Le 11 mai 2011

Document de consultation relativement aux obligations sécurisées

Remarque : Une consultation n'est pas un sondage. N'envoyez donc pas d'observations multiples ou en double.

Le document de consultation qui suit donne un aperçu des principaux éléments du cadre législatif visant les obligations sécurisées et, aux endroits indiqués, signale que le gouvernement souhaite obtenir des commentaires sur un élément particulier. Les questions générales se trouvent à la page 3 et les questions plus particulières sont fournies à l'annexe technique.

Le ministère des Finances invite tous les Canadiens à lui faire part de leurs commentaires sur les propositions présentées. Les commentaires doivent être reçus au plus tard le 10 juin 2011. Ils peuvent être envoyés à :

Jane Pearse
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances
L’Esplanade Laurier
15e étage, tour Est
140, rue O’Connor
Ottawa (Canada) K1A 0G5
Téléphone : 613-992-1631
Télécopieur : 613-943-1334
Courriel : FinLegis@fin.gc.ca

Une fois reçus par le ministère des Finances, les commentaires demeureront confidentiels, mais seront assujettis à la Loi sur l'accès à l'information et pourront être communiqués conformément aux dispositions de ladite loi.

Version PDF : Document de consultation relativement aux obligations sécurisées [68.1 Ko]

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Contexte

L'une des leçons tirées de la crise financière est l'importance pour les institutions financières (IF) de disposer d'une variété de sources de financement qui résistent bien aux pressions. L'offre d'options de financement qui résistent bien aux pressions accroît la stabilité des IF et du secteur financier.

Les obligations sécurisées représentent une source de financement qui est devenue de plus en plus importante pour les banques canadiennes ces dernières années. Les obligations sécurisées sont des titre de créances qui sont habituellement émis par une IF et garantis par une réserve des actifs de qualité supérieure. Comme dans le cas des émissions de titres de créance de premier rang, l'émetteur paie le capital et l'intérêt sur l'obligation. Par ailleurs, contrairement aux titres de créance de premier rang, une obligation sécurisée est adossée à une réserve distincte d'actifs de qualité supérieure. Si l'émetteur ne verse pas les paiements au titre d'une obligation, les porteurs d'obligations sécurisées continuent de toucher leurs paiements à même la réserve d'actifs sécurisés.

Les obligations sécurisées sont courantes à l'échelle internationale. Elles sont utilisées en Europe depuis le milieu du dix-huitième siècle. En France, en Espagne et en Italie, les banques émettent des obligations sécurisées aux termes d'un cadre législatif. Dernièrement, le Royaume­Uni a mis en place un cadre législatif visant les obligations sécurisées. Ces titres gagnent également en popularité à l'extérieur de l'Europe; la Nouvelle­Zélande est en voie de créer un cadre législatif, un projet de loi a été déposé devant le Congrès américain et l'Australie a récemment annoncé qu'elle modifiera son cadre afin de permettre à ses banques d'émettre des obligations sécurisées.

Obligations sécurisées au Canada aujourd'hui

En relativement peu de temps, les obligations sécurisées sont devenues une importante source de financement pour les banques canadiennes. Depuis la première émission d'obligations sécurisées par une IF canadienne en 2007, les émissions totales sont passées à plus de 30 milliards de dollars, et le rythme des émissions s'accélère. En 2010, le stock d'obligations sécurisées canadiennes en circulation a doublé. À ce jour, toutes les obligations sécurisées canadiennes ont été émises par des banques. En comparaison, le stock d'obligations hypothécaires du Canada en circulation, un autre outil de financement pour les prêteurs canadiens, totalise environ 170 milliards de dollars.

En l'absence d'un cadre législatif visant les obligations sécurisées au Canada, les banques canadiennes émettent des obligations sécurisées aux termes d'un cadre contractuel. La banque établit d'abord un programme d'obligations sécurisées au titre duquel une réserve sécurisée est créée et les actifs de cette réserve sont vendus. La banque émet alors les obligations sécurisées, comportant différentes caractéristiques et échéances, adossées aux actifs de la réserve.

Afin de s'assurer que les actifs sécurisés sont distincts de la banque émettrice, la réserve des actifs est détenue par une entité ad hoc hors d'atteinte en cas de faillite.  Cette entité ad hoc garantit les obligations émises par l'IF et l'émetteur assure aux épargnants que si l'émetteur est en défaut, les actifs sécurisés continueront d'être disponibles pour le profit des porteurs d'obligations sécurisées. Si les actifs sécurisés ne sont pas suffisants, les porteurs d'obligations peuvent avoir une réclamation contre l'actif de l'émetteur pour le reliquat. L'entité ad hoc est consolidée dans les comptes financiers de la banque émettrice et la banque continue donc à détenir les fonds propres servant à couvrir les actifs sécurisés.

Le Bureau du surintendant des institutions financières a limité les émissions d'obligations sécurisées par les institutions financières fédérales (IFF) de dépôt à 4 % du total des actifs.

Une vaste gamme d'épargnants ont manifesté un intérêt pour les obligations sécurisées canadiennes. Les obligations ont été émises dans différents territoires de compétence, notamment au Canada, aux États­Unis, en Australie et en Europe, et dans différentes monnaies, comme le dollar canadien, le dollar américain, le franc suisse, le dollar australien et l'euro. Tous les actifs dans les réserves sécurisées étaient des prêts consentis moyennant une garantie par des propriétés résidentielles canadiennes, mais cette catégorie comprenait des prêts hypothécaires assurés, des prêts hypothécaires non assurés et des marges de crédit avec garantie hypothécaire.

Cette approche contractuelle non législative offre un niveau de divulgation élevé aux épargnants sur les actifs sécurisés et a réussi à développer un marché d'obligations sécurisées pour les émetteurs canadiens, mais présente deux désavantages qui affaiblissent le marché et réduisent la capacité des IF canadiennes à diversifier leurs sources de financement.  Tout d'abord, les assurances fournies par l'émetteur dans le prospectus voulant que les actifs sécurisés soient disponibles au profit des épargnants qui détiennent des obligations sécurisées ne remplacent pas une protection législative. Deuxièmement, certains épargnants internationaux ne peuvent acheter d'obligations émises dans un cadre non législatif, ce qui restreint la base d'épargnants.

Annonce du budget

Reconnaissant l'importance de plus en plus grande des obligations sécurisées, le gouvernement s'est engagé, dans le budget de 2010, à établir un cadre législatif aux termes duquel les IFF pourraient émettre des obligations sécurisées. Depuis le budget de 2010, le gouvernement travaille avec les principaux intervenants afin de mieux comprendre le marché des obligations sécurisées  et a examiné les cadres législatifs visant les obligations sécurisées dans d'autres territoires.

Un cadre législatif visant les obligations sécurisées sera avantageux pour les Canadiens. La législation créera un produit robuste qui assurera le maintien de la confiance des épargnants dans les périodes où le marché est instable en offrant une certitude juridique et en établissant des normes minimales visant les obligations sécurisées. Elle aidera également les IF à diversifier leurs sources de financement en stimulant l'intérêt des épargnants pour les obligations sécurisées canadiennes.

Questions aux fins de consultation

Un cadre législatif visant les obligations sécurisées qui crée un marché vigoureux et  permet aux IF de diversifier leurs sources de financement devrait également satisfaire à trois objectifs stratégiques. Tout d'abord, le cadre devrait stimuler la stabilité du secteur financier et constituer une force pour les institutions financières canadiennes. Deuxièmement, le cadre devrait offrir des normes élevées conformes aux pratiques exemplaires internationales. Et troisièmement, il devrait donner un aperçu du rôle du registraire des obligations sécurisées (l'organisme qui surveillerait le cadre); dans la mesure du possible, les émetteurs devraient être guidés par la discipline du marché, et non par des contraintes réglementaires.

L'annexe technique du présent document donne un aperçu des détails du cadre proposé visant les obligations sécurisées canadiennes et décrit la manière dont ils contribueront à satisfaire aux objectifs mentionnés ci­dessus. Le Ministère souhaite recevoir des commentaires sur cette importante question politique et est particulièrement intéressé à ce qu'on lui soumette des observations sur les questions générales suivantes.

  1. Quels aspects essentiels le cadre législatif devrait­il couvrir?  Est­ce que le cadre proposé trouve l'équilibre approprié entre les intérêts des porteurs d'obligations sécurisées et les autres créanciers bancaires, garantis et non garantis?
  2. Dans quelle mesure le cadre législatif devrait­il être prescriptif?  Quelles sont les caractéristiques des obligations sécurisées qui devraient être normalisées par le cadre afin de créer un marché solide, actif et liquide?
  3. Quelles sont les caractéristiques nécessaires du registraire des obligations sécurisées et quelle est l'entité qui devrait assumer ce rôle?

Annexe technique

1.0 Champ d'application du cadre

Un cadre visant les obligations sécurisées peut comprendre un éventail d'éléments. Certains éléments sont des caractéristiques structurelles essentielles de tout cadre, comme la manière dont les actifs sont séparés, et doivent être précisés dans le cadre. D'autres, comme le terme et les caractéristiques de l'obligation sécurisée, sont habituellement laissés à la discrétion du marché. Les avantages de fixer un paramètre particulier doivent être pondérés par rapport à la perte de flexibilité.
 
Dans certains cas, il pourrait être approprié d'établir d'abord un paramètre particulier dans le cadre législatif, mais de permettre à l'autorité de réglementation de modifier le paramètre au fil du temps.

1.1 Garant : Ségrégation des actifs

La manière dont les actifs sécurisés sont gardés séparément de l'émetteur constitue un élément de base d'un cadre législatif visant les obligations sécurisées. Dans certains pays, les actifs sécurisés ne sont pas vendus à une autre entité au moment de l'émission, mais plutôt inscrits dans un registre. La séparation réelle des actifs de l'émetteur s'effectue si l'émetteur ne verse pas les paiements au titre des obligations. Cette approche réduit les coûts initiaux de la création d'une réserve sécurisée, mais accroît l'incertitude si l'émetteur manque à ses obligations.

Dans d'autres territoires de compétence, y compris le cadre non législatif au Canada comme il est indiqué ci­dessus, les actifs sécurisés sont vendus à une entité ad hoc hors d'atteinte en cas de faillite (à titre de garant), qui garantit l'obligation sécurisée. L'approche de l'entité ad hoc est légèrement plus coûteuse à l'origine, puisque les actifs doivent être vendus à l'entité ad hoc, mais offre un processus clair et simple suivant l'insolvabilité, puisque les actifs sécurisés sont déjà gardés séparément dans une entité hors d'atteinte en cas de faillite.   

Le gouvernement propose que le cadre législatif exige une ségrégation des actifs par l'entremise d'une vente légale à une entité ad hoc.

1.2 Garant : protection en cas d'insolvabilité

Les épargnants qui détiennent des obligations sécurisées veulent être assurés que, si l'émetteur est en défaut, les actifs dans la réserve sécurisée serviront à empêcher que les épargnants soient privés de rentrées de fonds. Les rentrées de fonds pourraient être interrompues si, par exemple, le séquestre de l'émetteur saisit les actifs détenus par le garant ou si les actifs deviennent assujettis à une suspension.

Le cadre contractuel actuel offre cette assurance aux épargnants. Le principal avantage d'un cadre législatif pour les épargnants est la précision supplémentaire concernant le processus en cas d'insolvabilité.  Les modifications législatives pourraient avoir une incidence sur les processus fédéraux en cas d'insolvabilité.

En outre, les fournisseurs de services à l'égard des obligations sécurisées veulent être assurés qu'ils seront payés pour leurs services si l'entité ad hoc devient insolvable. Les pratiques canadiennes actuelles offre cette assurance par les contrats. Un cadre législatif qui établit la priorité des fournisseurs de services offrirait une plus grande précision juridique. Les modifications législatives apportées aux règles régissant l'insolvabilité de l'entité ad hoc pourraient avoir une incidence sur les processus fédéraux en cas d'insolvabilité.

Le gouvernement propose que le cadre législatif apporte des précisions si l'émetteur devient insolvable; ainsi, les porteurs d'obligations sécurisées ont préséance sur les actifs détenus par l'entité ad hoc. Le gouvernement propose également de protéger la priorité des fournisseurs de services advenant que l'entité ad hoc devienne insolvable.

1.3 Garant : entités ad hoc autorisées

Si le cadre établit la priorité en ce qui concerne les fournisseurs de services dans la législation fédérale, comme il est décrit ci­dessus, il importe qu'il soit clair que l'entité ad hoc bénéficie de ce changement statutaire.

Selon les pratiques canadiennes actuelles, l'entité ad hoc est une fiducie ou une société en commandite, selon des considérations fiscales et d'autres considérations. Bien qu'il soit possible qu'une société par actions soit l'entité ad hoc, aucun émetteur n'a eu recours à cette structure. Une société par actions est clairement assujettie aux lois fédérales sur l'insolvabilité. Le cadre relatif à l'insolvabilité pour les sociétés en commandite n'est peut­être pas aussi clair pour les sociétés par actions, mais il existe des exemples où les tribunaux ont appliqué la législation fédérale en matière d'insolvabilité aux sociétés en nom collectif insolvables. Le régime d'insolvabilité applicable à une fiducie insolvable est moins clair.

Pour ce qui est du processus en cas d'insolvabilité, y a­t­il un avantage à exiger un type d'entité ad hoc plutôt qu'un autre?

1.4 Actifs : actifs admissibles

À ce jour, les obligations sécurisées canadiennes ont été garanties par des prêts adossés à des biens immobiliers résidentiels situés au Canada. Ces prêts constituent des actifs de réserve sécurisée, puisqu'ils représentent une partie considérable des actifs des IFF, sont relativement normalisés, sont plus stables que d'autres catégories d'actifs et correspondent généralement au terme des obligations sécurisées.

Dans d'autres pays, les prêts hypothécaires résidentiels représentent également une partie importante de s actifs de réserve sécurisée. Dans quelques pays, comme l'Allemagne, les émetteurs ont émis des obligations sécurisées adossées à d'autres actifs, comme les prêts du secteur public, les prêts pour bateau ou les prêts pour aéronef.

Au Canada, autoriser des actifs autres que les prêts immobiliers résidentiels augmenteraient la complexité du cadre visant les obligations sécurisées, sans en accroître son utilité.

Le gouvernement propose que le cadre législatif autorise que les prêts garantis par un bien résidentiel situé au Canada soient inclus dans la réserve sécurisée.

1.5 Actifs : hypothèques subsidiaires non assurées

Des six programmes existants d'obligations sécurisées au Canada, cinq ont recours à des prêts hypothécaires résidentiels qui ont été assurés par la Société canadienne d'hypothèques et de logement à titre d'actifs sécurisés. L'utilisation de prêts hypothécaires non assurés en nantissement peut, à long terme, réduire la fiabilité de l'assurance prêt hypothécaire du gouvernement et aussi améliorer la liquidité des prêts hypothécaires non assurés.

Est­ce que le cadre devrait encourager le recours à des hypothèques subsidiaires non assurées et, le cas échéant, comment devrait­il le faire?

1.6 Actifs : évaluation des actifs

Aux termes du cadre non législatif actuel, une formule préétablie est utilisée pour évaluer les actifs dans la réserve sécurisée. L'évaluation des actifs est tributaire de facteurs comme l'assurance et l'état des arriérés. En règle générale, une formule similaire est utilisée par tous les programmes d'obligations sécurisées canadiens.

Tant que l'émetteur n'est pas en défaut, la valeur des actifs doit réussir le test de couverture par l'actif (TCA), qui exige que les actifs, notamment le surdimensionnement, suffisent à verser tous les paiements au titre des obligations sécurisées. On s'assure ainsi que lorsque l'émetteur est insolvable, les actifs sécurisés suffisent à satisfaire aux obligations et aux coûts administratifs afférents aux obligations sécurisées, même si certains actifs deviennent non productifs.

Lorsque l'émetteur a été en défaut, les actifs de la réserve sécurisée doivent suffire à réussir le test des actifs (TA) qui exige que les rentrées de fonds à même les actifs de la réserve suffisent à effectuer les paiements au titre des obligations sécurisées. L'échec du TA par l'entité ad hoc est un cas de défaut du garant et précipite le paiement au titre des obligations sécurisées. Selon les pratiques canadiennes actuelles, le TCA et le TA doivent être effectués chaque mois.

Le gouvernement propose que le cadre législatif normalise l'approche utilisée pour évaluer les actifs dans la réserve sécurisée et prescrive la fréquence à laquelle les tests doivent être effectués, reflétant les pratiques canadiennes actuelles.

1.7 Actifs : tenue de registres

Si l'émetteur est insolvable, les épargnants détenant des obligations sécurisées et les organismes de réglementation des obligations sécurisées doivent savoir clairement quels sont les actifs qui ont été vendus à l'entité ad hoc et ceux qui sont toujours dans les registres de l'émetteur. Si l'on ne sait pas très bien où se trouvent les actifs, il pourrait s'ensuivre une baisse de la valeur des obligations sécurisées et, dans le pire des cas, cette confusion pourrait se traduire par une insuffisance des actifs dans la réserve sécurisée et interrompre les paiements au titre des obligations sécurisées.

Le potentiel pour la confusion serait réduit si les émetteurs tenaient  des registres sur les actifs qui ont été transférés à l'entité ad hoc et mettaient ces registres à la disposition de l'entité ad hoc.

Le gouvernement propose que le cadre législatif exige que l'émetteur tienne des registres sur les actifs qui ont été transférés à l'entité ad hoc et fournisse à celle­ci assez de renseignements pour lui permettre de réclamer ses actifs sécurisés.

1.8 Émetteurs : émetteurs admissibles

Le budget 2010 prévoyait l'établissement de cadre visant les obligations sécurisées pour les IFF. Les institutions qui ne sont pas des IFF pourraient bénéficier du cadre en vendant des actifs admissibles à un revendeur d'IFF, qui peut émettre l'obligation sécurisée.

Le gouvernement propose que le cadre législatif vise les institutions financières fédérales. Les institutions qui ne sont pas des IFF seraient en mesure de bénéficier du cadre en vendant des actifs admissibles aux IFF.

1.9 Émetteurs : inscription des émetteurs admissibles et programmes

Un cadre législatif efficace indique clairement aux épargnants les obligations sécurisées qu'il couvre. Les épargnants devraient savoir quels sont les programmes d'obligations sécurisées qui bénéficie de la protection prévue par la loi en cas d'insolvabilité et ceux qui exercent leurs activités aux termes d'un cadre non législatif, plus particulièrement si les émetteurs peuvent maintenir parallèlement des programmes aux termes d'un cadre législatif et des programmes aux termes d'un cadre non législatif.

Pour offrir cette précision, les émetteurs admissibles devront s'inscrire au titre du texte législatif visant les obligations sécurisées et faire la preuve qu'ils satisfont aux exigences du cadre avant qu’ils inscrivent leurs programmes d'obligations sécurisées.  Les renseignements sur les émetteurs inscrits et les programmes seraient mis à la disposition du public.

Un cadre rigoureux permet le retrait comme l'entrée. Les émetteurs inscrits devraient pouvoir retirer leurs programmes du cadre, mais seulement si aucune obligation sécurisée au titre du programme n'est en circulation. Les émetteurs inscrits devraient également pouvoir se retirer s'ils n'ont aucun programme inscrit.

Le gouvernement propose que le cadre législatif investisse le registraire des obligations sécurisées du pouvoir d'établir un processus d'inscription en vertu de la loi. Seuls les programmes inscrits d'émetteurs inscrits bénéficieraient du cadre législatif.

Le gouvernement propose également que le registraire des obligations sécurisées rende publique les renseignements sur les programmes qui sont inscrits. Un émetteur inscrit peut présenter une demande au registraire des obligations sécurisées visant le retrait d'un programme du cadre législatif, dans la mesure où aucune obligation sécurisée au titre du programme n'est en circulation. L'émetteur inscrit peut également demander de se retirer du cadre s'il n'a aucun programme inscrit.

Est­ce que le cadre devrait permettre aux émetteurs inscrits d'avoir des programmes d'obligations sécurisées non inscrits qui exercent des activités à l'extérieur du cadre?

1.10 Émetteurs : transition

Une fois le cadre législatif établi, certaines banques pourraient souhaiter que leurs programmes existants non assujettis à un cadre législatif soient couverts aux termes du cadre et bénéficient de la certitude légale qu'offre celui­ci.

Le gouvernement propose que, sous réserve de l'approbation du registraire, les programmes d'obligations sécurisées existants puissent devenir des programmes inscrits si l'émetteur devient un émetteur inscrit et que le programme se conforme par ailleurs à la législation.

1.11 Réserve sécurisée : surdimensionnement

Le surdimensionnement est le montant par lequel la valeur des actifs de la réserve sécurisée doit excéder la valeur des obligations sécurisées émises. Un niveau de surdimensionnement plus élevé permet de rehausser le crédit pour l'obligation sécurisée, mais réduit le montant des actifs mis à la disposition des autres créanciers et déposants de l'émetteur. Selon les pratiques canadiennes actuelles, les émetteurs établissent habituellement le surdimensionnement maximal à 10 %.

Le gouvernement propose que le cadre législatif normalise les pratiques canadiennes actuelles et établisse un niveau maximal de surdimensionnement.

1.12 Réserve sécurisée : prêt à vue

En pratique, les émetteurs canadiens transfèrent plus d'actifs à l'entité ad hoc qu'il n'est nécessaire pour réussir le TCA. Le transfert de ces actifs excédentaires permet à l'émetteur de remplacer facilement les actifs non productifs garantissant une émission particulière d'obligations sécurisées par des actifs qui ont déjà fait l'objet d'un examen par les agences de notation. Les émetteurs peuvent également émettre de nouvelles obligations sécurisées plus rapidement, puisqu'ils ont déjà un stock d'actifs dans l'entité ad hoc.

Bien que ces actifs excédentaires réduisent les coûts liés aux opérations pour les émetteurs, ils peuvent accroître le risque pour les déposants et les autres créanciers de l'émetteur si le montant des actifs disponibles baisse lorsque l'émetteur est en défaut. Afin de protéger les déposants et les autres créanciers, les pratiques canadiennes actuelles permettent à l'émetteur de demander le remboursement des actifs excédentaires en tout temps, appelé un prêt à vue, bien que la période permise pour un remboursement continue de présenter certains risques pour les déposants et les créanciers de l'émetteur. Le prêt à vue est une caractéristique précieuse du marché canadien qui devrait être appliqué aux termes du cadre législatif.

Le gouvernement propose que le cadre législatif établisse la valeur du prêt à vue comme étant le montant des actifs dans la réserve sécurisée en excédent du montant requis suivant le TCA. Afin de s'assurer que ces actifs sont disponibles à l'émetteur ou à sa succession, l'émetteur pourrait demander le remboursement du prêt à vue en tout temps, et il sera tenu de ce faire selon des déclencheurs définis.

Lorsque le remboursement du prêt à vue est demandé, les actifs en excédent du montant requis au titre du TCA sont retournés à la succession de l'émetteur. L'entité ad hoc devrait se voir accorder un délai raisonnable pour rembourser le prêt, comme un délai de 60 jours, et la valeur du prêt à vue ne devrait pas baisser pendant la période de remboursement.

Le gouvernement propose que le cadre législatif indique que le remboursement du prêt à vue est réputé avoir été demandé lorsque l'émetteur est en défaut. Le montant devant être remboursé sera supérieur à la valeur du prêt à vue, calculée le jour où l'émetteur devient insolvable et calculée le jour où le prêt est remboursé.

1.13 Réserve sécurisée : actifs de remplacement

Le remplacement dynamique des actifs est une importante caractéristique des obligations sécurisées. Afin de s'assurer que la valeur des actifs garantissant l'obligation sécurisée réussit le TCA sans égard au rendement du prêt sous-jacent, l'émetteur pourrait injecter périodiquement des actifs supplémentaires dans l'entité ad hoc.

À l'occasion, l'émetteur pourrait ne pas avoir un stock suffisant du même type d'actifs dans ses registres, et pourrait ne pas être en mesure d'acheter des actifs à un prix raisonnable. Afin de s'assurer qu'une telle situation n'entraîne pas l'échec de l'entité ad hoc du TCA, les pratiques canadiennes actuelles permettent à l'entité ad hoc de détenir des actifs de remplacement de qualité supérieure, comme des titres gouvernementaux. Les actifs de remplacement doivent être de qualité suffisante pour que le marché demeure assuré de la force du garant, sans être trop grande pour que l'émetteur ne soit pas désavantagé.

Le gouvernement propose que le cadre législatif établisse des normes minimales visant les actifs de remplacement et un pourcentage maximal de ceux­ci.

1.14 Autres : caractéristiques des obligations

Des obligations sécurisées ont été émises aux termes du cadre non législatif avec un certain nombre de caractéristiques, par exemple, différentes monnaies, différents termes et différents taux. Les obligations sécurisées attrayantes pour un large éventail d'épargnants renforcent l'institution financière et le législatif ne devrait pas limiter l'innovation sans qu'il ne soit nécessaire.

Le gouvernement propose que le cadre législatif n'impose pas de limites sur les caractéristiques des obligations sécurisées.

1.15 Autre : dépôts assurables

En vertu de la Loi Société d'assurance­dépôts du Canada (LSADC), pour être assuré par la Société d'assurance­dépôts du Canada, un dépôt doit totaliser au plus 100 000 $. Si une banque devient insolvable, les porteurs d'obligations sécurisées n'ont pas besoin de ce recours supplémentaire, puisqu'ils peuvent se fier aux actifs dans la réserve sécurisée aux fins de leurs réclamations.

Le gouvernement propose que les obligations sécurisées soient exclues des dépôts admissibles en vertu de la LSADC.

2.0 Registraire des obligations sécurisées et règlement

Cette partie donne un aperçu de l'ampleur des rôles du registraire des obligations sécurisées, l'organisme qui surveillerait le cadre visant les obligations sécurisées. Elle porte aussi sur les autres principaux éléments stratégiques afin de réduire le risque d'interruption des rentrées d'argent pour les porteurs d'obligations sécurisées si l'émetteur est en défaut.

2.1 Rôle du registraire

Le registraire peut aider à établir un marché d'obligations sécurisées solide de deux manières générales. Une approche, courante dans certaines parties de l'Europe, veut que le registraire participe à tous les aspects du marché. Le registraire examinerait les émissions proposées et attesterait qu'elles sont conformes à la législation, superviserait l'entité ad hoc et l'émetteur, et si l'émetteur devient insolvable, agirait à titre d'administrateur de l'entité ad hoc pour s'assurer que les rentrées de fonds au profit des porteurs d'obligations ne soient pas interrompues.

Selon cette approche, la confiance des investisseurs à l'égard du registraire est le facteur essentiel à l'appui du marché. Si des difficultés relativement à une émission ou à un émetteur en particulier minent la confiance des épargnants à l'égard du registraire, cela pourrait avoir une incidence sur toutes les obligations sécurisées dans le marché, puisque les épargnants ne disposent pas de tous les renseignements nécessaires pour utiliser leur propre jugement relativement aux différentes émissions ou aux différents programmes.

Une autre approche prévoit que le cadre, dans son ensemble, crée un marché solide, avec un niveau de transparence élevé par un vigoureux régime de divulgation. Selon cette approche, la législation et les modalités de l'émission assureraient la continuité des paiements, même si l'émetteur est en défaut, et la déclaration de l'émetteur fournirait aux épargnants les renseignements dont ils ont besoin pour prendre une décision avisée relativement à une émission donnée. Le rôle du registraire serait d'attester que l'obligation sécurisée satisfait aux exigences de la législation et que les émetteurs divulguent toute l'information appropriée au marché.

Cette approche s'harmonise bien avec les pratiques canadiennes existantes, lesquelles prévoient des niveaux élevés en matière de divulgation, réduisent la participation du gouvernement et permettent aux épargnants de prendre leurs propres décisions quant aux mérites des différents émetteurs et des différentes émissions.

Quelles sont les fonctions nécessaires d'un registraire des obligations sécurisées?

2.2 Désignation du registraire

Le choix de l'organisme qui agirait à titre de registraire des obligations sécurisées offre une panoplie d'options. Dans de nombreux pays, y compris le Royaume­Uni et l'Espagne, cette entité peut être un organisme de réglementation du secteur financier comme l'organisme de réglementation prudentiel, qui est parfois la banque centrale. Ces entités peuvent miser sur leur compréhension du secteur financier et leurs relations avec les institutions financières, mais doivent également tenir compte de la manière de concilier le rôle du registraire avec d'autres responsabilités.

Une autre approche consiste à attribuer la fonction de registraire à un organisme gouvernemental qui connaît bien les activités des marchés financiers, mais n'assume aucune responsabilité de surveillance ou de réglementation du secteur financier. Un tel organisme pourrait avoir l'expertise technique nécessaire, mais pourrait également ne pas avoir la perspective réglementaire à laquelle les marchés s'attendraient du registraire.

Et finalement, la fonction de registraire pourrait être attribuée à une entité du secteur privé ou à un nouvel organisme d'autoréglementation. Selon cette approche, on écarte toute perception d'obligations sécurisées garanties par le gouvernement, mais les marchés pourraient remettre en question l'indépendance de l'organisme.

Quel type d'expertise devrait avoir le registraire des obligations sécurisées?  Quelles sont les principales caractéristiques d'un registraire efficace?  Est­ce que le rôle peut être combiné à d'autres responsabilités réglementaires?  Est­ce qu'un organisme du secteur privé ou un organisme d'autoréglementation peut assumer le rôle?     

2.3 Pénalités

Le registraire devra être en mesure d'imposer des pénalités afin d'assurer le fonctionnement approprié du cadre. À tout le moins, le registraire devrait être en mesure d'interdire à un émetteur admissible d'émettre des obligations sécurisées supplémentaires. D'autres pouvoirs de sanction pourraient également être nécessaires.  

Le gouvernement propose que le cadre législatif investisse le registraire des obligations sécurisées du pouvoir d'interdire à un émetteur d'émettre des obligations sécurisées supplémentaires aux termes du cadre. Le gouvernement propose aussi que l'on tienne compte des pénalités moins sévères qui pourraient être imposées plutôt que de suspendre le droit d'émission. Les obligations sécurisées en circulation continueront de bénéficier du cadre législatif.

2.4 Fournisseurs de swap et fournisseurs de services remplaçants

Un programme d'obligations sécurisées comprendra un certain nombre de fournisseurs de services aux fins de gestion des fonctions administratives. Ceux­ci comprennent :

Dans bien des cas, l'émetteur sera lui­même le fournisseur de services, ce qui réduit les coûts administratifs. Le risque est que, si l'émetteur est en défaut, aucun service administratif essentiel ne sera fourni pendant un certain temps, soit jusqu'à ce que des arrangements soient pris avec un nouveau fournisseur de services.

Une façon d'atténuer ce risque de continuité est d'interdire à l'émetteur d'agir à titre de fournisseur de services. Bien que cette interdiction réduise grandement le risque de continuité découlant d'un défaut de l'émetteur, elle présenterait des problèmes administratifs et ferait grimper les coûts. On pourrait aussi demander aux émetteurs de prévoir des fournisseurs de services remplaçants à l'émission. Cette approche serait relativement moins coûteuse que la première option, mais engendrerait quand même des coûts supplémentaires sur les émissions, même pour les émetteurs jouissant d'une notation élevée qui sont peu enclins à être en défaut.

Une troisième option serait de demander à l'émetteur de prévoir des fournisseurs de services administratifs remplaçants seulement lorsque les notations de crédit de l'émetteur baissent sous un certain seuil. Cette approche est actuellement utilisée par les émetteurs canadiens à l'égard des fournisseurs de swap. La normalisation de cette pratique de sorte qu'elle s'applique à tous les fournisseurs de services assurerait que les porteurs d'obligations sécurisées ne sont pas exposés au risque de continuité, tout en permettant aux émetteurs solides de réduire leurs coûts en agissant comme leurs propres fournisseurs de services.

Cette approche comporte un problème; on se fie davantage aux agences de notation du crédit, un problème qui a soulevé des préoccupations dans les tribunes internationales.

Le gouvernement propose que le cadre législatif permette aux émetteurs d'agir à titre de contreparties de swap et de fournisseurs de services. L'émetteur devra prévoir des fournisseurs de swap remplaçants et des fournisseurs de services remplaçants (lorsque l'émetteur est aussi le fournisseur de services) si un déclencheur particulier survient, comme une baisse de la notation de crédit qui exige que l'émetteur fournisse des garanties pour le swap.

Existe­t­il un autre déclencheur pour la mise en place des fournisseurs de swap et de services remplaçants qui n'est pas tributaire aux notations de crédit?

Le gouvernement propose aussi que le registraire des obligations sécurisées ait le pouvoir d'établir des normes minimales pour les types d'actifs pouvant être utilisés comme garanties pour les swaps.

3.0 Divulgation

Les dernières questions abordées dans le présent document touchent le niveau et la nature de la divulgation aux épargnants détenant des obligations sécurisées et au grand public.

3.1 Rapports et divulgation

Afin d'accroître le niveau de confiance des épargnes à l'égard du cadre législatif, il est nécessaire d'établir des normes minimales en matière de rapports et de divulgation. Ces normes minimales prévoiront une discipline du marché imposée aux émetteurs en permettant aux épargnants d'évaluer les valeurs relatives des différents programmes d'obligations sécurisées. Dans une large mesure, ces normes légiféreront le niveau élevé de divulgation déjà prévu par les émetteurs canadiens of obligations sécurisées.

Les principaux domaines en ce qui concerne la divulgation au public sont notamment :

Dans la mesure du raisonnable, ces renseignements pourraient être divulgués au public dans une manière normalisée (p. ex. sur le site Web du registraire).

Le gouvernement propose que le cadre législatif établisse les exigences minimales en matière de divulgation selon les pratiques canadiennes actuelles.

3.2 Vérification de la réserve sécurisée

Aux termes du cadre non législatif existant, les émetteurs s'assurent que les actifs dans la réserve sécurisée soient vérifiés chaque année. Cette vérification permet, entre autres,

Aux termes d'un cadre législatif, cette vérification serait requise périodiquement et tout écart devrait être rendu public afin de permettre aux épargnants de prendre des décisions éclairées. Selon les pratiques canadiennes actuelles, la vérification doit être effectuée chaque année.

Le gouvernement propose que le cadre législatif normalise la fréquence et le contenu de la vérification de la réserve sécurisée, selon les pratiques canadiennes actuelles.