règlements. Un tel changement protégerait les administrateurs contre d'éventuelles poursuites lorsqu'ils fournissent une option de placement implicite, notamment un solde ou un fonds commun de placement à une date cible, qui est conforme à la réglementation. Une démarche semblable a également été appliquée aux États-Unis en vertu de la Pension Protection Act de 2006. L'instauration d'une option de placement implicite ne porterait pas atteinte à la capacité du participant de disposer d'un choix suffisant pour prendre des décisions différentes.

Pour déterminer les critères de l'option de placement désignée, le gouvernement ne cherche pas à décrire des fonds ou des options de placements précis. Il recherche plutôt des critères de grande portée pour ne pas exclure artificiellement un fond approprié.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue sur le caractère pratique et souhaitable des règles refuges, et sur les points à prendre en compte pour déterminer les options de placement implicite admissibles.

B. Prestations de retraite versées à partir de la caisse de retraite

En vertu de la Loi, les participants à des régimes à cotisations déterminées doivent choisir entre une rente viagère achetée pour eux par le régime ou le transfert de leur actif à un REER ou à un fond enregistré de revenu de retraite (FERR) au départ à la retraite. Les participants qui partent à la retraite optent de façon générale pour le transfert en raison de la plus grande souplesse offerte par un REER ou un FERR pour décider du montant retiré à titre de revenu de retraite à chaque année.

Certains participants préfèrent laisser leur compte dans le régime et ne souhaitent pas établir une nouvelle relation avec leur institution financière. La Loi n'autorise pas cette option. Le versement de prestations de retraite variables (d'une manière qui s'apparente aux décaissements d'un REER ou d'un FERR) à partir de la caisse est autorisé par le Règlement de l'impôt sur le revenu et il est permis par les lois sur les pensions de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et du Manitoba.

Pour accorder une marge de manœuvre aux participants et aux administrateurs, il a été proposé de permettre les versements variables effectués directement à partir de la caisse d'un régime à cotisations déterminées, comme le prévoit le Règlement de l'impôt sur le revenu. Ce changement pourrait entraîner des frais d'administration supplémentaires pour l'administrateur du régime; en conséquence, le régime et les participants doivent préalablement donner leur accord à ce type d'opération.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il convient de permettre le versement de prestations de retraite variables directement à partir du compte relatif au régime de retraite à cotisations déterminées.

C. Changements au titre de la norme de diligence

En vertu des dispositions de la Loi, l'administrateur est assujetti à une norme fiduciaire de diligence à l'égard des gestes qu'il pose en regard du régime de retraite. Grâce à cette obligation fiduciaire, les participants disposent d'un mécanisme de recours qui leur permet d'intenter des poursuites devant les tribunaux à l'encontre de l'administrateur qui manque à son obligation. Cette norme de diligence s'applique aux régimes à prestations déterminées, en vertu desquels l'administrateur accepte la responsabilité de gérer le régime afin de verser une prestation déterminée au participant.

Les régimes à cotisations déterminés imposent un groupe de responsabilités différentes aux administrateurs de régime. Plutôt que de devoir garantir une prestation précise au participant, l'administrateur doit simplement veiller à ce que les cotisations soient versées et que le régime se conforme au cadre législatif et réglementaire.

Les employeurs peuvent hésiter à offrir des régimes à cotisations déterminées – plutôt que s'en remettre à des REER collectifs – compte tenu de la possibilité de poursuites judiciaires découlant de manquements perçus au titre de la responsabilité fiduciaire. Les régimes à cotisations déterminées étant assujettis à une exigence de protection plus rigoureuse que les REER collectifs – par exemple, le surintendant peut exiger que l'employeur verse les cotisations nécessaires – il est important de s'assurer que le cadre législatif et réglementaire n'impose pas un fardeau inutile aux répondants.

Compte tenu de cette différence au chapitre des obligations, il pourrait davantage convenir d'appliquer une norme de diligence de « bonne foi » à l'égard du rôle de l'employeur au lieu d'une norme fiduciaire. Un changement de cette nature ne devrait pas influer négativement sur les participants, car l'employeur serait encore tenu d'exécuter des opérations selon les modalités du régime ou de la Loi.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il convient de revoir la norme de diligence pour les employeurs qui sont répondants de régimes à cotisations déterminées pour l'appliquer « de bonne foi » plutôt que sous forme d'obligation « fiduciaire ».

D. Utilisation de l'excédent du volet cotisations déterminées

Certains régimes de retraite comprennent un volet de prestations déterminées et un volet de cotisations déterminées. Cette forme de régime mixte peut offrir une souplesse accrue aux participants et aux répondants, car les deux volets comprennent des éléments positifs. Dans un régime mixte, une « promesse » de rente (c'est-à-dire le volet prestations déterminées) doit être capitalisée; par conséquent, ce type de volet peut, de temps à autre, donner lieu à un excédent.

De façon générale, les répondants peuvent utiliser l'excédent pour capitaliser les coûts du service courant de leurs régimes à prestations déterminées. Par souci de clarté, pour ces régimes mixtes, le cadre législatif pourrait être modifié pour préciser qu'un régime mixte en situation d'excédent peut profiter d'une exonération de cotisations à l'égard des cotisations obligatoires pour le volet de cotisations déterminées du régime.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il convient de préciser que l'excédent de prestations déterminées peut être utilisé pour compenser les coûts du service courant du volet de cotisations déterminées des régimes mixtes.

E. Procédures administratives

La Loi et son règlement d'application imposent certaines obligations administratives aux régimes. Bien qu'un règlement de cette nature soit nécessaire pour garantir le fonctionnement et la réglementation convenables des régimes de retraite, il est important que les obligations administratives précises soient pertinentes.

Parmi les situations invoquées à cet égard, mentionnons les obligations des anciens participants. Lorsque l'employé sort du régime (c'est-à-dire à la cessation de sa participation), il transfère habituellement l'actif qu'il a accumulé dans le régime à une nouvelle caisse ou à un mécanisme immobilisé à impôt différé, par exemple un régime enregistré d'épargne-retraite immobilisé. Si un participant sortant a acquis des droits à prestation et qu'il ne transfère pas l'actif à un autre mécanisme, l'employeur doit tout de même exécuter les tâches administratives nécessaires pour cet ancien participant. Puisque ce dernier n'est plus au service de l'employeur, il pourrait ne pas convenir de confier la charge de ces frais d'administration à l'employeur. Par conséquent, il a été proposé d'obliger les anciens participants à des régimes à cotisations déterminées qui ont acquis des droits à prestation, à faire transférer leur actif à un autre compte d'épargne-retraite à report d'impôt prédéterminé. Cette obligation ne s'appliquerait que si un préavis suffisant est donné à l'ancien participant.

Dans le budget de 2008, le gouvernement a annoncé des changements au titre de la réglementation pour accorder une souplesse permettant un retrait de montants de fonds de revenu viager (FRV) assujettis à la réglementation fédérale. Ces changements comprenaient des dispositions permettant aux particuliers âgés de 55 ans et plus un déblocage unique d'au plus 50 % de leurs avoirs dans un FRV, et une liquidation de leurs FRVs aux soldes minimes. En outre, ces changements ont permis de débloquer les fonds immobilisés assujettis aux règles fédérales dans le cas des particuliers, quel que soit leur âge, aux prises avec des difficultés financières (par exemple en raison des coûts élevés associés à une invalidité ou à l'état de santé).

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue sur les pratiques administratives nécessaires qui pourraient nuire à l'administration saine et efficiente des régimes à cotisations déterminées.

5. Autres enjeux touchant le cadre des régimes de retraite privés

Outre les préoccupations soulevées tout particulièrement au sujet des régimes de retraite à cotisations déterminées et à prestations déterminées, le gouvernement recherche des points de vue concernant d'autres éléments relatifs au cadre législatif et réglementaire des régimes de retraite privés. Ces points de vue permettront de maintenir la pertinence et la stabilité du système des régimes de retraite privés.

A. Souplesse de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension

Le gouvernement a pour politique de permettre aux employeurs et aux employés de s'entendre sur les questions relatives aux pensions, dans la mesure où leurs ententes respectent des normes minimales de capitalisation, de placement, d'admissibilité des participants, d'acquisition, d'immobilisation, de transférabilité des prestations, des prestations de décès et de droits des participants à l'information. Le gouvernement respecte la capacité des employeurs et des employés de déterminer les particularités de leurs régimes, notamment le niveau des prestations et les taux de cotisation.

Même si la Loi visait initialement les régimes à prestations déterminées à employeur unique, elle permet de négocier d'autres types de régime, notamment des régimes mixtes qui comprennent des éléments de régimes à prestations déterminées et des éléments de régimes à cotisations déterminées. Dans sa forme actuelle, la Loi est suffisamment souple pour accepter diverses formes de régimes mixtes. Par exemple, elle donne aux participants le choix entre une formule de prestations déterminées et de cotisations déterminées, elle prévoit une formule de prestations déterminées pour certaines catégories de participants ou pour certaines périodes de service, et une formule de prestations déterminées pour d'autres groupes ou d'autres périodes; et elle appuie une formule de cotisations déterminées assortie d'une garantie minimale de prestations déterminées. Néanmoins, certains ont soutenu que la Loi n'est pas assez souple. À cette fin, le gouvernement cherche des points de vue à savoir si les employeurs et les employés sont intéressés par une autre forme de régime qui n'est pas appuyée par le cadre législatif actuel.

Un autre type de régime a été mentionné : le régime de retraite capitalisé par le participant. Bien que ce concept puisse comprendre de nombreuses variantes, de façon générale, ce type de régime offrirait des prestations déterminées aux participants, et les déficits de capitalisation devraient être comblés par le participant, et non par l'employeur. Le Québec a récemment intégré ce type de régime dans son cadre.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue sur l'intérêt pour des formes de régimes que ne prévoit par le cadre législatif.

B. Régimes de retraite interentreprises

Les régimes de retraite interentreprises sont des régimes de retraite agréés parrainés par plus d'un employeur n'appartenant pas au même groupe. Essentiellement, ces types de régimes sont populaires dans des secteurs comprenant des entreprises de plus petite taille et dont les employés ont tendance à passer d'un employeur à l'autre. De nombreux régimes de retraite interentreprises sont administrés par des syndicats plutôt que par des employeurs, en vertu de régimes classiques à employeur unique.

Les régimes de retraite interentreprises sont assujettis à des règles de capitalisation semblables à celles des régimes à prestations déterminées à employeur unique. Toutefois, bon nombre de régimes interentreprises sont des régimes à cotisations négociées et à prestations déterminées, connus comme des régimes CNPD. Dans ce type de régime, les cotisations par l'employeur et salariales ont tendance à représenter un pourcentage fixe de la masse salariale, habituellement négocié dans des contrats de travail.

Les régimes de retraite interentreprises sont reconnus par bien des intervenants comme des régimes de retraite qui devraient être encouragés. Ces régimes présentent certains avantages : ils répartissent le risque entre plusieurs employeurs; ils permettent aux employés de transférer leurs prestations lorsqu'ils passent à un autre employeur adhérant au même régime; et ils permettent aux employeurs de garantir des prestations déterminées sans le fardeau administratif assumé par le répondant d'un régime à employeurs unique prévoyant des prestations déterminées.

Comme il est mentionné ci-devant, le cadre législatif a été en grande partie conçu au départ pour les régimes à employeur unique et à prestations déterminées. Il a été avancé que l'application de ce cadre aux régimes de retraite interentreprises ne tient pas dûment compte de la situation particulière de ces régimes.

Une autre question qui a été soulevée au cours des derniers mois a trait à l'établissement de vastes régimes à cotisations déterminées groupées pour les employeurs et les employés qui ne disposent pas déjà d'un régime agréé, peut-être de concert avec le gouvernement. Les propositions visant de tels régimes sont habituellement appuyées en soutenant que les placements pourraient être gérés de façon professionnelle et efficiente, ce qui pourrait susciter des économies d'échelle en raison du groupement. Parmi ces propositions, certaines soulèvent que de nouvelles options de mise en service de la rente pourraient être offertes.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue à savoir s'il existe dans la loi des obstacles qui nuirait à la création ou à l'application de régimes de retraite interentreprises, et s'il y aurait lieu d'apporter des modifications utiles au cadre législatif.

C. Régimes de retraite simplifiés

En 1998, les lois fédérales ont été modifiées pour prévoir l'adoption du régime de retraite simplifié. Compte tenu du fait que les employeurs de plus petite taille peuvent constater que le coût de conformité et la responsabilité administrative sont élevés, les régimes de retraite simplifiés ont été mis au point pour atténuer ces préoccupations de ces employeurs. Les régimes simplifiés sont des régimes à cotisations déterminées pour lesquels une institution financière fait fonction d'administrateur. Ces régimes sont semblables à ceux autorisés au Québec et au Manitoba.

Jusqu'à présent, l'adhésion aux régimes simplifiés est très limitée. Le gouvernement souhaite mieux comprendre les raisons pour lesquelles l'intérêt pour ces régimes est limité et si des améliorations pourraient être apportées afin de rendre ces régimes plus attrayants.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue sur la pertinence des régimes de retraite simplifiés et si la Loi comporte des obstacles qui nuisent à l'adoption de ces régimes.

D. Distinction entre les régimes à cotisations déterminées et les régimes à prestations déterminées en vertu de la Loi.

Dans une large mesure, la Loi a été initialement rédigée d'après le modèle classique du régime à prestations et à employeur unique. Certains experts ont appuyé une distinction plus nette dans la Loi entre les régimes à cotisations déterminées et les régimes à prestations déterminées. Par exemple, dans un régime à prestations déterminées, les cotisations de l'employeur ne sont pas établies à l'avance, mais elles sont calculées d'après des évaluations actuarielles. Ces évaluations ne sont pas obligatoires pour les régimes à cotisations déterminées, car les employeurs et les employés s'engagent à respecter un taux de cotisations établi. En fait, l'application de grandes parties de la Loi n'a aucun effet sur les régimes à cotisations déterminées, notamment les articles 9 et 9.2 (mais pas 9.1) au sujet de la capitalisation et de l'excédent, car ni l'un ni l'autre n'existent en vertu d'un régime à cotisations déterminées; ou le paragraphe 10.1(2), qui porte sur les prestations à pension et les crédits accumulés, et le ratio de solvabilité du régime de retraite, qui ne s'appliquent qu'aux régimes à prestations déterminées. Des précisions pourraient être fournies aux participants et aux répondants en vertu de la Loi en établissant des articles distincts qui ne viseraient que chacun des types particuliers de régime de pension agréé. Par ailleurs, le surintendant pourrait améliorer les consignes pour préciser les volets de la Loi et de son règlement d'application qui doivent être appliqués pour les régimes à cotisations déterminées par rapport aux régimes à prestations déterminées.

Le gouvernement du Canada souhaite recueillir des points de vue sur la pertinence de la réorganisation de la Loi pour fournir des précisions sur les différentes dispositions applicables aux régimes à prestations déterminées et aux régimes à cotisations déterminées. Des exemples précis d'obstacles législatifs et d'incertitude sont particulièrement recherchés.

E. Règles de placement

Les règles de placement prévues en vertu de l'Annexe III du règlement d'application de la Loi, que la plupart des provinces ont adoptées par référence, n'ont pas été examinées depuis plus de 15 ans. Au début des années 1990, les règles de placement sont passées d'un concept de « liste prévue par la loi » comportant de nombreuses règles de placement à une approche de « portefeuille prudent » davantage fondée sur des principes. Les règles quantitatives qui en ont découlé sont les suivantes :

  • un régime de retraite ne peut posséder plus de 30 % des actions avec droit de vote d'une entité;
  • un régime de retraite ne peut placer plus de 10 % de son portefeuille dans un placement unique;
  • un régime de retraite ne peut placer plus de 5 % de son portefeuille dans un bien immeuble unique ou un avoir minier canadien unique;
  • les avoirs miniers canadiens d'un régime de retraite ne peuvent totaliser plus de 15 % de son portefeuille;
  • les biens immeubles et avoirs miniers canadiens d'un régime de retraite ne peuvent totaliser plus de 25 % de son portefeuille.

Le gouvernement du Canada cherche des points de vue sur la façon d'améliorer le cadre réglementaire qui régit les placements des régimes de retraite.

6. Prochaines étapes

D'ici le 16 mars 2009, les intéressés sont invités à transmettre par écrit leurs commentaires au sujet de toute question soulevée dans le présent document à :

Diane Lafleur
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances
L'Esplanade Laurier
20e étage, tour Est
140, rue O'Connor
Ottawa (Canada) K1A 0G5

Les commentaires peuvent également être transmis par courrier électronique à l'adresse pensions@fin.gc.ca.

Sous réserve du consentement de leur auteur, les commentaires seront affichés sur le site Web du ministère des Finances, pour rehausser la transparence et l'interactivité de la démarche. Les présentations reçues par le Ministère seront assujetties à la Loi sur l'accès à l'information, et elles pourront être communiquées conformément à cette loi. Si l'auteur d'une présentation estime que celle-ci doit être jugée confidentielle, le Ministère fera tout en son pouvoir pour protéger l'information qu'elle contient, sous réserve des exigences législatives applicables.

Annexe

Données relatives aux régimes de pension agréés aux termes de la loi fédérale

Tableau 1: Nombre de régimes selon le genre de régime
Régimes de pension agréés 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ensemble des régimes 1195 1205 1256 1284 1304 1332 1350
  à prestations déterminées 352 346 336 344 345 359 351
  mixtes 70 70 84 84 87 89 95
  à cotisations déterminées 773 789 836 856 872 884 904
 
Tableau 2: Nombre d'adhérents selon le genre de régime (000s)
Régimes de pension agréés 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ensemble des régimes 557 579 547 572 576 582 594
  à prestations déterminées 389 397 367 386 383 386 391
  mixtes 88 88 96 99 99 98 99
  à cotisations déterminées 80 94 84 87 94 98 104
 
Tableau 3: Actif total selon le genre de régime (milliards de dollars)
Régimes de pension agréés 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Actif total des régimes 91 85 91 104 116 130 132
  à prestations déterminées 75 70 78 85 95 108 109
  mixtes 14 13 11 16 18 19 18
  à cotisations déterminées 2 2 2 3 3 3 4

Source: BSIF
Les données se réfèrent à l'année fiscale terminant le 31 mars de l'année indiquée.


1 Au 31 mars 2008, 75 régimes s'étaient prévalus de l'allégement de capitalisation prévu en vertu du Règlement. Celui ci offrait quatre formes d'allégement de la capitalisation aux régimes de retraite privés. Quarante quatre ont profité de l'option permettant de consolider les calendriers de paiements de solvabilité et d'amortir la totalité du déficit de solvabilité sur une nouvelle période de cinq ans. Onze régimes ont choisi l'option permettant de prolonger de dix ans les calendriers de paiements de solvabilité avec l'accord des participants aux régimes et des retraités. Dix sept régimes ont retenu l'option qui leur permettait d'allonger de dix ans la période de paiement de solvabilité, l'écart des paiements de cinq ans et de dix ans étant garanti au moyen d'une lettre de crédit. Les trois derniers régimes ont profité de l'option désignée aux sociétés d'État mandataires. [retour]

2 L'annexe renferme des statistiques sur les régimes fédéraux. [retour]

3 En vertu des paragraphes 8(1) et 8(2) de la Loi, les cotisations à payer et qui n'ont pas encore été versées à la caisse de retraite sont réputées gardées séparément de l'actif de l'employeur. En cas de faillite, ces sommes ne font pas partie du patrimoine de l'employeur, qu'elles aient ou non vraiment été gardées séparément. [retour]

4 Les participants visés par cet arrêt ont demandé à la Cour suprême du Canada de les autoriser à interjeter appel. Cette dernière na pas encore indiqué si elle entendra l'appel. [retour]